KSBR 30 Af 34/2021-57

Krajský soud v Brně rozhodl v senátě složeném z předsedy Mgr. Milana Procházky a soudců JUDr. Ing. Venduly Sochorové a Mgr. Karla Černína, Ph. D. ve věci žalobkyně: ING-FOREST s. r. o. sídlem Kotkova 988, Dvůr Králové nad Labem zastoupená advokátem JUDr. Luborem Ludmou sídlem Hanáckého pluku 1153/6, Olomouc proti žalovanému: Úřad pro ochranu hospodářské soutěže sídlem třída Kpt. Jaroše 7, Brno o žalobě proti rozhodnutí předsedy žalovaného ze dne 30. 4. 2021, č. j. ÚOHS-11363/2021/163/VVá, takto:

Žaloba se zamítá.

Žalobkyně nemá právo na náhradu nákladů řízení.

Žalovanému se náhrada nákladů řízení nepřiznává.

Vymezení věci

V projednávané věci jde o posouzení zákonnosti rozhodnutí žalovaného o zamítnutí žádosti žalobkyně o vrácení kauce. Spornou je otázka, zda kauce za návrh na přezkoumání úkonů zadavatele propadá do státního rozpočtu v případě, že Úřad věcně přezkoumá a zamítne část návrhu a ve zbytku správní řízení zastaví.

Dne 25. 1. 2021 obdržel žalovaný od žalobkyně žádost o vrácení kauce složené dne 19. 8. 2020 v souvislosti s jejím návrhem ze dne 21. 8. 2020 na přezkoumání úkonů zadavatele (Lesy města Brna, a. s.) učiněných při zadávání veřejné zakázky „VYHOTOVENÍ LHP PRO LHC ‚Lesy města Brna‛ NA OBDOBÍ 2022-2031“ (zveřejněné pod evidenčním číslem Z2020-021517 dne 25. 6. 2020 ve Věstníku veřejných zakázek). Rozhodnutím ze dne 12. 2. 2021, č. j. ÚOHS-05603/2021/500/AIv, žalovaný žádost žalobkyně zamítl. Zdůraznil, že řízení o návrhu bylo žalovaným v části pro opožděnost zastaveno podle § 257 písm. e) zákonač. 134/2016 Sb., o zadávání veřejných zakázek („ZZVZ“), v další části byl návrh zamítnut podle § 265 písm. a) ZZVZ.

Rozklad žalobkyně předseda žalovaného napadeným rozhodnutím zamítl a potvrdil rozhodnutí správního orgánu I. stupně. Obsah žaloby

Žalobkyně považuje napadené rozhodnutí za nezákonné. Uvedla, že předseda žalovaného potvrdil rozhodnutí správního orgánu I. stupně, přestože v něm v rozporu s § 2 odst. 4 zákonač. 500/2004 Sb., správního řádu, vůbec nebyl řešen skutkový stav věci. Bylo rozhodnuto pro budoucí případy s odůvodněním, že dodavatelé by obecně mohli právní úpravu vrácení kauce obsaženou v § 255 odst. 6 ZZVZ zneužívat. Byly zohledněny pouze příjmové zájmy státu. Předseda žalovaného v napadeném rozhodnutí potvrdil postup Úřadu, který akceptoval nepřipojení a neprovedení důkazů, které žalobkyně ve správním řízení navrhla. Rozhodl v rozporu s pravomocemi výslovně stanovenými v § 248 ZZVZ.

Navíc předseda žalovaného odhlédl od stanoviska rozkladové komise a rozhodnutí vystavěl na obecné premise možného účelového jednání dodavatelů. Vůbec však nezohlednil konkrétní okolnosti případu. V rozporu s § 2 odst. 4 správního řádu napadené rozhodnutí nehledí na veřejný zájem, ale pouze na zájem státu. Okolnosti nyní projednávaného případu nenasvědčují tomu, že by se žalobkyně účelově domáhala vracení kaucí. Napadené rozhodnutí tak je založeno na domněnkách o účelovém jednání dodavatelů, nikoliv na konkrétním skutkovém případu žalobkyně. Řeší dopady rozhodnutí pro budoucí praxi, tak jak je nastínil správní orgán I. stupně, aniž by zohlednilo specifika nynějšího případu.

