KSCB 51 A 29/2021-101

Krajský soud v Českých Budějovicích rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Terezy Kučerové a soudců JUDr. Michala Hájka, Ph. D., a Mgr. et Mgr. Bc. Petra Jiříka, ve věci žalobkyně: Mgr. Š. Š., narozena dne bytem proti žalovanému: Ministerstvo životního prostředí ČR sídlem Vršovická 1442/65, Praha 10 o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 4. 3. 2021, č. j. MZP/2021/510/353, takto:

Žaloba se zamítá.

Žalobkyně nemá právo na náhradu nákladů řízení.

Žalovanému se náhrada nákladů řízení nepřiznává.

Vymezení věci a shrnutí žaloby

Žalobkyně se svou žádostí ze dne 21. 7. 2020 domáhala dle § 43 odst. 1 zákonač. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o ochraně přírody a krajiny“) u Správy Národního parku Šumava (dále jen „správní orgán prvního stupně“) povolení výjimky ze zákazů ve zvláště chráněných územích uvedených v § 26 odst. 3 písm. a) téhož zákona pro umístění a provedení stavby pro zemědělství obsahující část pro bydlení na pozemku parc. č. X v katastrálním území X nacházející se v II. zóně chráněné krajinné oblasti.

Správní orgán prvního stupně rozhodnutím ze dne 20. 10. 2020, č. j. SZ NPS 07361/2020/11 - NPS 10894/2020 (dále jen „prvostupňové rozhodnutí“) žádosti žalobkyně nevyhověl a výjimku nepovolil. Proti tomuto rozhodnutí se žalobkyně bránila odvoláním, o němž rozhodl žalovaný rozhodnutím ze dne 4. 3. 2021, č. j. MZP/2021/510/353 (dále jen „napadené rozhodnutí“), jímž jej dle § 90 odst. 5 zákonač. 500/2004 Sb., správního řádu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“), zamítl a prvostupňové rozhodnutí potvrdil.

Proti napadenému rozhodnutí podala žalobkyně dne 17. 5. 2021 u Krajského soudu v Českých Budějovicích (dále jen „krajský soud“) žalobu. Žalobkyně namítala nezákonnost dokazování a nevypořádání žalobních námitek žalovaným, nesprávnou aplikaci právních předpisů, porušení zásady legitimního očekávání a zásady ochrany veřejného zájmu, nedostatečná skutková zjištění, vnitřní rozporuplnost rozhodnutí a obecně nezákonnost rozhodnutí žalovaného.

Nezákonnost dokazování spatřovala žalobkyně především v tom, že žalovaný neprovedl jí navrhované ohledání na místě, které mohlo přispět k řádnému zjištění skutkového stavu věci, a neprovedení tohoto důkazu neodůvodnil. Žalobkyně též nebyla vyrozuměna o provádění důkazu botanickým průzkumem, a proto byla zkrácena na svém právu být přítomna provádění důkazu. Žalovaný měl z tohoto důvodu rozhodnutí správního orgánu prvního stupně zrušit, což neučinil. Žalovaný též nevypořádal všechny odvolací námitky, neboť se nevyjádřil ke stavbě probíhající cca 1 km od místa záměru žalobkyně, jeho rozhodnutí je proto nepřezkoumatelné.

Nesprávnou aplikaci právních předpisů namítala žalobkyně ohledně výkladu pojmu „hospodařit způsobem vyžadujícím intenzivní technologie“ v § 26 odst. 3 písm. a) zákona o ochraně přírody a krajiny, jak jej zaujali žalovaný a správní orgán prvního stupně na základě metodického doporučení Ministerstva životního prostředí z roku 2013. Správní orgány nesprávně podřazují tomuto pojmu i jednorázovou výstavbu objektu k trvalému bydlení, ačkoli dle žalobkyně směřuje na pravidelně opakovanou k zisku směřující činnost. Metodické doporučení je tak v rozporu s jazykovým výkladem zákona, přičemž současně nemá povahu obecně závazného předpisu. Umisťování staveb ve zvláště chráněných územích řeší § 44 zákona o ochraně přírody a krajiny, k omezení práva žalobkyně došlo nad rámec zákona, a to i s přihlédnutím k § 58 zákona o ochraně přírody a krajiny.

Nezákonnost rozhodnutí spatřovala žalobkyně dále v tom, že byla porušena zásada legitimního očekávání, neboť pro možnost realizace jejího záměru svědčí stejné okolnosti, jaké byly správním orgánem prvního stupně zohledněny v jiných řízeních o povolení výjimky, v nich však s opačným výsledkem. Žalobkyně v této souvislosti podrobně zmiňovala jednotlivá rozhodnutí a jednotlivá kritéria (rozsah výstavby, architektonické řešení, narušení krajinného rázu, existenci biotopů atd.) a dovozovala, že při rozhodnutí o jejím záměru došlo k porušení ustálené rozhodovací praxe. Žalobkyně má též za to, že její námitka byla vypořádána povrchně, pokud se žalovaný podrobně nezabýval obdobnými případy s odůvodněním, že jsou situovány do odlišných krajinných prostorů s různými přírodními, kulturními a historickými charakteristikami, a tedy i odlišnými chráněnými hodnotami z hlediska ochrany krajinného rázu CHKO. Dle žalobkyně je krajinný ráz obdobný pro oblast celé Šumavy, přičemž pokud tomu tak dle žalovaného není, žádné odlišnosti různých dílčích území neuvedl. Žalovaný tudíž řádně neodůvodnil, proč se odchýlil od své zavedené rozhodovací praxe, a porušil tak i princip předvídatelnosti práva a rovného přístupu rozdílností posuzování shodných případů.

