KSBR 62 A 45/2024-132

62 A 45/2024-132

Krajský soud v Brně rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Davida Rause, Ph. D., a soudců JUDr. Ing. Venduly Sochorové a Mgr. Filipa Skřivana v právní věci žalobci: a) JUDr. T. K. b) JUDr. H. K. oba bytem X oba zastoupeni Mgr. Tomášem Krejčím, advokátem sídlem Špitálka 539/23e, Brno proti žalovanému: Magistrát města Brna sídlem Dominikánské náměstí 196/1, Brno za účasti: H. B. bytem X o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 11. 4. 2024, č. j. MMB/0155476/2024, takto:

Rozhodnutí Magistrátu města Brna ze dne 11. 4. 2024, č. j. MMB/0155476/2024, se ruší a věc se vrací žalovanému k dalšímu řízení.

Žalovaný je povinen zaplatit žalobcům na náhradě nákladů řízení 29 336 Kč k rukám Mgr. Tomáše Krejčího, advokáta, do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku.

Osoba zúčastněná na řízení nemá právo na náhradu nákladů řízení.

I. Vymezení věci

V projednávané věci jde o posouzení zákonnosti dodatečného povolení stavby. Žalobci jako vlastníci sousedního rodinného domu, který tvoří s dodatečně povolenou stavbou tzv. dvojdomek, nesouhlasí s dodatečným povolením provedených stavebních úprav sousedního rodinného domu z důvodu, že nerespektují původní dohodu sousedů ani veřejný zájem na ochraně kulturně historických hodnot (na obrázcích vlevo stav před rekonstrukcí a vpravo stav po rekonstrukci).

Úřad městské části města Brna, Brno-střed („stavební úřad“), vydal stavebníkovi (osobě zúčastněné na řízení) dne 6. 4. 2021, č. j. MCBS/2024/0050758/MIKI, společný územní souhlas a souhlas s provedením ohlášeného stavebního záměru „Stavební úprava a dostavba objektu RD, půdní vestavba – X“.

Na základě podnětu žalobců vykonal stavební úřad dne 17. 9. 2021 kontrolní prohlídku, při níž zjistil odchylky v provedení stavby oproti ověřené projektové dokumentaci ke společnému souhlasu (zvětšení vikýře, změnu tvaru okenního otvoru nad vchodovými dveřmi, změnu rozměru okenního otvoru ve 2. NP). Zahájil proto řízení o odstranění změny stavby provedené v rozporu se společným souhlasem a poučil stavebníka o možnosti podání žádosti o dodatečné povolení stavby. Této možnosti stavebník využil a dne 18. 10. 2021 bylo zahájeno řízení o žádosti o dodatečné povolení změny stavby; po dobu jeho trvání bylo řízení o odstranění změny stavby přerušeno.

Rozhodnutím ze dne 14. 2. 2022, č. j. MCBS/2022/0003237/MIKI, stavební úřad dodatečně povolil změny části stavby na rodinném domě X, provedené v rozporu se společným souhlasem. Odvolání žalobců žalovaný napadeným rozhodnutím zamítl.

II. Žaloba

Žalobci namítají, že napadené rozhodnutí nerespektuje jejich zájem na ochraně kulturně historických hodnot dvojdomu X, který je výsledkem návrhu významného brněnského architekta J. G. z období po 1. světové válce. Dvojdům byl evidován v Ústředním seznamu kulturních památek ČR podr. č. 48381/7-7697 jako průčelí skupiny dvojdomků od 3. 5. 1958 do 31. 12. 1987. Památkové ochrany dům pozbyl z důvodu administrativního pochybení. Snaha o nápravu vedla Ministerstvo kultury ke zřízení městské památkové zóny na území města Brna opatřením obecné povahy ze dne 30. 1. 2023, č. j. MK 71265/2022 OPP. Dvojdům je rovněž umístěn v ochranném pásmu Městské památkové rezervace Brno prohlášené nařízením vládyč. 54 ze dne 19. 4. 1989.

Před vydáním společného souhlasu žalobci se stavebníkem opakovaně jednali a dosáhli kompromisního řešení respektujícího podstatné architektonické hodnoty dvojdomu, zejména zachování zrcadlového průčelí, pro něž je typické kulaté okno a střešní vikýř. Za těchto podmínek dne 19. 3. 2021 udělili souhlas s rekonstrukcí. Stavebník však rekonstrukci provedl v rozporu s dohodou sousedů, čímž došlo k zásadnímu znehodnocení původně památkově chráněného průčelí dvojdomu. Stavebníkovi přitom muselo být zřejmé, že právě s takovými změnami žalobci nesouhlasili. Stavebně konstrukční řešení stavebního záměru navíc nasvědčuje tomu, že stavebník od počátku hodlal realizovat záměr v rozporu se společným souhlasem i dohodou se žalobci.