Podle žalobkyně nebyly splněny zákonné podmínky pro to, aby se kauce mohla stát příjmem státního rozpočtu. Rozhodnutím ze dne 9. 10. 2020, č. j. ÚOHS-31552/2020/500/JBě, rozhodl žalovaný o zastavení řízení podle § 257 písm. e) ZZVZ, tj. jiným způsobem, než je uvedeno v § 255 odst. 3 ZZVZ. Kauce tedy nemohla být příjmem státního rozpočtu. V případě žalobkyně byly dány zcela konkrétní skutečnosti na straně zadavatele, který k zastavení řízení sám přispěl vadným výkladem podmínek pro doručování. Ostatně zadavatel byl za toto pochybení příkazem žalovaného ze dne 9. 9. 2020, č. j. ÚOHS-28137/2020/531/VNe, potrestán a bylo rozhodnuto o spáchání přestupku. Pokud by prvostupňový správní orgán či předseda žalovaného k nynějšímu řízení připojili požadované správní spisy, mohly být tyto skutečnosti zohledněny v řízení o žádosti o vrácení kauce. V důsledku nesprávného výkladu však žalovaný stvrdil plýtvání veřejnými prostředky a předražení veřejné zakázky o více než 1,9 milionů Kč. Za této situace by bylo protiústavní, aby kauce ve výši 50 000 Kč byla příjmem státního rozpočtu na úkor žalobkyně, která se ničeho nedopustila. Postupem žalovaného bylo porušeno právo žalobkyně navrhovat důkazy plynoucí z § 36 odst. 1 správního řádu. Navrhla proto, aby soud provedl dokazování spisy vedenými pod sp. zn. ÚOHS-S0335/2020/VZ (týkajícího se řízení o návrhu žalobkyně na přezkum úkonů zadavatele) a sp. zn. ÚOHS-0354/2020/VZ (týkajícího se řízení o příkazu).

Další důvod nezákonnosti spatřuje žalobkyně v tom, že zahájení řízení i jeho vedení bylo nad rámec pravomocí Úřadu taxativně stanovených zákonem v § 248 ZZVZ. Tím došlo k porušení čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod. Z těchto důvodů je nezákonné rovněž napadené rozhodnutí. Výzva žalobkyně k vrácení kauce ze dne 25. 1. 2021 představovala výzvu k plnění ve smyslu § 142a zákonač. 99/1963 Sb., občanského soudního řádu („o. s. ř.“). Zahájení správního řízení žalovaným tak přestavuje nezákonnou snahu správního orgánu o odejmutí pravomoci civilnímu soudu. Žalovaný nad rámec zákonných důvodů uvedených v § 248 ZZVZ umožnil vést správní řízení o vrácení kauce a rozhodl ve prospěch příjmů státu. Tyto skutečnosti by měly vést k vyslovení nicotnosti rozhodnutí podle § 76 zákonač. 150/2002 Sb., soudního řádu správního. Předseda žalovaného v napadeném rozhodnutí úvahu o pravomoci správního orgánu zcela vynechal, což svědčí o porušení čl. 2 odst. 3 Ústavy.

Z popsaných důvodů žalobkyně navrhla, aby soud napadené rozhodnutí předsedy žalovaného pro nezákonnost zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení, případně aby vyslovil jeho nicotnost. Vyjádření žalovaného

Žalovaný ve vyjádření k žalobě měl za to, že předseda žalovaného v napadeném rozhodnutí vypořádal všechny rozkladové námitky. Obecné závěry vyslovené v rozhodnutí odůvodňují vypořádání konkrétních námitek a odpovídají okolnostem daného případu. Vyplývají-li z napadeného rozhodnutí závěry i pro budoucí rozhodovací praxi, není to na újmu rozhodnutí vydaného v konkrétní věci. Není zřejmé, z čeho žalobkyně usuzuje, že žalovaný nehleděl na veřejný zájem.

