KSPL 55 A 57/2022-84

Krajský soud v Plzni rozhodl v senátě složeném z předsedy senátu Mgr. Alexandra Krysla, soudce Mgr. Jana Šmakala (zpravodaj) a soudkyně Mgr. Jaroslavy Křivánkové ve věci navrhovatele: M. V. dalších účastníků:

1) Městský úřad Nepomuk, sídlem Náměstí Augustina Němejce 63, Nepomuk,

2) volební strana SNK Budoucnost pro Mohelnici, zastoupená zmocněncem J. B.

3) volební strana Sdružení nezávislých kandidátů – Mohelnice, zastoupená zmocněnkyní D. H. osoby zúčastněné na řízení: O. L. o návrhu na rozhodnutí soudu o neplatnosti voleb a neplatnosti hlasování do zastupitelstva obce Mohelnice v okresu Plzeň-jih konaných ve dnech 23. a 24. září 2022, takto:

Návrh se zamítá.

Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.

Osoba zúčastněná na řízení nemá právo na náhradu nákladů řízení.

I. Vymezení věci a shrnutí rozhodnutí soudu

V souzené věci se soud zabýval tím, zda došlo k hrubému ovlivnění volebního výsledku tím, že starosta obce Mohelnice, sám kandidát Sdružení nezávislých kandidátů – Mohelnice, znemožnil přihlášení k trvalému pobytu pěti osobám, které v obci chtěly volit, a dvěma osobám, které v obci chtěly nejen volit, ale též zde ve volbách kandidovaly za SNK Budoucnost pro Mohelnici. Dále se soud zabýval tím, zda nedošlo k zatemnění volebního výsledku kvůli vadám při samotném hlasování a při zjišťování výsledku hlasování.

Na základě provedeného dokazování soud neshledal žádné významné vady hlasování a zjišťování jeho výsledku. Ve vztahu k nemožnosti přihlášení k trvalému pobytu v obci soud dospěl k závěru, že snaha o přihlášení k trvalému pobytu ze strany nezanedbatelného množství voličů in spe byla s přihlédnutím k okolnostem případu dobrověrná, avšak nikoliv bez vad. Tyto vady znemožnily starostovi jejich včasné přihlášení k trvalému pobytu, byť ani jeho postup nebyl zcela správný. I o postupu starosty při přihlašování k trvalému pobytu soud usoudil, že byl veden dobrými úmysly. Soud tedy nezjistil, že by se některé ze zúčastněných subjektů pokusily nekalým způsobem ovlivnit výsledek voleb do zastupitelstva obce Mohelnice.

II. Řízení před soudem Důvody návrhu

Navrhovatel, sám kandidát volební strany SNK Budoucnost pro Mohelnici, se domáhal vyslovení neplatnosti voleb či neplanosti hlasování, protože podle jeho mínění pochybením starosty obce Mohelnice bylo v rozporu se zákonem o evidenci obyvatel zabráněno sedmi občanům, aby se do obce přihlásili k trvalému pobytu. Tito občané pak v obci nemohli volit, což s ohledem na nízký počet oprávněných voličů hrubě ovlivnilo výsledek hlasování. Konkrétně pak navrhovatel uvedl, že jako zmocněnec těchto sedmi občanů se pokusil zařídit přihlášení k trvalému pobytu v průběhu září 2022 několikrát (2., 9., 16. a 22. září), z různých důvodů na straně obecního úřadu k tomu však nedošlo. Poslední pokus navrhovatel provedl dne 23. 9. před zahájením hlasování, starosta však odmítl provést přihlášení, protože to již fakticky nebylo možné – v jeho kanceláři byla volební místnost a úřední hodiny byly zrušeny.

Druhý důvod pak navrhovatel spatřoval v tom, že hlasování a vyhodnocení jeho výsledku probíhalo nestandardně, v rozporu s instruktážními videy a pokyny pro okrskové volební komise vydanými Českým statistickým úřadem. Devět okruhů takových pochybení navrhovatel podrobně popsal (např. nikoliv řádné zapečetění urny, nevhodné vyjadřování členů volební komise, zmatečný průběh sčítání). V popsaných pochybeních spatřoval rozpor s § 40 až 42 zákonač. 491/2001 Sb., o volbách do zastupitelstev obcí a o změně některých zákonů (dále též „volební zákon“), které způsobily nepřezkoumatelnost volebního výsledku, neboť volební urna mohla být odpečetěna a znovu zapečetěna, s krabicí platných hlasů mohlo být po ukončení hlasování manipulováno, hlasovací lístky mohly přidávány nebo mohly být pozměňovány platné hlasovací lístky. Okruh účastníků a jejich vyjádření

Protože byl návrh koncipován jako návrh na zahájení řízení o návrhu na neplatnost voleb nebo na neplatnost hlasování, byli v souzené věci účastníky navrhovatel, volební orgán Městský úřad Nepomuk jako úřad obce s pověřeným obecním úřadem a dvě sdružení nezávislých kandidátů: SNK Budoucnost pro Mohelnici a Sdružení nezávislých kandidátů – Mohelnice [§ 90 odst. 2 soudního řádu správního („s. ř. s.“)].