Podle žalobců stavební úřad zatížil celé řízení od počátku podstatnou vadou, neboť dne 6. 4. 2021 vydal společný územní souhlas a souhlas s provedením ohlášeného stavebního záměru, přestože pro jeho vydání nebyly splněny podmínky podle § 96 zákonač. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon). Z projektové dokumentace předložené stavebníkem dne 2. 11. 2020 bylo zřejmé, že se vztahuje k novostavbě, nikoliv k úpravě či dostavbě původní stavby rodinného domu. O tom svědčí rovněž fotodokumentace z jara 2021 dokládající, že na místě stavebního záměru zůstala pouze uliční obvodová stěna, která byla následně rovněž změněna. Nepochybně se tedy jednalo o stavební záměr, kterým se podstatně mění poměry v území. Záměr od počátku vyžadoval stavební povolení a rozhodnutí v územním řízení. Pokud by byl záměr posuzován správně už od počátku, nebyl by nikdy povolen, jak naznačuje závazné stanovisko orgánu územního plánování ze dne 1. 2. 2023, č. j. JMK 182417/2022 OÚPSŘ. V důsledku pochybení stavebního úřadu, který neměl vydat společný souhlas, byly uvedeny v omyl dotčené orgány. Dané pochybení následně ovlivnilo i rozhodování v řízení o dodatečném povolení stavby. Nebylo respektováno, že jde o realizaci záměru v Masarykově čtvrti, která je kulturně historicky významnou brněnskou čtvrtí, jejíž hodnota je dána mj. šetrnými zásahy stavebníků do jejich nemovitostí. V daném případě došlo k destrukci konceptu dvojdomů typických pro danou lokalitu.

Další pochybení při vydání společného souhlasu představuje fiktivní souhlasné závazné stanovisko orgánu územního plánování potvrzené osvědčením ze dne 5. 2. 2021. Pokud stavebník požádal o závazné stanovisko dne 2. 11. 2020, lhůta pro vydání stanoviska uplynula dne 3. 12. 2020 (§ 149 odst. 4 zákonač. 500/2004 Sb., správního řádu), tedy v době, kdy stavební zákon institut fiktivního závazného stanoviska neznal. Tento institut byl do stavebního zákona začleněn až s účinností od 1. 1. 2021; fiktivní závazné stanovisko je tak nicotné.

Žalobci se dále domnívají, že stavební úřad měl podnět žalobců ze dne 14. 9. 2021, resp. jejich následné úkony v řízení o dodatečném povolení stavby, vyhodnotit jako podnět k zahájení přezkumného řízení ohledně společného povolení ze dne 6. 4. 2021. Stavební úřad přezkumné řízení podle § 96 a 105 stavebního zákona ve spojení s § 94 správního řádu ve lhůtě 1 roku nezahájil, přestože mu muselo být zřejmé, že společný souhlas je nezákonný.

Dodatečné povolení stavebního záměru bylo stavebním úřadem i dotčenými správními orgány posuzováno optikou od počátku nezákonně vydaného společného souhlasu. Přestože dotčené orgány konstatovaly, že záměr neměl být nikdy povolen, nezbylo jim než uzavřít, že realizované změny jsou přípustné. Z tohoto důvodu žalobci jako jeden z hlavních žalobních bodů označují právě nezákonnost společného souhlasu. Jsou nicméně přesvědčeni, že jak stavební úřad, tak žalovaný měli prostor upřednostnit v řízení o dodatečném povolení veřejný zájem na zachování kulturně historických hodnot předmětného dvojdomu namísto soukromého zájmu stavebníka, který od počátku realizoval stavební záměr v rozporu s podmínkami dohody se žalobci i s vydaným společným souhlasem. Např. změna střešního vikýře není změnou, která by mohla vyvstat v průběhu realizace záměru, ale je třeba na ni myslet v rámci statiky budovy od počátku rekonstrukce. Totéž platí pro destrukci typického tvaru vstupních dveří, neboť kovové nosníky instalované do stavby vylučují zachování čtvrtkruhu z přiznaného zdiva před vstupními dveřmi. Tuto domněnku žalobců potvrzuje e-mail Ing. arch. L. ze dne 13. 9. 2021. Stavebník na základě jednání se žalobci věděl, že jsou proti jakýmkoli stavebním úpravám zasahujícím do uliční stěny dvojdomu. Jeho snaha legalizovat od počátku zamýšlený stavební záměr prostřednictvím řízení o dodatečném povolení stavby představuje zneužití práva.

Nezákonnost dodatečného povolení způsobuje rovněž nesprávné posouzení souladu záměru s cíli a úkoly územního plánování. Jak uvedl Národní památkový ústav ve svém konzultačním stanovisku ze dne 7. 3. 2023, realizací přestavby došlo k setření hodnot autenticity funkcionalistické architektury jak samotné stavby, tak v kontextu původní koncepce dvojdomu, ale rovněž v kontextu urbanistické koncepce identických objektů X ulice. Na kulturně historickou hodnotu předmětného dvojdomu, jakož i na nesoulad záměru s územně plánovací dokumentací, přitom žalobci upozorňovali soustavně již od 14. 9. 2021. Za zcela lichou proto považují argumentaci stavebního úřadu, že město je živá struktura, která se mění podle nároků obyvatel, tudíž nelze očekávat, že se všechny historické objekty budou zachovávat a konzervovat.

V řízení došlo rovněž k porušení procesních práv žalobců tím, že jim bylo chybně doručováno. Oznámení o zahájení řízení o nařízení odstranění části stavby, oznámení o zahájení řízení o dodatečném povolení stavby a vyrozumění o možnosti vyjádřit se k podkladům rozhodnutí ze dne 10. 2. 2022 bylo doručováno pouze žalobcia), nikoliv žalobkynib) prostřednictvím jejího zástupce. K obdobnému pochybení došlo rovněž v odvolacím řízení při doručování usnesení o přerušení řízení a vyrozumění účastníků o pokračování v řízení.