Další pochybení spatřovala žalobkyně v tom, že žalovaný nevzal v potaz veřejný zájem, resp. tento vyložil jednostranně ve prospěch ochrany přírody. Nezohlednil ale, že i záměr žalobkyně by měl v tomto směru pozitivní dopad, protože by zabránil devastaci přírody v místě. Žalovaný rezignoval na zjištění specifických okolností v místě a nepřezkoumatelně upřednostnil obecný zájem na ochraně přírody před zájmem žalobkyně a zájmem obce, který byl vyjádřen v jejím kladném stanovisku. Obec přitom zná poměry žalobkyně a její vztah k místu, souhlasí s jejím návratem a osídlením původními obyvateli místa.

Nedostatečná skutková zjištění spatřovala žalobkyně jednak v neprokázané existenci biotopů v místě a jednak v nevyhodnocení dopadů zamýšlené stavby na krajinný ráz. Tvrzení žalovaného, že pokud by mapování probíhalo nyní, biotopy by zjištěny v dané lokalitě byly, je založeno na účelovém výkladu botanického průzkumu Ing. P., který na pozemku zjistil přítomnost druhů, jež mohou indikovat přítomnost některého z chráněných typů biotopů. Závěr průzkumu tudíž nehovoří o existenci biotopů, ale o možnosti takové existence v dané lokalitě. Biotopy přitom mapuje Agentura ochrany přírody a krajiny ČR, která při mapování v roce 2011 existenci biotopů v dané lokalitě nezaznamenala a celý pozemek byl správně označen jako prostor, kde se vyskytuje jen nepřírodní biotop X5 intenzivně obhospodařované louky. Existenci biotopů v místě nezmiňuje ani mapa dostupná na geoportálu Národního parku Šumava. Ohledně posuzování krajinného rázu správní orgán prvního stupně vyzval žalobkyni k doložení technického řešení stavby, takto vyžádaný důkaz ale vůbec nevyhodnotil. Žalobkyně v průběhu celého řízení tvrdila, že jejím záměrem nedojde k závažnému či nevratnému poškozování zákonem chráněných hodnot, správní orgány však vyšly pouze z toho, že stavba by měla být umístěna v II. zóně národního parku, aniž by hodnotily stav krajiny po umístění stavby. S odkazem na rozhodnutí rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu žalobkyně poukazovala na povinnost správních orgánů posoudit, zda může navrhovaná činnost snížit či změnit krajinný ráz, a pokud ano, zda taková změna nevylučuje zachování významných krajinných prvků. Žalovaný se však tímto druhým kritériem vůbec nezabýval. Žalobkyně nesouhlasila ani se závěrem, že dotčená lokalita nebyla v průběhu více než 50 let výstavbou nových objektů dotčena, ani se závěrem o nezměněném charakteru krajiny v řešené lokalitě, spočívajícím v rozmístění staveb, mozaice lesních a zemědělských pozemků a ve struktuře cestní sítě, a to od poloviny 19. století. Tato tvrzení nejsou důkazně podložena a jsou v rozporu se skutečností.

Žalobkyně dále poukazovala na skutečnost, že předmětná louka je vedena jako orná půda a nikoli trvalý travní porost, pozemky jsou tudíž primárně určeny k pěstování rostlin, nikoli k zatravnění. Žalovaný tak pochybil, pokud přiřkl ochranný statut přírodní hodnoty orné půdě. Závěrem žalobkyně poukazovala na některé aspekty rozhodnutí žalovaného, která považuje za vnitřně rozporná, zejména v souvislosti s možností přítomnosti vlastníka a ochrany pozemků před devastací, či v souvislosti s přístupovou komunikací. Současně popsala důvody, proč se neztotožňuje s přístupem správního orgánu prvního stupně při povolování staveb pro turismus a nepovolování staveb pro bydlení. V postupu správních orgánů spatřovala libovůli, jednostranný pohled, mechanickou aplikaci práva.

Žalobkyně z uvedených důvodů navrhla, aby krajský soud rozhodnutí žalovaného zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.

II. Shrnutí vyjádření žalovaného

Žalovaný ve vyjádření k žalobě ze dne 12. 7. 2021 soudu navrhl, aby žalobu jako nedůvodnou zamítl.

K neprovedení místního šetření žalovaný uvedl, že toto odůvodnil na straně 15 rozhodnutí, přičemž neměl pochyby o tom, že záměr nelze v dotčeném místě realizovat, ohledání lokality a jejího širšího okolí proto považoval za nadbytečné. Pokud jde o provedený botanický průzkum, ten nelze považovat za důkaz ohledáním ve smyslu § 54 správního řádu, nejednalo se tedy dokazování, na něž by se vztahovala povinnost dle § 51 odst. 2 správního řádu. To plyne již ze samotného názvu písemnosti, neboť je označena jako záznam a nikoli jako protokol. Botanický průzkum navíc nebyl prováděn správním orgánem, žalobkyně byla s jeho výsledkem prokazatelně seznámena a nijak se k němu nevyjádřila.

V rámci námitky o rozporu rozhodnutí s ustálenou rozhodovací praxí žalobkyně namítala provádění hrubé stavby cca 1 km od dotčeného pozemku, žalovaný se však touto stavbou nemohl zabývat, neboť nebylo možné určit, kterou přesně měla na mysli. Žalovaný též nesouhlasil s žalobkyní tvrzenou nesprávnou aplikací § 26 odst. 3 zákona o ochraně přírody a krajiny na řešený případ. Výklad pojmu hospodařit na pozemcích v metodickém doporučení Ministerstva životního prostředí není v rozporu s výkladem v komentáři k zákonu o ochraně přírody a krajiny z roku 2007, nejnovější komentář k zákonu o ochraně přírody a krajiny z roku 2018 na metodické doporučení dokonce přímo odkazuje. Pokud je hospodařením na pozemcích myšleno fyzické nakládání s pozemky související s jejich spravováním a udržováním, pak nemusí jít pouze o činnosti pravidelně se opakující, ale i o činnosti jednorázové, např. provedení terénních úprav či realizaci stavby. Zásadní však je, že posuzovaná činnost musí být takové intenzity, v jejímž důsledku dojde k některému z negativních dopadů na zájmy chráněné § 26 odst. 3 písm. a) zákona o ochraně přírody a krajiny. Nemusí se nutně jednat o terénní změnu značného rozsahu. Metodickým pokynem je správní orgán prvního stupně povinen se řídit, protože Ministerstvo životního prostředí podle § 78 odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny mimo jiné zřizuje správy národních parků a řídí jejich činnost.