V napadeném rozhodnutí žalovaný vysvětlil, proč i v případě, že je část správního řízení o návrhu zastavena, propadá kauce do státního rozpočtu, pokud je aspoň jedním z výroků rozhodnuto o zamítnutí návrhu podle § 265 písm. a) ZZVZ. Žalovaný netvrdil, že by v případě zastavené části řízení šlo o účelové jednání. Tato skutečnost by ani na posouzení věci neměla vliv. Stěžejní je toliko naplnění podmínek dle § 255 odst. 3 ZZVZ. Úvaha, že obvykle není propadnutí kauce dodavateli rozporováno, se vztahuje k argumentaci, že se běžně nezahajuje řízení o vrácení kauce, neboť ta ze zákona propadá státu. Jedná se o popis faktického stavu, nikoliv o okolnost relevantní pro posouzení nynější věci.

Ohledně důvodu propadnutí kauce odkázal na body 31 a násl. napadeného rozhodnutí, kde byly úvahy předsedy žalovaného přesvědčivě vyloženy. Novou argumentaci žalobkyně neuvádí. Otázka možného plýtvání veřejnými prostředky nemá vliv na vypořádání žádosti o vrácení kauce. Pro dané řízení je stěžejní pouze naplnění podmínek dle § 255 odst. 3 ZZVZ. Upozornil však rovněž na skutečnost, že přestupek zadavatele v řízení vedeném pod sp. zn. ÚOHS-S054/2020/VZ se týkal pochybení zadavatele při vyřizování námitek, nikoliv výkladu zadavatele. Stěžejním dokumentem pro posouzení naplnění podmínek pro propadnutí kauce je rozhodnutí o návrhu ze dne 9. 10. 2020, č. j. ÚOHS-S0335/2020/VZ, resp. navazující rozhodnutí o rozkladu žalobkyně. Jiné dokumenty nemohou být pro posouzení oprávněnosti propadnutí kauce do státního rozpočtu rozhodné. Skutečnost, že se žalobkyně nemohla seznámit se spisem týkajícího se přestupku zadavatele, nemá žádný vliv na rozhodnutí o žádosti o vrácení kauce. Provedení dokazování předmětnými spisy tak nebylo účelné ani v řízení před soudem.

K pravomoci vést správní řízení o vrácení kauce žalovaný odkázal na body 17 a násl. napadeného rozhodnutí. Příslušnost žalovaného vést řízení v tomto směru dovodila judikatura správních soudů analogicky s vracením správního poplatku na žádost podle § 7 zákonač. 634/2004 Sb., o správních poplatcích (např. viz rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 6. 8. 2018, č. j. 62 Af 21/2017-75, nebo rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 9. 12. 2020, č. j. 4 As 267/2108-39, nebo ze dne 19. 6. 2014, č. j. 1 As 61/2014-42). Jednalo se o vyplnění dílčí mezery ve prospěch účastníka řízení, nikoliv o vytvoření nové procesní úpravy. Žalovaný tak je příslušný rozhodovat ve správním řízení o žádostech o vrácení kauce. Námitka nicotnosti proto neobstojí.

Žádost nemohla být posouzena jako předžalobní výzva dle § 142a o. s. ř., neboť tento institut nemá žádný vztah k vrácení kauce, ke kauci jako takové, ani ke správnímu řízení. Jediným možným způsobem tedy bylo posouzení dokumentu jako žádosti podle § 44 správního řádu. Navrhl, aby soud žalobu zamítl. Replika žalobkyně

V replice ze dne 24. 10. 2021 žalobkyně setrvala na argumentaci obsažené v žalobě. Je přesvědčena, že žalovaný v řízení o přezkoumání úkonů zadavatele rozhodl jiným způsobem, než který je uveden v § 255 odst. 3 ZZVZ. Předmětné ustanovení žádné částečné zastavení řízení podle § 257 písm. e) ZZVZ neobsahuje, proto měl žalovaný postupovat podle § 255 odst. 6 ZZVZ a vrátit kauci nebo její část žalobkyni do 1 měsíce od právní moci rozhodnutí. To neučinil. Namísto toho zaujal extenzivní výklad § 255 odst. 3, 5 a 6 ZZVZ jdoucí ve prospěch státu a v neprospěch žalobkyně. To nelze aprobovat.