Odůvodnění napadeného rozhodnutí považují žalobci za nedostatečné. Jeho obsahem je především sumarizace dosavadního průběhu správního řízení, ovšem vypořádání se s argumentací žalobců absentuje. To jej činí nepřezkoumatelným.

Uzavřeli proto, že při povolování záměru došlo k celé řadě pochybení, v jejichž důsledku mohl být realizován záměr, který není v souladu s cíli územního plánování a jehož realizace je v rozporu s veřejným zájmem. Rozhodnutí o dodatečném povolení stavby není nárokové a jeho smyslem nemůže být povolení nezákonných změn stavebního záměru, které byly vědomě realizovány v rozporu se společným souhlasem i uděleným souhlasem sousedů. Dodatečným povolením změny stavby došlo ke znehodnocení dvojdomu žalobců i dalších přilehlých nemovitostí.

Navrhli proto, aby soud napadené rozhodnutí, jakož i jemu předcházející rozhodnutí stavebního úřadu, zrušil, věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení a přiznal jim právo na náhradu nákladů řízení. Na svých procesních stanoviscích žalobci setrvali v replice i při jednání soudu.

III. Vyjádření žalovaného a osoby zúčastněné na řízení

Žalovaný odkázal na odůvodnění napadeného rozhodnutí. Navrhl, aby soud žalobu zamítl jako nedůvodnou. Na svém procesním postoji setrval i při jednání soudu.

Osoba zúčastněná na řízení se k věci nevyjádřila.

IV. D) K nezákonnosti dodatečného povolení

Nezákonnost dodatečného povolení má podle žalobců spočívat za prvé v tom, že stavební úřad (i dotčené orgány) po celou dobu řízení vycházel z toho, že dodatečné povolení navazuje na od počátku nezákonně vydaný společný souhlas. Za druhé žalobci uvádí, že dotčené orgány chybně vyhodnotily soulad s cíli a úkoly územního plánování, přestože žalobci na kulturně historickou hodnotu dvojdomu soustavně upozorňovali od počátku řízení.

I zde soud připomíná, že nebyl-li společný souhlas v rámci dozorčích prostředků nebo soudem zrušen, bylo z něj nutno vycházet (přiměřeně viz bod 24 rozsudku). Specifické skutkové okolnosti případu však měly být v rámci řízení o dodatečném povolení zohledněny.

Podle 129 odst. 3 písm. a) stavebního zákona stavbu uvedenou v odstavci 1 písm. b) lze dodatečně povolit, pokud stavebník nebo její vlastník prokáže, že není umístěna v rozporu s cíli a úkoly územního plánování, politikou územního rozvoje, s územně plánovací dokumentací a s územním opatřením o stavební uzávěře nebo s územním opatřením o asanaci území nebo s předchozími rozhodnutími o území.

Z § 18 stavebního zákona plyne, že cílem územního plánování je vytvářet předpoklady pro výstavbu a pro udržitelný rozvoj území, spočívající ve vyváženém vztahu podmínek pro příznivé životní prostředí, pro hospodářský rozvoj a pro soudržnost společenství obyvatel území a který uspokojuje potřeby současné generace, aniž by ohrožoval podmínky života generací budoucích (odst. 1). Územní plánování zajišťuje předpoklady pro udržitelný rozvoj území soustavným a komplexním řešením účelného využití a prostorového uspořádání území s cílem dosažení obecně prospěšného souladu veřejných a soukromých zájmů na rozvoji území. Za tím účelem sleduje společenský a hospodářský potenciál rozvoje (odst. 2). Orgány územního plánování postupem podle tohoto zákona koordinují veřejné i soukromé záměry změn v území, výstavbu a jiné činnosti ovlivňující rozvoj území a konkretizují ochranu veřejných zájmů vyplývajících z tohoto zákona a zvláštních právních předpisů (odst. 3). Územní plánování ve veřejném zájmu chrání a rozvíjí přírodní, kulturní a civilizační hodnoty území, včetně urbanistického, architektonického a archeologického dědictví. Přitom chrání krajinu jako podstatnou složku prostředí života obyvatel a základ jejich totožnosti. S ohledem na to určuje podmínky pro hospodárné využívání zastavěného území a zajišťuje ochranu nezastavěného území a nezastavitelných pozemků. Zastavitelné plochy se vymezují s ohledem na potenciál rozvoje území a míru využití zastavěného území (odst. 4).

Podle § 19 odst. 1 stavebního zákona je úkolem územního plánování zejména stanovovat koncepci rozvoje území, včetně urbanistické koncepce s ohledem na hodnoty a podmínky území (písm. b/), stanovovat podmínky pro provedení změn v území, zejména pak pro umístění a uspořádání staveb s ohledem na stávající charakter a hodnoty území a na využitelnost navazujícího území (písm. e/), resp. uplatňovat poznatky zejména z oborů architektury, urbanismu, územního plánování a ekologie a památkové péče (písm. o/).