Názor žalobkyně na umisťování staveb ve zvláště chráněných územích dle § 44 zákona o ochraně přírody a krajiny a nikoli povolením výjimky z § 26 odst. 3 písm. a) tohoto zákona je nesprávný. Žalovaný v této souvislosti odkázal na závěry rozsudku Městského soudu v Praze, č. j. 6 Ca 232/2007 ze dne 23. 2. 2020. Pokud má v souvislosti s realizací záměru dojít k negativním dopadům na dochované přírodní prostředí způsobem výslovně uvedeným v § 26 odst. 3 písm. a) zákona o ochraně přírody a krajiny, pak je povolení výjimky podle

§ 43 odst. 1 téhož zákona nezbytné a není možné jej nahradit závazným stanoviskem podle § 44 odst. 1 daného zákona (a naopak). Vydání závazného stanoviska je navíc zapotřebí i v případě, kdy orgán ochrany přírody výjimku povolí. K omezení vlastnického práva žalobkyně nad rámec zákona nedošlo, neboť vlastnictví pozemku samo o sobě žádné právo k realizaci stavby nezakládá. Povinnost strpět omezení vyplývající ze zákona o ochraně přírody a krajiny vyplývá nejen z § 58 odst. 1 tohoto zákona, ale i z čl. 11 odst. 3 Listiny základních práv a svobod.

Ohledně shodnosti záměru s obdobnými případy, kde v minulosti správní orgán prvního stupně rozhodl kladně, žalovaný uvedl, že porovnání nelze činit pouze na základě skutečností zjištěných z odůvodnění jednotlivých rozhodnutí, ale je potřeba zabývat se všemi okolnostmi obsaženými v podkladech těchto rozhodnutí. Závěry, které činí žalobkyně, označil žalovaný za neopodstatněné a spekulativní. Území CHKO bylo v rámci studie „Vyhodnocení krajinného rázu Chráněné krajinné oblasti Šumava“ vypracované Ing. arch. J. B. rozčleněno s ohledem na specifický charakter krajiny a na výskyt přírodních, kulturních a historických hodnot do krajinných celků, v jejichž rámci byly vytyčeny výrazně charakterově odlišné, vizuálně vnímané jednotky – krajinné prostory. Pokud by byly hodnoty krajinného rázu v rámci celého území CHKO shodné nebo podobné, pak by toto podrobnější členění postrádalo smysl. Žalovaný proto setrval na svém závěru, že záměr žalobkyně lze porovnávat pouze s obdobnými stavbami umístěnými ve shodném krajinném prostoru Staško – Zdíkovsko. Za zásadní odlišnost záměru od těchto staveb přitom považoval skutečnost, že záměr nenavazuje na zastavěné území obce ani na zastavitelnou plochu a umístění stavby by představovalo rozpor s dochovanou urbanistickou strukturou zástavby.

V souvislosti se zvažováním veřejného a individuálního zájmu na realizaci záměru žalovaný poukázal na odůvodnění prvostupňového rozhodnutí, a především na to, že veřejný zájem je realizován zejména prostřednictvím územního plánu dle stavebního zákona. Záměr, který má sloužit zejména k ochraně soukromého majetku, jehož umístění není (v daném případě) v souladu s územním plánem, nelze považovat za veřejný zájem. Odkaz žalobkyně na souhlas obce, v němž spatřuje všeobecný společenský konsensus, je dle názoru žalovaného zavádějící, neboť pořizování územních plánů se mohou zúčastnit i jiné subjekty, jejichž zájmy nemusí být vždy v souladu s názorem obce, resp. jejích obyvatel. Okolnosti rodinné historie, tj. lidského pohledu na věc, nelze v souladu s právními předpisy zohledňovat.

Ohledně existence biotopů v místě plánovaného záměru žalovaný nesouhlasil s tvrzením žalobkyně, že provedený botanický průzkum vyložil účelově. Z obsahu záznamu o něm prokazatelně vyplývá, že druhy indikující existenci konkrétních biotopů, které jsou zahrnuty do odpovídajících přírodních/evropských stanovišť dle § 3 odst. 1 písm. o) zákona o ochraně přírody a krajiny byly na dotčeném pozemku skutečně nalezeny. Negativní dopad záměru na předmětná přírodní stanoviště přitom nebyl správními orgány vyhodnocen jako zásadní nebo jediný rozpor se zájmy chráněnými zákonem o ochraně přírody a krajiny.

Pokud jde o krajinný ráz, žalovaný nepovažoval odůvodnění svého závěru o významném negativním vlivu záměru na předmět ochrany CHKO, kterým je v dotčeném místě dochovaná historická struktura osídlení (rozptýlená zástavba), za pouhá obecná konstatování. V odůvodnění svého rozhodnutí se konkrétními okolnostmi případu i námitkami žalobkyně naopak podrobně zabýval. Detailní posouzení, zda realizací záměru může dojít ke snížení či změně krajinného rázu, či jím dojde k významnému ovlivnění zachování významných krajinných prvků, není předmětem řízení o povolení výjimky. Toto je obsahem závazného stanoviska dle § 12 odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny. Předmětem řízení o povolení výjimky rovněž není stanovovat kritéria přípustnosti zásahu do krajinného rázu.