Ve vyjádření nebylo rovněž vysvětleno, proč se předseda žalovaného odchýlil od návrhu rozkladové komise, který mu byl předložen v souladu s § 152 odst. 3 správního řádu. Dále nebylo zodpovězeno, podle jakého ustanovení bylo správní řízení o žádosti o vrácení kauce vedeno. Žalovaný se proto mýlí, pokud uvádí, že veškeré rozkladové námitky byly v napadeném rozhodnutí řádně vypořádány.

Absenci pravomoci vést správní řízení namítala žalobkyně opakovaně. K naplnění podmínek pro vrácení kauce předseda žalovaného uvedl v bodě 16 rozhodnutí dva případy, které s aplikací § 255 odst. 6 ZZVZ nesouvisely. Případ řešený v rozsudku Krajského soudu v Brně sp. zn. 62 Af 42/2010 se týkal pouze výše kauce, nikoliv možnosti žalovaného vést správní řízení o žádosti o vrácení kauce. Ani druhý žalovaným zmiňovaný případ projednávaný Nejvyšším správním soudem pod sp. zn. 9 Afs 5/2013 se neshodoval s předmětem nyní posuzované věci. Rozsudky zmiňované žalovaným ve vyjádření k žalobě nejsou pro posouzení věci relevantní. Věc posuzovaná Nejvyšším správním soudem pod sp. zn. 4 Afs 267/2018 řešila naplnění podmínek pro zahájení přezkumného řízení a případ pod sp. zn. 1 As 61/2014 přezkoumatelnost rozhodnutí o určení lhůty ke složení kauce ve správním soudnictví. Neobstojí tak snaha žalovaného vyplňovat mezeru v zákoně výkladem v jeho prospěch.

Uzavřela proto, že napadeným rozhodnutím bylo zasaženo do jejího práva vlastnit majetek dle čl. 11 odst. 1 Listiny. Byl porušen rovněž čl. 4 odst. 1 Listiny, podle něhož mohou být povinnosti ukládány toliko v mezích zákona. Rozhodnutím o nevrácení kauce byla žalobkyni fakticky uložena povinnost zaplatit částku 50 000 Kč, která jí podle zákona náleží. Další újma vzniká žalobkyni v důsledku prodlení žalovaného s nevrácením předmětné částky. Ústní jednání

Při ústním jednání dne 9. 3. 2023 účastníci řízení setrvali na svých stanoviscích obsažených v předchozích písemných podáních. Zástupce žalobkyně zdůraznil, že žalovaný neměl pravomoc rozhodovat o žádosti o vrácení kauce. Navíc dospěl k nesprávné interpretaci § 255 odst. 6 ZZVZ, namísto postupu podle § 255 odst. 3 písm. a) ZZVZ. Podle zástupce žalovaného byly podmínky pro propadnutí kauce splněny.

Soud při jednání konstatoval obsah soudního a správního spisu. Dokazování prováděno nebylo, neboť listinami založenými ve správním spise se ve správním soudnictví dokazování neprovádí (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 1. 2009, č. j. 9 Afs 8/2008-117). Důkazní návrhy žalobkyně na doplnění dokazování o správní spisy žalovaného sp. zn. ÚOHS-S0335/2020/VZ a sp. zn. ÚOHS-0354/2020/VZ soud zamítl pro nadbytečnost. Ztotožnil se se žalovaným, že pro posouzení zákonnosti napadeného rozhodnutí je určující naplnění podmínek § 255 odst. 3 ZZVZ, které lze spolehlivě učinit na podkladě skutečností obsažených ve správním spise. Posouzení věci soudem

Soud dospěl k závěru, že žaloba není důvodná.

Nejprve se soud zabýval otázkou pravomoci žalovaného vést řízení o žádosti o vrácení kauce [VI. A) rozsudku], poté se zabýval naplněním podmínek pro propadnutí kauce státu [VI. B) rozsudku] a námitkou nedostatečně zjištěného skutkového stavu [VI. C) rozsudku].

VI. C) Námitky procesní

Žalobkyně dále upozorňovala na nedostatečně zjištěný skutkový stav v řízení, resp. na neshromáždění dostatečných podkladů pro rozhodnutí a nezohlednění konkrétních okolností případu.