Stavební úřad v rozhodnutí o dodatečném povolení stavby k námitce rozporu s územně plánovací dokumentací uvedl, že „kdyby stavba byla realizovaná tak, aby odpovídala původnímu vzhledu (tj. aby byla v zrcadlovém souladu s druhým dvojdomkem), nerozbila by řadu čtyř shodných dvojdomků v ulici X. Avšak tyto objekty nejsou evidovány v seznamu kulturních památek, a tak je zcela na vůli vlastníka stavby si rekonstruovat objekt podle jeho potřeb a představ, vše v hranicích právních předpisů a norem. Nelze přeci vyloučit, že současní architekti podílející se na nové výstavbě Brna nebudou za čas také oslavování jako architekti J. K., B. F., J. G. atd. Doba se mění a požadavky na bydlení s ní“ (str. 4). Připustil, že z hlediska architektonického došlo k odlišnému rozmístění prvků na uliční fasádě objektu, nicméně zdůraznil, že původní architektonickou strukturu mají jen čtyři dvojdomky v ulici X, tudíž nelze hovořit o jednotě tradičního uspořádání. Odkaz žalobců na závazné stanovisko Krajského úřadu Jihomoravského kraje, odboru územního plánování a stavebního řádu, ze dne 26. 8. 2021, č. j. JMK 127915/2021/OÚPSŘ, týkající se objektu Havlíčkova 1 (dále též „závazné stanovisko Havlíčkova“) nepovažoval za relevantní, neboť v tam posuzovaném případě šlo o nástavbu, která do lokality přinesla novou dominantu, zatímco v nynějším případě se jednalo o nevýraznou změnu. Stavební úřad tak vycházel ze souhlasného závazného stanoviska Magistrátu města Brna, odboru územního plánování a rozvoje, ze dne 6. 10. 2021, č. j. MMB/0489327/2021/Tem, které dospělo k závěru, že navrhovaný záměr je v souladu s cíli a úkoly územního plánování. I přes významnost urbanistické a architektonické hodnoty Masarykovy čtvrti měl stavební úřad za to, že pokud orgány památkové péče i územního plánování a rozvoje vyslovily souhlas se záměrem, nebudou narušeny urbanistické a architektonické hodnoty stávající zástavby. Dodal, že „město je živá struktura, která se mění podle nároků jak obyvatel samotných, tak podle nároků zakotvených v právních předpisech a normách. Nelze očekávat, že se všechny historické objekty budou zachovávat a konzervovat. Nebo rekonstruovat podle očekávání okolí, když objekt není kulturní památkou“ (str. 7).

Vzhledem k tomu, že odvolací námitky směřovaly do obsahu závazného stanoviska ze dne

6. 10. 2021, žalovaný vyžádal podle § 149 odst. 7 správního řádu potvrzení nebo změnu závazného stanoviska od nadřízeného správního orgánu. Závazným stanoviskem Krajského úřadu Jihomoravského kraje, odboru územního plánování a stavebního řádu, ze dne 1. 2. 2023, č. j. 182417/2022, bylo potvrzeno závazné stanovisko Magistrátu města Brna. Krajský úřad při přezkumu závazného stanoviska zdůraznil, že předmětem stanoviska není umístění stavby (ta již byla povolena a prakticky dokončena), ale pouze dodatečná změna oproti původnímu povolení. Vycházel z toho, že stavebník realizuje novostavbu. Její hmotové řešení bylo povoleno stavebním úřadem a v současné době je nepřezkoumatelné. Uzavřel, že dodatečně povolovaná změna stavby nemění významně její prostorové parametry a spočívá především ve sjednocení novodobého architektonického výrazu stavby povoleného stavebním úřadem; i podle nadřízeného orgánu tak stavba je v souladu s cíli a úkoly územního plánování. Žalobci ve vyjádření k závaznému stanovisku krajského úřadu upozornili, že v mezidobí vydalo Ministerstvo kultury opatření obecné povahy o prohlášení památkové zóny Brno a o určení podmínek ochrany. Dle něj je objekt součástí památkové zóny Brno, části A, vyžadující nejvyšší míru ochrany. V návaznosti na to stavebník požádal o přerušení odvolacího řízení a o vydání nového závazného stanoviska na úseku památkové péče; to bylo vydáno Magistrátem města Brna dne 27. 7. 2023, č. j. MMB/0352776/2023/V/zs. Vzhledem k tomu, že žalobci s tímto stanoviskem nesouhlasili, požádal žalovaný podle § 149 odst. 7 správního řádu i o přezkum tohoto závazného stanoviska. Krajský úřad Jihomoravského kraje, odbor památkové péče, však ve stanovisku ze dne 27. 11. 2023, č. j. JMK 172726/2023, shrnul, že závazné stanovisko ze dne 27. 7. 2023 nebylo podkladem dodatečného povolení, proto nelze provést jeho změnu, přičemž současně neshledal důvody pro zahájení přezkumného řízení ohledně tohoto závazného stanoviska. Žalovaný se v napadeném rozhodnutí ohledně namítaného porušení územně plánovací dokumentace ztotožnil se závěry dotčeného orgánu vyslovenými v závazném stanovisku ze dne 1. 2. 2023 a uzavřel, že záměr naplňuje stanovenou závaznou urbanistickou koncepci ve smyslu § 19 odst. 1 písm. b) stavebního zákona, a tím i veřejný zájem sledovaný orgánem územního plánování. Podané odvolání proto zamítl.

Stěžejní námitkou žalobců je, že povolovaná změna stavby je v rozporu s cíli a úkoly územního plánování dle § 18 a 19 stavebního zákona; soulad změny stavby s územním plánem z hlediska prostorových regulativů, funkčního využití či dodržení hodnoty IPP nezpochybňují. K odborné otázce týkající se souladu změny stavby s cíli a úkoly územního plánování se v předcházejícím správním řízení vyslovily dotčené orgány, které s dodatečným povolením změny stavby souhlasily (viz závazná stanoviska ze dne 6. 10. 2021 a 1. 2. 2023). Tato závazná stanoviska lze přezkoumat v rámci § 75 odst. 2 s. ř. s. jako podklad žalobou napadeného rozhodnutí.