K domnělé nepodloženosti výroku o stabilizaci krajiny a její nevhodnosti pro další výstavbu žalovaný uvedl, že vychází ze studie o krajinném rázu, proto jej považoval za podložený i odpovídající skutečnosti. Ohledně vymezení lokality, která nebyla více než 50 let dotčena výstavbou nových objektů, je z napadeného rozhodnutí zřejmé, že jde o území, v němž jsou situovány pozemky žalobkyně. V případě zmiňované lokality U Josefů se jedná o doplňkové stavby ke stávajícímu objektu. K problematice černé výstavby v sídle Černá Lada se žalovaný ve svém rozhodnutí rovněž vyjádřil. Skutečnost, že není jeho cílem bránit jakékoli výstavbě na území CHKO, vyplývá z množství kladně vyřízených žádostí za posledních deset let.

Tvrzení žalobkyně, že žalovaný bezdůvodně vyhodnotil, že orná půda je předmětem ochrany CHKO, je zkreslené, jelikož žalovaný za předmět ochrany označil rostlinná společenstva, která se na dotčeném pozemku v průběhu let, kdy nebyl obhospodařován orbou, vyvinula. Důvodnými neshledal žalovaný ani námitky vnitřní rozpornosti jeho rozhodnutí, přičemž zejména poukazoval na samotný obsah odůvodnění.

III. Podstatný obsah správního spisu

Žádost o povolení výjimky ze základních ochranných podmínek Chráněné krajinné oblasti Šumava byla správnímu orgánu prvního stupně doručena dne 21. 7. 2020. Žalobkyně v ní mj. uvedla, že se připojila k návrhu na změnu územního plánuk. ú. X a navrhla vymezení zastavitelné plochy na svém pozemku v k. ú. X. V žádosti dále uvedla, že na pozemku plánuje umístění stavby pro zemědělství obsahující část pro bydlení, a to za účelem obhospodařování dalších vlastních pozemků. Přílohou žádosti byla předběžná studie stavby včetně umístění stavby na pozemku.

Správní orgán následně oznámil zahájení řízení o výjimce ze zákazu dle § 26 odst. 3 písm. a) zákona o ochraně přírody a krajiny též spolkům a občanským sdružením. Z nich svou účast podáním ze dne 31. 7. 2020 oznámil spolek Šumava domovem, z. s. Ve věci se pak nesouhlasně vyjádřil podáním ze dne 8. 8. 2020, v němž namítal, že žalobkyně v žádosti nedokládá veřejný zájem ve smyslu § 43 odst. 1 zákona o ochraně přírody a krajiny, trvalá péče o pozemky by vyžadovala chov hospodářských zvířat nebo spárkaté zvěře, pro něž by byly nezbytné další budovy s nevratným poškozením půdy. Stavbou domu by dle spolku došlo k terénním úpravám značného rozsahu, problematickým by bylo i nakládání s odpadními vodami. Plán péče CHKO Šumava v kapitole „Výstavba“ zmiňuje dlouhodobý cíl zachovat a udržet původní estetický, urbanistický a architektonický výraz sídel a samot, původní dopravní infrastruktury a plužin, jakož i volnou nezastavěnou krajinu udržet bez zástavby. V této souvislosti spolek poukázal na mapové podklady, z nichž vyplývá, že dotčený pozemek byl od r. 1951 nezastavěný, a pravděpodobně i před tímto datem.

Podáním ze dne 18. 8. 2020 se žalobkyně po seznámení se spisovým materiálem vyjádřila ke správnímu řízení. V reakci na námitky zejména poukazuje na předběžnou informaci správního orgánu ze dne 11. 6. 2020, podle níž byla pro lokalitu, kde je záměr zamýšlen, typická rozptýlená zástavba, a dále dovozuje, že toto by bylo plánovaným záměrem splněno. Rovněž poukazovala na poškozování louky častým přejížděním vozidly, které si tudy zkracují cestu, realizace záměru by tak přispěla k ochraně krajiny. Žalobkyně dále zdůraznila, že záměr předpokládá trvalé bydlení a nikoli rekreaci, v případě její matky by se jednalo o návrat do lokality, v níž se narodila.

Součástí spisu je další vyjádření spolku Šumava domovem ze dne 9. 9. 2020 řešící otázku chovu zvěře, poškození louky cestou a relevantnosti historické zástavby v okolí. Správní spis dále obsahuje záznam z botanického posouzení pozemku parc. č. Xvk. ú. X ze dne 17. 9. 2020, které provedl a záznam zpracoval Ing. D. P., referent Odboru státní správy CHKO Šumava, Správy NP Šumava.

IV. Řízení před krajským soudem a Nejvyšším správním soudem

Krajský soud ve věci rozhodl rozsudkem ze dne 25. 5. 2022, č. j. 51 A 29/2021–64, kterým napadené rozhodnutí zrušil. Krajský soud se ztotožnil s námitkou žalobkyně, která brojila proti tomu, že nebylo provedeno navrhované ohledání na místě samém, přestože mohlo přispět k řádnému posouzení místních poměrů. Neprovedení navrhovaného ohledání na místě samém dle krajského soudu nebylo odůvodněno způsobem, který by mohl obstát, neboť bylo vysvětleno pouze s odkazem na to, že místní poměry v dané lokalitě jsou správnímu orgánu prvního stupně dobře známy a tím, že v obsahu spisu jsou již založeny dostatečné podklady, a proto by bylo jeho provedení nadbytečné. Uvedené však dle krajského soudu neobstojí za situace, kdy věcné námitky žalobkyně nebyly přesvědčivě vypořádány a odůvodnění správních rozhodnutí byla v mnohých ohledech spekulativní.