Soud souhlasí se žalovaným, že pro posouzení naplnění podmínek pro vrácení kauce dle § 255 ZZVZ byl určující toliko způsob, jakým bylo rozhodnuto žalovaným o návrhu žalobkyně na přezkoumání úkonů zadavatele v řízení vedeném pod sp. zn. ÚOHS-S0335/2020/VZ. Soud ověřil, že součástí předloženého správního spisu je prvostupňové i druhostupňové rozhodnutí žalovaného vydané v předmětném správním řízení (vizč. 4 a 5 správního spisu). Neshledal, že by bylo nutné připojovat k řízení o žádosti o vrácení kauce celý správní spis nebo spis týkající se přestupku zadavatele v řízení vedeném pod sp. zn. ÚOHS-0354/2020/VZ. Z těchto důvodů ostatně i soud shledal důkazní návrh žalobkyně na připojení tohoto správního spisu za nadbytečný (viz bod 20 shora). Spisový materiál shromážděný žalovaným v nynějším správním řízení soud považuje za zcela dostatečný.

Nedůvodná je rovněž skutečnost, že by žalovaný nedostatečně zohlednil konkrétní skutkové okolnosti případu. Uložení pokuty zadavateli v řízení zahájeném z moci úřední nemá vliv na způsob, jakým bylo rozhodnuto o návrhu žalobkyně. Byť obě řízení souvisela s totožnou veřejnou zakázkou, jednalo se o dvě různá, paralelně vedená správní řízení, v nichž byly řešeny odlišné právní otázky. V nynějším řízení tak podle soudu byly zohledněny veškeré podstatné okolnosti, které byly podle § 255 ZZVZ relevantní pro rozhodnutí o žádosti žalobkyně.

Závěrem žalobkyně upozorňovala na rozpor napadeného rozhodnutí se stanoviskem rozkladové komise.

Ze správního spisu vyplývá, že rozkladová komise navrhla dne 7. 5. 2021 předsedovi žalovaného, aby podle § 152 odst. 6 písm. a) ve spojení s § 90 odst. 1 písm. a) správního řádu rozhodnutí prvostupňového orgánu zrušil pro nicotnost. Byla přesvědčena, že žalovaný není oprávněn rozhodovat v řízení o vrácení kauce (vizč. l. 20 správního spisu). Předseda žalovaného se však s jejím návrhem neztotožnil, žádost posoudil věcně a prvostupňové rozhodnutí potvrdil. Tento postup shledal souladným se zákonem rovněž soud (viz části VI. A a VI. B výše).

Nadto soud doplňuje, že předseda žalovaného nebyl povinen řídit se ve svém rozhodování stanoviskem rozkladové komise. Jedná se toliko o poradní orgán, jehož doporučení není závazné (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 10. 2004, čj. 2 A 11/2002-227, nebo rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 30. 10. 2012, č. j. 6 A 146/2012-103). Předseda žalovaného tak nebyl povinen v napadeném rozhodnutí vysvětlovat, proč návrh rozkladové komise neuposlechl. V nyní napadeném rozhodnutí nicméně předseda žalovaného přesvědčivě vysvětlil, proč Úřad měl pravomoc vydat ve věci rozhodnutí, čímž se vymezil rovněž proti stanovisku rozkladové komise. Námitka tak není důvodná. Závěr a náklady řízení

Ze všech shora uvedených důvodů soud žalobu jako nedůvodnou zamítl (§ 78 odst. 7 s. ř. s.).

Výrok o náhradě nákladů řízení je odůvodněn § 60 odst. 1 s. ř. s. Žalobkyně, která neměla ve věci úspěch, nemá právo na náhradu nákladů řízení před soudem. Žalovanému náklady řízení nad rámec běžné úřední činnosti nevznikly; soud mu proto náhradu nákladů řízení nepřiznal.

Proti tomuto rozsudku lze podat kasační stížnost ve lhůtě dvou týdnů ode dne jeho doručení. Kasační stížnost se podává u Nejvyššího správního soudu. V řízení o kasační stížnosti musí být stěžovatel zastoupen advokátem; to neplatí, má-li stěžovatel, jeho zaměstnanec nebo člen, který za něj jedná nebo jej zastupuje, vysokoškolské právnické vzdělání, které je podle zvláštních právních předpisů vyžadováno pro výkon advokacie. Brno 9. března 2023

Mgr. Milan Procházka ⟪LB:lb_001⟫ předseda senátu