Magistrát města Brna v závazném stanovisku ze dne 6. 10. 2021 k dodržení podmínek vyplývajících z § 18 a 19 stavebního zákona uvedl, že sledoval, zda je umístění navrhované stavby v souladu s urbanistickými, architektonickými a estetickými požadavky na využívání a prostorové uspořádání území a zda je umístění stavby v souladu s charakterem území. Uzavřel, že „[n]avrhovaný záměr je řešen bez nároků na zábor dalších pozemků, beze změny a s využitím existující veřejné dopravní a technické infrastruktury. Na základě uvedeného dospěl OÚPR MMB k názoru, že navrhovaný záměr je v souladu s cíli a úkoly územního plánování dle § 18 a § 19 stavebního zákona.“

Krajský úřad Jihomoravského kraje, odbor územního plánování a stavebního řádu, v rámci přezkumu závazného stanoviska ze dne 6. 10. 2021 konstatoval, že „dodatečně povolovaná změna rozestavěné stavby nemění významně její prostorové parametry a spočívá především ve sjednocení novodobého architektonického výrazu stavby, povoleného stavebním úřadem.“ K souladu změny stavby s cíli a úkoly územního plánování upřesnil, že nejde o umístění stavby, ale o dodatečně povolovanou změnu stavby. Měl za to, že tato změna není v rozporu s cíli a úkoly územního plánování. Odkázal na Územně analytické podklady ze dne 16. 12. 2020, podle nichž je Masarykova čtvrť významným urbanistickým celkem. Z nich však nevyplývají žádné konkrétní podmínky k ochraně hodnoty významného urbanistického celku, přestože se v nich uvádí, že snahou Ministerstva kultury a Národního památkového ústavu je zavést památkovou ochranu území Masarykovy čtvrti prostřednictvím památkových zón. Dosud však Masarykova čtvrť památkovou zónou vyhlášena nebyla. K souladu změny stavby s § 19 odst. 1 písm. o) stavebního zákona doplnil, že „[r]odinný dům X byl realizován v roce 1923 podle návrhu významného architekta J. G. jako součást historické řady dvojdomů X. Dvojdomy mají totožná, architektonicky hodnotná uliční průčelí, která nesou znaky holandské architektury počátku 20. století a sjednocují architektonický výraz prvorepublikové řadové zástavby. Uliční průčelí domu X bylo památkově chráněno do 31.12.1987, avšak v současné době památkovou ochranu nemá. Povolená novostavba RD nerespektuje hmotové a architektonické řešení historických dvojdomů: vybudovaná stupňovitá přístavba a použité novodobé stavební prvky a materiály degradují původní architektonický výraz zástavby. Stavba svým kontrastním, brutálním pojetím potlačila tradiční, subtilnější výrazové prostředky prvorepublikové architektury. Historické uliční průčelí stavby mělo na novodobém objektu zůstat jako pouhá kulisa, nekorespondující s moderním pojetím novostavby. Navržený eklektismus jako architektonický styl však nelze v prostředí Masarykovy čtvrti považovat za běžný, natož žádoucí. Jestliže stavebník při nepovolené změně stavby nahradil prvky originálního, architektonicky cenného uličního průčelí (atypická okna, dveře, čtvrtkruhové ostění dveří apod.) novodobými sériovými prvky použitými jinde na objektu v souladu se společným souhlasem, pak tím pouze zrušil nesourodý, eklektický výraz objektu, povolený stavebním úřadem.“ Uzavřel proto, že změna stavby před dokončením naplňuje stanovenou závaznou urbanistickou koncepci ve smyslu § 19 odst. 1 písm. b) stavebního zákona a tím i veřejný zájem sledovaný orgánem územního plánování. Závazné stanovisko Havlíčkova nezohlednil, neboť bylo vydáno k připravovanému záměru nástavby, nikoliv ke změně povolené nástavby.

Žalobci ve vyjádření ze dne 8. 3. 2023 učiněném v odvolacím řízení upozorňovali na to, že již neplatí závěr dotčeného orgánu obsažený v závazném stanovisku ze dne 1. 2. 2023, že rekonstruovaná nemovitost není památkově chráněna. Dne 20. 2. 2023 totiž nabylo účinnosti opatření obecné povahy vydané Ministerstvem kultury o prohlášení památkové zóny Brno a určení podmínek ochrany. Rekonstruovaná nemovitost spadá do nejvyšší zóny ochrany (A), která vyžaduje památkovou ochranu, zachování a obnovu objektů. K tomu doložili sdělení Národního památkového ústavu ze dne 6. 3. 2023 popisující znehodnocení stavu rekonstruované nemovitosti. Následně žalovanému zaslali konzultační vyjádření Národního památkového ústavu ze dne 7. 3. 2023, podle něhož posuzované práce nejsou v souladu se zájmem ochrany kulturně historických hodnot.

Žalovaný v napadeném rozhodnutí ohledně souladu záměru s cíli a úkoly územního plánování vycházel ze souhlasného závazného stanoviska ze dne 1. 2. 2023. K námitkám ohledně rozporu s podmínkami dodatečně vyhlášené památkové zóny žalovaný na stranách 9-10 napadeného rozhodnutí odkázal na závazné stanovisko orgánu památkové péče ze dne 27. 7. 2023, který realizované změny označil za přípustné, neboť stavba byla realizována před vyhlášením památkové zóny Brno, což potvrdil i nadřízený orgán ve stanovisku ze dne 27. 11. 2023. Závěry uvedené v těchto závazných stanoviscích žalovaný respektoval s odůvodněním, že jde o odborný názor, který je pro žalovaného závazný.