Důvodnou naopak krajský soud neshledal další námitku žalobkyně spočívající v tom, že se žalovaný nevypořádal s důkazním návrhem – stavbou probíhající cca 1 km od místa záměru. Krajský soud rovněž nepřisvědčil námitce žalobkyně ohledně tvrzené nesprávné aplikace § 26 odst. 3 písm. a) zákona o ochraně přírody a krajiny ze strany správních orgánů, jakož ani námitce, že umisťování staveb ve zvlášť chráněných územích by nemělo být řešeno dle citovaného ustanovení, nýbrž podle § 44 odst. 1 zákona o ochraně přírody a krajiny. Krajský soud však přisvědčil žalobkyni stran námitky neopodstatněného porušení rozhodovací praxe správních orgánů, a to z důvodu, že některá kritéria jsou hodnocena v napadeném rozhodnutí odlišně než v jiných rozhodnutích v obdobných věcech. Vzhledem k tomu krajský soud shledal porušení zásady legitimního očekávání. Krajský soud žalobkyni rovněž přitakal s námitkou vnitřní rozpornosti rozhodnutí, kterou spatřoval v závěru, že prokázaný veřejný zájem na ochraně přírody a krajiny v dané lokalitě výrazně převažuje nad zájmem na ochraně vlastnictví, ačkoli nebyl proveden test proporcionality (tj. dle krajského soudu žalovaný fakticky učinil závěr, jež by měl být výsledkem provedení testu proporcionality a řádně odůvodněn). Závěr o narušení krajinné struktury rozptýlené zástavby shledal krajský soud nepřezkoumatelným pro nesrozumitelnost. Tu dovodil z toho, že žalovaný na jedné straně odlišnost posuzovaného záměru od jiných kladně vyřízených žádostí ve stejné lokalitě spatřoval v návaznosti plánovaných domů na zastavěné území, případně jejich připuštění již v územně plánovací dokumentaci. Pokud ovšem na straně druhé respektování krajinného rázu vyžaduje rozptýlenou zástavbu, pak logicky není dle krajského soudu možné uvažovat o přímém navazování na existující zástavbu.

Krajský soud konečně přisvědčil též námitce spočívající v nedostatečných skutkových zjištěních ohledně existence cenných biotopů na dotčených pozemcích. Dle napadeného rozhodnutí se původní nepřírodní biotop zjištěný mapováním Agentury ochrany přírody a krajiny ČR během 10 let v důsledku změny způsobu obhospodařování pozemku změnil na přírodní biotopy horské trojštětové louky a podhorské a horské smilkové trávníky a cenná vegetace se tak vyskytuje na celé jejich ploše pozemku. Tyto závěry považoval krajský soud za spekulativní, nemající oporu v provedeném dokazování ani obsahu správního spisu. Krajský soud vytkl správním orgánům rovněž to, že se vůbec nezabývaly tím, že pozemek, na kterém by měl být záměr realizován, je v katastru nemovitostí veden jako orná půda. Uvedl-li žalovaný, že pozemek není řadu let jako orná půda využíván, postrádá daný závěr odůvodnění a je proto nepřezkoumatelný. Oporu ve správním spisu dle krajského soudu nemají též závěry týkající se dotčení vodního režimu na pozemku.

Nejvyšší správní soud v rozhodnutí ze dne 12. 1. 2023, č. j. 9 As 115/2022–36 následně shledal kasační stížnost žalovaného podanou proti uvedenému rozsudku krajského soudu důvodnou, a proto přikročil ke zrušení daného rozsudku. Kasační soud v prvé řadě provedl výklad § 43 odst. 1 zákona o ochraně přírody a krajiny, přičemž konstatoval, že nejprve musí být naplněn některý z taxativně uvedených důvodů a teprve poté může správní orgán přistoupit k uplatnění správního uvážení. Nejvyšší správní soud připomněl závěry rozšířeného senátu z rozsudku ze dne 22. 4. 2014, č. j. 8 As 37/2011-154, č. 3073/2014 Sb., bod 14 odůvodnění, jakož i další judikaturu týkající se správní úvahy, přičemž poznamenal, že naplnění jednoho z důvodu pro výjimku ještě automaticky neznamená, že ji žadatel obdrží. Je rovněž nutné rozlišovat jednotlivé důvody pro udělení výjimky.

K otázce neprovedení testu proporcionality Nejvyšší správní soud uvedl, že v případě posuzování prvního důvodu dle § 43 odst. 1 zákona o ochraně přírody a krajiny, tj. že jiný veřejný zájem výrazně převažuje nad zájmem ochrany přírody, má správní orgán předmětné zájmy vážit. První důvod však nebyl předmětem správního řízení. U druhého důvodu, tj. při povolení výjimky v zájmu ochrany přírody, se v prvním kroku nemusí test proporcionality provádět. Dle rozsudku kasačního soudu zájem na ochraně přírody buď je, anebo není. V řešené věci žalovaný činnost podřaditelnou pod druhý důvod neshledal, neboť bránění poškozování pozemku a krádežím dřeva za ni nepovažoval. Nejvyšší správní soud vytkl krajskému soudu, že se zaměřil toliko na střet veřejného zájmu a soukromého práva a již se nezabýval tím, zda je druhý důvod naplněn, přestože to žalobkyně ve své žalobě tvrdila. Otázkou, zda je v nyní projednávané věci naplněn druhý důvod, se Nejvyšší správní soud nemohl vzhledem k vázanosti rozsahem kasačního přezkumu zabývat. Třetí důvod, tj. že činnost významně neovlivní zachování stavu předmětu ochrany zvláště chráněného území, nepřipouští v prvním kroku provedení testu proporcionality, neboť vyvážení soukromých zájmů a ochrany přírody a krajiny provedl již zákonodárce, který preferoval ochranu. Nejvyšší správní soud připomněl znění § 26 zákona o ochraně přírody a krajiny a akcentoval, že výjimky se vykládají restriktivně. Nejvyšší správní soud rovněž odmítl závěr krajského soudu, dle něhož měl žalovaný při testu proporcionality zohlednit stanovisko obce. Soud rovněž apeloval na to, aby krajský soud v dalším řízení vyložil, který ze zákonných důvodů zkoumá a zda posuzuje fázi subsumpce skutkového stavu pod ten který zákonný důvod, či zda již posuzuje fázi správního uvážení.

Kasační soud dále dovodil, že výskyt horské trojštětové louky a podhorských a horských smilkových trávníků má ve správním spise oporu v botanickém zkoumání Ing. P. Nejvyšší správní soud rovněž korigoval závěry krajského soudu tak, že správní orgán prvního stupně svým vyjádřením, že výskyt stanovišť biotopů na pozemku by se s největší pravděpodobností novým oficiálním mapováním potvrdil, neuváděl svůj prostý názor, nýbrž botanickým posouzením Ing. P. prokázanou skutečnost. Krajský soud má v dalším řízení zjištěný skutkový stav znovu vyhodnotit s přihlédnutím k důkazům žalobkyně i botanickému posouzení a případně skutkový stav považovaný správním orgánem za prokázaný přehodnotit.

Nejvyšší správní soud dospěl dále k závěru, že neprovedení ohledání na místě pro nadbytečnost bylo v této věci žalovaným řádně vypořádáno, přičemž v napadeném rozhodnutí obsažené vypořádání obstojí. Správní orgány tak měly dostatečnou znalost věci a neobstojí tak závěry krajského soudu o nepřesvědčivosti a spekulativnosti odůvodnění napadeného rozhodnutí.

V otázce porušení správní praxe žalovaným a s tím spojeným porušením legitimního očekávání žalobkyně kasační soud uvedl, že při posuzování správní praxe je třeba vycházet z rozhodnutí, která mají dostatečnou míru podobnosti v relevantních aspektech. Nelze proto dle Nejvyššího správního soudu akceptovat názor žalobkyně, že je možné bez dalšího vycházet ze všech rozhodnutí o výjimce dle § 43 odst. 1 zákona o ochraně přírody a krajiny, současně však nesmí být míra požadované podobnosti tak vysoká, aby fakticky vylučovala vznik správní praxe. Z uvedeného důvodu se nelze omezit jen na jednu konkrétní lokalitu, v projednávané věci na Stašsko – Zdíkovsko, neboť relevantní mohou být i jiné lokality se stejným krajinným rázem, důvodem ochrany a obdobnými přírodními podmínkami. Soud doplnil, že u každého z jednotlivých důvodů pro povolení výjimky dle citovaného zákona může být správní praxe částečně odlišná. Relevanci může mít rovněž to, pro jaký záměr má být výjimka povolena. Správní praxe spočívá především v konzistenci posuzovaných kritérií a hodnocení skutkového stavu, avšak dle kasačního soudu nevytváří sama o sobě právo na výsledek. Nejvyšší správní soud rovněž připustil, že může nastat situace, kdy dva záměry jsou v mnoha aspektech podobné, ale jedna okolnost se odliší dostatečně na to, že o nich bude rozhodnuto jinak, čímž ovšem není porušen zákon či vytvořen rozpor se správní praxí. Jedno rozhodnutí přitom praxi nezakládá. Nejvyšší správní soud také vytkl krajskému soudu, že se otázkou správní praxe nezabýval dostatečně, neboť nevymezil, jaký okruh rozhodnutí považuje za rozhodný pro její vytvoření a z jakých důvodů, přestože již žalovaný v napadeném rozhodnutí uvedl, proč považuje žalobkyní namítaná rozhodnutí za odlišná. Tímto krajský soud zatížil své rozhodnutí v předmětné části nepřezkoumatelností pro nedostatek důvodů, přičemž Nejvyšší správní soud nemohl tuto vadu napravit, protože by byl prvním soudem, který by se explicitně a autoritativně otázkou zabýval. Zavázal proto krajský soud, aby se v dalším řízení existencí správní praxe zabýval a konkrétně posoudil míru podobnosti daných rozhodnutí v relevantních aspektech.

K rozsudku krajského soudu, z jehož bodu 38 plyne, že nesrozumitelnost rozhodnutí má rovněž spočívat v rozporu s odůvodněními jiných správních rozhodnutí, Nejvyšší správní soud konstatoval, že takovýto rozpor nezpůsobuje nepřezkoumatelnost rozhodnutí pro nesrozumitelnost, mohl by způsobit pouze nezákonnost. Namítaný rozpor nadto kasační soud neshledal, neboť žalovaný dle něho konzistentně tvrdil, že záměr je v oblasti s rozptýlenou zástavbou. Dle Nejvyššího správního soudu je rozdílný přístup k umisťování staveb do volné krajiny a staveb navazujících na stávající sídla přípustný a racionální, na čemž nic nemění ani fakt, že jde o krajinný soubor „Podhůří s rozptýlenou zástavbou a drobnými sídly“, která zde existují – přestože jde o prostor s rozptýlenou zástavbou, není vyloučeno, aby na ně záměry navazovaly. Napadené rozhodnutí proto není dle kasačního soudu v této části nepřezkoumatelné pro nesrozumitelnost. Žalovanému vytkl, že v napadeném rozhodnutí hodnotil skutečnosti, které dle samotného žalovaného nejsou pro věc rozhodné. Nejvyšší správní soud proto dal částečně za pravdu krajskému soudu v tom, že i úvahy žalovaného o vodním režimu jsou spekulativní. Současně však připustil, že nejde o rozhodující okolnost pro posouzení v této věci. Rovněž zemědělský půdní fond byl v rozhodnutí zmíněn zejména pro dokreslení ochrany přírodního bohatství v právním řádu ČR. Žalovaný současně uvedl, že není rozhodná evidence pozemku jako orné půdy, neboť pozemek není tímto způsobem již minimálně 30 let využíván. Při mapování v roce 2010 byl na něm biotop obhospodařované louky a správní orgány měli k dispozici i letecké snímky z let 2001-2003 a 2017. Není proto pravdou, že by tato úvaha žalovaného byla bez opory a odůvodnění.