Podle § 149 odst. 1 správního řádu je závazné stanovisko úkonem učiněným dotčeným správním orgánem na základě zákona, který není samostatným rozhodnutím ve správním řízení, jehož obsah je závazný pro výrokovou část rozhodnutí správního orgánu (rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 8. 2011, č. j. 2 As 75/2009-113, č. 2434/2011 Sb. NSS). Je jedním z podkladů pro vydání rozhodnutí, u kterého neplatí zásada volného hodnocení důkazů podle § 50 odst. 4 správního řádu. Správní orgán, který vede řízení, je vydaným závazným stanoviskem dotčeného orgánu při vydání vlastního rozhodnutí vázán a nemůže se od něj odchýlit, neboť by tak překročil rozsah pravomocí, které mu zákon svěřuje. Správní orgán, který vede řízení, nemůže nahrazovat činnost dotčeného správního orgánu. Nemůže rozhodnout o otázkách, které spadají do působnosti dotčeného správního orgánu, aniž by si vyžádal závazné stanovisko, neboť k tomu nemá zákonem dané zmocnění ani odborné znalosti (srov. např. Jemelka, L., Pondělíčková, K., Bohadlo, D.: Správní řád. Komentář, 2. vydání. Praha: 2009, s. 506 a n.).

Soudní přezkum obsahu závazného stanoviska je umožněn toliko v rámci přezkumu konečného rozhodnutí podle § 75 odst. 2 s. ř. s. (ve znění účinném do 31. 12. 2025). Správní přezkum závazného stanoviska je možný buď cestou přezkumného řízení podle § 149 odst. 8 správního řádu nebo cestou jeho zpochybnění v odvolacím řízení podle § 149 odst. 7 správního řádu, podle něhož jestliže odvolání směřuje proti obsahu závazného stanoviska, vyžádá odvolací správní orgán potvrzení nebo změnu závazného stanoviska od správního orgánu nadřízeného správnímu orgánu příslušnému k vydání závazného stanoviska. Pro odvolací řízení v souladu s § 89 odst. 2 správního řádu platí, že zákonnost napadeného aktu je posuzována v plném rozsahu a správnost aktu je přezkoumávána v rozsahu námitek obsažených v odvolání, popř. tehdy, vyžaduje-li to veřejný zájem. Totéž platí i pro přezkumnou činnost dotčeného nadřízeného orgánu (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 9. 2019, č. j. 9 As 140/2019-22, nebo Petrmichl, V. K přezkumu závazných stanovisek v odvolacím řízení správním, Právní rozhledy 5/2017, s. 157).

Soud dospěl k závěru, že závěry dotčeného orgánu vyslovené při přezkumu závazného stanoviska územního plánování jsou nezákonné, neboť odporují cílům a úkolům územního plánování vyjádřeným v § 18 a 19 stavebního zákona. Dotčený orgán ve stanovisku ze dne 1. 2. 2023 akcentoval, že Masarykova čtvrť je významným urbanistickým celkem a že je snahou zavést v lokalitě ze strany Ministerstva kultury památkovou ochranu prostřednictvím režimu památkových zón. Při posuzování cílů a úkolů územního plánování však ustal na tom, že v době vydání stanoviska památková zóna v dané lokalitě vyhlášena nebyla a neexistují tedy žádné zvláštní podmínky ochrany dané nemovitosti. Zcela však pominul skutečnost, že v době vydání závazného stanoviska již bylo Ministerstvem kultury dne 30. 1. 2023 vydáno opatření obecné povahy o vyhlášení památkové zóny Brno, které nabylo účinnosti dne 20. 2. 2023. Tato skutečnost přitom pro dotčený orgán nemohla být neznámá ani nijak překvapivá. Ostatně sám v závazném stanovisku uváděl, že snahou Ministerstva kultury a Národního památkového ústavu je zřízení městské památkové zóny Brno. Dle vyjádření žalobců ze dne 22. 8. 2023 přitom bylo zřízení památkové zóny připravováno minimálně od roku 2017, přičemž již v roce 2020 byly známy návrhy konkrétních zón. Pokud tedy dotčený orgán v době vydání závazného stanoviska neověřil (případně ověřil, ale nepřiznal), že již bylo vydáno opatření obecné povahy o vyhlášení památkové zóny Brno, z něhož vyplývaly konkrétní podmínky ochrany předmětné nemovitosti (zejm. požadavek na obnovování hodnotných objektů nacházejících se v zóně A s jejich vnějšími architektonickými a výtvarnými prvky) co do ochrany architektonických hodnot a urbanistické koncepce, je toto závazné stanovisko v rozporu s cíli a úkoly územního plánování.