V. E Další námitky žalobkyně

Žalobkyně v žalobě dále namítala nesprávnou aplikaci pojmu „hospodaření způsobem vyžadujícím intenzivní technologie“ dle § 26 odst. 3 písm. a) zákona o ochraně přírody a krajiny. Namítána byla především pochybení v upřednostnění metodického doporučení před výslovným zněním zákona. Krajský soud ověřil, že dle Metodického doporučení Odboru zvláštní územní ochrany přírody a krajiny a Odboru legislativního MŽP k uplatnění pojmu intenzivní technologie a souvisejících pojmů použitých v zákoně o ochraně přírody a krajiny, ve znění pozdějších předpisů, je za intenzivní technologie ve smyslu uvedeného ustanovení považováno mj. odstraňování určitého druhu přírodního společenstva (vizs. 10 daného materiálu), k čemuž by v rámci výstavby nepochybně docházelo. Krajský soud neshledal jakýkoli rozpor daného výkladu se zněním daného zákona, o čemž ostatně mj. svědčí též skutečnost, že je na závěry daného materiálu přímo odkazováno i v komentářové literatuře (srov. Vojtěch Vomáčka, Jaroslav Knotek, Michaela Konečná, Jakub Hanák, Filip Dienstbier, Ivana Průchová. Zákon o ochraně přírody a krajiny, komentář. 1. vydání. Praha: 2018, s. 235–239).

Žalobkyně rozporovala dále skutečnost, že správní orgány nehodnotily architektonické řešení zamýšlené stavby, přestože tomu tak v jiných případech bylo. K uvedené námitce je třeba podotknout, že zkoumání daného kritéria by bylo nadbytečné, pakliže správní orgány dospěly k závěru, že záměr žalobkyně nesplňuje podmínky již první fáze, tj. otázku podřazení záměru pod důvody dle § 43 odst. 1 zákona o ochraně přírody a krajiny. Pokud bylo dospěno k závěru, že danému záměru nelze výjimku s ohledem na ochranu daných biotopů, resp. ochranu vyšších druhů rostlin, povolit, není rozumných důvodů, pro které by se měly správní orgány dále zabývat architektonickým řešením záměru. Ani tato námitka proto není důvodná.

– z hlediska ochrany krajinného rázu CHKO), se žalovaný podrobně zabýval především stavbami umístěnými v krajinném prostoru Štašsko-Zdíkovsko. Žalovaný upozornil, že v k. ú. Zdíkov bylo povoleno umístění čtyř rodinných domů, z čehož ve třech případech zastavitelné plochy navazují na zastavěné území obce a v jednom případě správní orgán prvního stupně s vymezením zastavitelné plochy souhlasil již při pořizování územně plánovací dokumentace, neboť nebyl shledán žádný konflikt se zájmy chráněnými zákonem o ochraně přírody a krajiny. Jde-li o oblast Zadova (k. ú. X), zde bylo rozhodováno o realizaci pěti rodinných domů a jednoho zimoviště pro dobytek, přičemž došlo k umístění čtyř rodinných domů, které jsou však situovány podél silniční komunikace v lokalitě Pucherský Mlýn na pozemcích navazujících na zastavěné území sídla. Vzhledem k uvedeným okolnostem žalovaný neshledal skutkovou podobnost ani shodné rysy se záměrem žalobkyně. Za zásadní odlišnost žalovaný považoval rozpor záměru žalobkyně s konkrétními předměty ochrany CHKO.

Žalovaný se na daném místě napadeného rozhodnutí zabýval rovněž namítanou stavební činností v sídelním útvaru Černá Lada, přičemž bylo zjištěno, že správní orgán prvního stupně zde povolil umístění čtyř rodinných domů a jedné stodoly, nicméně z odůvodnění předmětných rozhodnutí je dle žalovaného patrné, že s obnovou původní urbanistické struktury sídelního útvaru Černá Lada bylo do jisté míry počítáno již při pořizování územního plánu obce Borová Lada a v umístění rodinných domů nebyl nalezen zásadní rozpor s urbanistickou koncepcí obsaženou v územním plánu a ani žádný konflikt se zájmy chráněnými zákonem o ochraně přírody a krajiny. Dále žalovaný s odkazem na územní plán uvedl, že sídelní útvar Černá Lada je z hlediska urbanistického typu sídlem hromadným s rozvolněnou zástavbou, nikoli místem s rozptýlenou zástavbou, jak tvrdila žalobkyně.

Žalobkyně v žalobě namítla, že žalovaným uváděné okolnosti rozdílnosti daného případu nejsou relevantní, neboť navrhovaný záměr nijak nevybočuje z okolností posuzovaných správním orgánem prvního stupně v jiných případech. Dle žalobkyně jde o objektivně shodné případy, a sice realizace staveb nacházejících se ve II. zóně CHKO. Dle žalobkyně předmět ochrany CHKO tvoří mj. krajinný ráz, který je však v oblasti celé Šumavy obdobný a nelze říci, že krajinný ráz v oblasti Stašska-Zdíkovska je odlišný od krajinného rázu, příkladem v Černé Ladě či oblasti Vimperka. Pokud žalovaný dospěl k opačnému závěru, měl dle žalobkyně doplnit, v čem konkrétně se krajinné rázy oblastí od sebe odlišují, což neprovedl.

Krajský soud s ohledem na závěry přijaté ve zrušujícím rozsudku konstatuje, že pro posouzení míry podobnosti v relevantních aspektech je v projednávané věci podstatné, pod jaký konkrétní důvod stanovený v § 43 odst. 1 zákona o ochraně přírody a krajiny lze jednotlivá rozhodnutí podřadit. Současně je třeba zohlednit pro jaký záměr má být výjimka povolena, přičemž dovolávání se zavedené správní praxe bude opodstatněné především v případech shodného typu stavby a shodném účelu. Proto platí, že v případě rozhodnutí týkajících se odlišného druhu či účelu stavby, bude možnost vycházet z nich jako ze zavedené správní praxe zásadně limitována. Krajský soud připomíná, že dle Nejvyššího správního soudu se nelze omezit jen na jednu konkrétní lokalitu, v projednávané věci na Stašsko-Zdíkovsko. Uvedenou lokalitou se žalovaný dle krajského soudu zabýval v rámci napadeného rozhodnutí dostatečně podrobně, přičemž na konkrétní důvody, pro které nebyla shledána dostatečná míra podobnosti s posuzovaným záměrem, odkazuje krajský soud v části, kde jsou rekapitulovány závěry žalovaného, které krajský soud považuje za plně přiléhavé.

Jde-li o rozhodnutí týkající se dalších lokalit krajinných prostorů, domnívá se krajský soud, že v konkrétních případech budou relevantním hlediskem přírodní, kulturní či historické charakteristiky dané lokality. Budou-li dané charakteristiky v projednávaném případě obdobné jako u rozhodnutí týkajících se jiných lokalit, lze z takové správní praxe vycházet jako ze zavedené. Relevanci bude jistě mít i charakter zástavby na předmětném území. Nutno odmítnout námitku žalobkyně, dle které je krajinný ráz v rámci celé oblasti Šumavy v podstatě totožný. Jak již žalovaný upozornil na stranách 8 - 9 napadeného rozhodnutí s odkazem na odborné podklady (zvláště studii „Vyhodnocení krajinného rázu území Chráněné krajinné oblasti Šumava“, vypracovanou Ing. arch. J. B.), chráněná krajinná oblast je členěna do jednotlivých částí (resp. míst), a to např. krajinných celků a dále do krajinných prostorů či míst krajinného rázu. Tyto jednotlivé oblasti mají nepominutelnou samostatnou charakteristiku, čemuž odpovídá i to, že z § 12 odst. 1 zákona o ochraně přírody a krajiny lze dovodit důraz kladený na konkrétní místní poměry, resp. na charakteristiku určitého místa, o které svědčí např. požadavek na braní ohledu na kulturní dominanty krajiny, harmonické měřítko či vztahy v krajině. V nyní projednávaném případě neshledal krajský soud pochybení v odchýlení se od zavedené správní praxe. Žalovaný v napadeném rozhodnutí na straně 13 shledal odlišnosti krajinných prostorů u dalších rozhodnutí namítaných žalobkyní, přičemž odkázal na rozdílné přírodní, kulturní a historické charakteristiky, pročež dovodil odlišné chráněné hodnoty (z hlediska ochrany krajinného rázu CHKO). Přestože lze mít za to, že odůvodnění odlišnosti předmětných charakteristik s rozdílností chráněných hodnot mohlo být ze strany žalovaného provedeno podrobněji, nejedná se o vadu mající za následek nezákonnost napadeného rozhodnutí. Žalovaný dostatečně zdůvodnil, že místo plánovaného záměru žalobkyně se nachází v oblasti s rozptýlenou zástavbou. Nejvyšší správní soud ostatně aproboval závěry žalovaného, když ve zrušujícím rozsudku konstatoval následující: „[S]těžovatel konzistentně tvrdil, že záměr je v oblasti s rozptýlenou zástavbou. Důvodem vzniku tohoto krajinného rázu bylo v minulosti (do pol. 19. stol.) mimo jiné obhospodařování pozemků, což ale neznamená, že dnes by umístění domu ke stejnému účelu krajinný ráz nenarušilo. Rozdílný přístup k umisťování staveb do volné krajiny a staveb navazujících na stávající sídla je dle kasačního soudu přípustný a racionální.

Nic na tom nemění, že jde o krajinný prostor ‚Podhůří s rozptýlenou zástavbou a drobnými sídly‘. Sídla zde existují, a přestože jde o prostor. s rozptýlenou zástavbou (a drobnými sídly), není logicky vyloučeno, aby na ně záměry navazovaly.“

S ohledem na shora uvedené krajský soud uzavírá, že odchýlení se od žalobkyní namítaných případů bylo opodstatněné a současně bylo žalovaným dostatečně odůvodněno. Krajinný ráz v rámci celé oblasti Šumavy není totožný, naopak jednotlivé krajinných celky, krajinné prostory a místa krajinného rázu mají svébytnou charakteristiku, na kterou je nutné brát ohled i při posuzování zavedenosti správní praxe, neboť o té lze hovořit toliko tehdy, jsou-li poměry v konkrétních lokalitách srovnatelné. Tak tomu v nyní projednávaném případě nebylo, na což bylo žalovaným přiléhavě poukázáno. Z daných důvodů neshledal krajský soud důvodnou ani námitku týkající se rozporu napadeného rozhodnutí se zavedenou správní praxí.

VI. Závěr a náklady řízení

Na základě shora uvedeného dospěl krajský soud k závěru, že žaloba není důvodná, a proto ji podle § 78 odst. 7 s. ř. s. zamítl.

O náhradě nákladů řízení rozhodl krajský soud podle § 60 odst. 1, věty prvnís. ř. s. Současně krajský soud rozhodl v souladu s § 110 odst. 3 věty prvnís. ř. s. rozhodl i o náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti. Žalobkyně neměla v řízení úspěch, a proto nemá právo na náhradu nákladů řízení. Pokud jde o procesně úspěšného žalovaného, v jeho případě nebylo prokázáno, že by mu v souvislosti s tímto řízením nad rámec běžné úřední činnosti vznikly nezbytné náklady důvodně vynaložené v řízení před soudem, jakož ani v řízení před Nejvyšším správním soudem. Z toho důvodu mu krajský soud náhradu nákladů řízení nepřiznal.

Proti tomuto rozhodnutí lze podat kasační stížnost ve lhůtě dvou týdnů ode dne jeho doručení. Kasační stížnost se podává u Nejvyššího správního soudu, se sídlem Moravské náměstí 6, Brno. O kasační stížnosti rozhoduje Nejvyšší správní soud. České Budějovice 28. března 2023

JUDr. Tereza Kučerováv. r. ⟪LB:lb_001⟫ předsedkyně senátu Shodu s prvopisem potvrzuje G. K..