Z rekapitulace průběhu správního řízení je přitom navíc patrné, že žalobci na vyhlášení památkové zóny Brno po vydání stanoviska dotčeného orgánu ze dne 1. 2. 2023 upozorňovali. Žalovaný v napadeném rozhodnutí k pozdějšímu vyhlášení památkové zóny souhrnně (jak pro soulad s cíli a úkoly územního plánování, tak pro památkovou péči) jen odkázal na závěry dotčených orgánů na úseku památkové péče (jejichž zákonnost žalobci v nynější věci nezpochybnili). Magistrát města Brna, odbor památkové péče, v závazném stanovisku ze dne 27. 7. 2023, konstatoval, že pokud byla stavba dokončena před vyhlášením památkové zóny, je nutné respektovat ochranu práv stavebníka nabytých v dobré víře a realizované změny vyhodnotit jako přípustné z pohledu památkové ochrany. Předmětné závěry potvrdil Krajský úřad Jihomoravského kraje, odbor kultury a památkové péče, ve vyjádření ze dne 27. 11. 2023, č. j. JMK 172726/2023. Ve stanovisku přisvědčil žalobcům, že „stavební úpravy jsou zcela nevhodné a hyzdí nejen jejich polovinu dvojdomu, ale celou památkově cennou lokalitu. (…) Avšak byly provedeny již v roce 2022 (…) tedy před vznikem památkové zóny Brno. Z tohoto důvodu nelze v souladu se zákazem retroaktivity vztahovat požadavky nově vzniklé památkové zóny na stavební úpravy provedené ještě před jejím vznikem.“ Podle žalovaného bylo nutné z obsahu těchto závazných stanovisek v řízení vycházet. S tím však soud nesouhlasí. Vyhlášení památkové zóny Brno bylo novou okolností, jež mohla mít vliv na závěry dotčeného orgánu vyslovené v závazném stanovisku ze dne 1. 2. 2023. V souladu s § 82 odst. 4 a § 89 odst. 2 správního řádu měl žalovaný zajistit aktuálnost podkladů pro vydání rozhodnutí a vyžádat doplnění závazného stanoviska orgánu územního plánování, neboť s ohledem na závěry dotčeného orgánu (který změnu shledal přípustnou mj. z důvodu, že neexistují žádné konkrétní požadavky na regulaci daného území) bylo možné důvodně předpokládat, že vyhlášení památkové zóny s konkrétními regulativy pro řešenou oblast může vést k přehodnocení závěrů dotčeného orgánu na úseku územního plánování (srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 10. 2017, č. j. 2 As 73/2017-44, nebo ze dne 26. 2. 2025, č. j. 10 As 25/2024-95).

Pokud žalovaný naznačeným směrem nepostupoval a při vypořádání námitek žalobců o neaktuálnosti závazného stanoviska ze dne 1. 2. 2023 převzal závěry dotčeného orgánu ohledně nutnosti akceptovat dobrou víru stavebníka a dobu provedení změn stavby, jsou jeho závěry v rozporu s § 129 odst. 3 písm. a) stavebního zákona. Nerespektují totiž „dodatečný“ charakter povolovacího řízení podle § 129 stavebního zákona, v němž nelze rezignovat ani na ochranu veřejného zájmu, ani na konkrétní okolnosti projednávané věci. Důkazy provedené na návrh žalobců při jednání soudu (č. l. 9-10, 36-37, 104-128 spisu) totiž potvrdily jak významnou architektonickou hodnotu dvojdomu (zejm. internetový článek dostupný na https://www.bam.brno.cz/objekt/c011-rodinne-domy; č. l. 104), tak skutečnost, že stavebník původně plánoval rekonstrukci spojenou se zásahy do uliční fasády, s níž žalobci nesouhlasili [viz e-mail Ing. arch. Lindovského žalobkynib) ze dne 13. 8. 2021; č. l. 10]. Pokud by totiž skutečně do budoucna bylo možné v lokalitách s významným architektonickým dědictvím postupovat tak, že se sousedy je projednán a odsouhlasen „bezproblémový“ projekt, který je stavebním úřadem povolen, nicméně stavebník následně provede rekonstrukci „zgruntu“ a realizuje projekt zcela jiný, mající za následek devastaci původních architektonických hodnot, přičemž změny oproti původnímu souhlasu jsou povoleny v rámci dodatečného povolení změn stavby s argumentem dotčených orgánů, že přestože došlo k devastaci historicky cenného objektu, dodatečně povolenými změnami dochází k unifikaci nového stylu budovy, těžko by hodnotné architektonické a urbanistické celky zůstaly zachovány i pro budoucí generace. S ohledem na výše popsané skutkové okolnosti případu přitom vůbec nelze argumentovat dobrou vírou stavebníka a upřednostnit jeho soukromý zájem na úkor zájmu veřejného, neboť stavebník od počátku vědomě nerespektoval obsah společného povolení a realizoval svůj původní záměr narušující jednotnost uličního průčelí dvojdomu, přestože věděl, že žalobci s takovým záměrem nesouhlasili. Závěr žalovaného odporuje rovněž požadavkům vyplývajícím z § 82 odst. 4 a § 89 odst. 2 stavebního zákona, neboť nezohledňuje skutečnosti podstatné pro rozhodnutí (vyhlášení památkové zóny Brno), k nimž došlo před vydáním napadeného rozhodnutí a které se měly v závazném stanovisku orgánu územního plánování nepochybně projevit.

Na závěr soud považuje za důležité doplnit, že v dalším řízení nelze akceptovat nemístná, až provokativní, prohlášení stavebního úřadu obsažená v dodatečném povolení nebo krajského úřadu vyjádřená v závazném stanovisku ze dne 1. 2. 2023 nereflektující architektonickou hodnotu dvojdomu a popírající jeho kulturně historický význam. Zcela nepřípadné jsou s ohledem na skutkové okolnosti případu odkazy na ochranu dobré víry stavebníka a s tím spojený zákaz retroaktivity, neboť stavebníkovi postupujícímu v rozporu se společným povolením i s běžnými zásadami slušnosti žádná dobrá víra v řízení o dodatečném povolení svědčit nemůže.

Pro nadbytečnost soud neprováděl dokazování účastnickým výslechem žalobcea), články z odborných publikací ohledně hodnoty dvojdomu ani výslechem svědka JUDr. M. F. podle návrhů žalobců při jednání soudu. Skutkový stav zjištěný správními orgány, doplněný při jednání soudu, postačoval k posouzení uplatněných žalobních námitek.

V. Závěr a náklady řízení

Soud shledal žalobu důvodnou ohledně námitky nesprávného posouzení souladu s cíli a úkoly územního plánování [viz část IV. D) rozsudku], proto napadené rozhodnutí pro nezákonnost zrušil podle § 78 odst. 1 s. ř. s. a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení (§ 78 odst. 4 s. ř. s.). V něm bude žalovaný vázán výše uvedenými závěry soudu (§ 78 odst. 5 s. ř. s.). Přestože žalobci navrhovali i zrušení rozhodnutí správního orgánu I. stupně, k tomuto kroku soud nepřistoupil (§ 78 odst. 3 s. ř. s.), neboť k vytýkanému pochybení došlo v řízení před žalovaným. To však nic nemění na tom, že vyjádření stavebního úřadu popírající architektonickou hodnotu dvojdomu nemohou ani v dalším řízení obstát. Úvahy v tomto směru nicméně budou v dalším řízení především na žalovaném (§ 90 správního řádu).

O nákladech řízení soud rozhodl dle § 60 odst. 1 s. ř. s., podle něhož nestanoví-li tento zákon jinak, má účastník, který měl ve věci plný úspěch, právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil proti účastníkovi, který ve věci úspěch neměl. Žalobci měli ve věci plný úspěch, a proto mají podle § 60 odst. 1 s. ř. s. právo na náhradu nákladů řízení vůči žalovanému. Soud při určení výše náhrady nákladů řízení vycházel z požadavku zástupce žalobců uplatněného při jednání, který požadoval náklady řízení za zaplacený soudní poplatek ve výši 6 000 Kč a za 3 úkony právní služby (převzetí a příprava zastoupení, podání žaloby a účast na jednání soudu) podle § 7, § 9 odst. 4 písm. d), a § 11 odst. 1 písm. a), d) a g) vyhláškyč. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních služeb (advokátní tarif). Za úkony učiněné do 31. 12. 2024 náleží zástupci žalobců odměna ve výši 4 × 2480 Kč (§ 12 odst. 4 advokátního tarifu) a 2 režijní paušály po 300 Kč (§ 13 odst. 4 advokátního tarifu), tj. 10 520 Kč. Za úkon učiněný po 1. 1. 2025 soud přiznal odměnu ve výši 8316 Kč a režijní paušál 450 Kč, tj. 8766 Kč. Jelikož zástupce žalobců doložil, že advokátní kancelář, s níž spolupracuje, je registrovaným plátcem DPH, soud přiznanou odměnu zvýšil o částku 4050 Kč odpovídající této dani (§ 57 odst. 2 s. ř. s.). Celkem je tedy žalovaný povinen na nákladech řízení nahradit žalobcům 29 336 Kč do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku k rukám jejich zástupce Mgr. Tomáše Krejčího, advokáta.

Pokud jde o osobu zúčastněnou na řízení, ta nemá právo na náhradu nákladů řízení, neboť jí soudem nebyla uložena žádná povinnost, v souvislosti, s níž by jí náklady řízení vznikly. Soud ani neshledal žádný vážný důvod, pro který by měl osobě na řízení zúčastněné přiznat právo na náhradu jiných nákladů řízení (§ 60 odst. 5 s. ř. s.).

Proti tomuto rozhodnutí lze podat kasační stížnost ve lhůtě dvou týdnů ode dne jeho doručení. Kasační stížnost se podává ve dvou (více) vyhotoveních u Nejvyššího správního soudu, se sídlem Moravské náměstí 6, Brno. O kasační stížnosti rozhoduje Nejvyšší správní soud.

Lhůta pro podání kasační stížnosti končí uplynutím dne, který se svým označením shoduje se dnem, který určil počátek lhůty (den doručení rozhodnutí). Připadne-li poslední den lhůty na sobotu, neděli nebo svátek, je posledním dnem lhůty nejblíže následující pracovní den. Zmeškání lhůty k podání kasační stížnosti nelze prominout.

Kasační stížnost lze podat pouze z důvodů uvedených v § 103 odst. 1 s. ř. s. a kromě obecných náležitostí podání musí obsahovat označení rozhodnutí, proti němuž směřuje, v jakém rozsahu a z jakých důvodů jej stěžovatel napadá, a údaj o tom, kdy mu bylo rozhodnutí doručeno.

V řízení o kasační stížnosti musí být stěžovatel zastoupen advokátem; to neplatí, má-li stěžovatel, jeho zaměstnanec nebo člen, který za něj jedná nebo jej zastupuje, vysokoškolské právnické vzdělání, které je podle zvláštních zákonů vyžadováno pro výkon advokacie. Brno 11. prosince 2025

David Rausv.r. ⟪LB:lb_001⟫ předseda senátu Shodu s prvopisem potvrzuje: R. L.