Na výzvu soudu uplatnil O. L., kandidát SNK Budoucnost pro Mohelnici, práva osoby zúčastněné na řízení. Tuto výzvu mu soud zaslal, protože již ze samotného návrhu vyplynulo, že mohl být kandidátem nesplňujícím zákonné podmínky – taktéž neměl v obci trvalý pobyt. Měl tak možnost hájit svůj zájem pro případ, že by soud dospěl k závěru o neplatnosti jeho zvolení.

Ze strany účastníků řízení se k návrhu písemně vyjádřila pouze volební strana Sdružení nezávislých kandidátů – Mohelnice. Podle ní hlasování a zjišťování jeho výsledku proběhly řádně, v okrskové volební komisi byli zastoupeni členové nominovaní oběma volebními stranami a všichni členové bez výhrad podepsali zápis o průběhu a výsledku hlasování. Ústní jednání dne 25. 10. 2022

Při ústním jednání navrhovatel setrval na své návrhu a volební strana SNK Budoucnost pro Mohelnici se vyslovila ve prospěch návrhu. Městský úřad Nepomuk a volební strana Sdružení nezávislých kandidátů – Mohelnice se vyjádřily proti návrhu, neboť průběh voleb považovaly za řádný. Osoba zúčastněná na řízení se vyslovila ve prospěch návrhu a zdůraznila, že má k obci faktický vztah. Snaha o přihlášení k trvalému pobytu tedy nebyla účelová, s úmyslem nekale ovlivnit volební výsledek.

Soud ke zjištění skutkového stavu ve vztahu k průběhu hlasování a zjišťování jeho výsledku provedl dokazování částí volební dokumentace (zápis o výsledku voleb do zastupitelstva obce, zápis o průběhu a výsledku hlasování) a výslechy předsedy volební komise V. M. a člena volební komise J. S. Ke zjištění skutkového stavu ve vztahu k přihlašování občanů soud provedl důkaz korespondencí mezi zmocněncem sedmi občanů J. S. a starostou obce Mohelnice (návrh starosty na přihlášení k pobytu dne 22. 9. v 18.00 hodin a odpověď J. S.) a výslechy starosty obce B. H. a zmocněnce J. S.

Po provedení těchto důkazů dospěl soud k závěru, že skutkový stav byl zjištěn dostatečně pro posouzení rozhodných právních otázek. Po sdělení tohoto náhledu soudu navrhovatel dále netrval na provedení jiných důkazů a zbylí účastníci žádné důkazy nenavrhli.

IV. c) Možnost soudu zohlednit vady navrhovatelem nevytýkané

Jak vyplynulo již z návrhu a ostatně i výše uvedené argumentace soudu, sedmi občanům se nepodařilo řádně přihlásit k trvalému pobytu v obci. Podle § 4 odst. 1 volebního zákona tedy nebyli oprávněni volit. Dva z nich však byli kandidáty SNK Budoucnost pro Mohelnici, takže již jen na základě skutkových tvrzení samotného navrhovatele vyvstala otázka, jak je to s možností jejich zvolení. Podle § 5 odst. 1 zákona o volbách do zastupitelstev obcí totiž může být členem zastupitelstva obce zvolen každý volič, u kterého není překážka ve výkonu volebního práva podle § 4 odst. 2 písm. a) a b) tohoto zákona. Voličem je míněn volič oprávněný v obci.

Tuto úpravu je třeba vyložit tak, že kandidát volební strany, který v den voleb není přihlášen k trvalému pobytu v obci, nesplňuje podmínky volitelnosti a nemůže být platně zvolen. Volební pochybení tohoto kandidáta a volební strany, za niž kandidoval, pak s sebou nese řadu dalších důsledků, které by soud za běžných okolností vedly k přepočtu volebního výsledku [srov. nález sp. zn. IV. ÚS 4241/18 ze dne 23. 7. 2019 (N 140/95 SbNU 191)].

V souzené věci však běžné okolnosti dány nejsou. Toto pochybení totiž nikdo ve volební stížnosti nenamítl jako důvod pro přezkum volebního výsledku. Vyšlo najevo pouze z tvrzení navrhovatele, který si patrně neuvědomil, že kromě dalšího popisuje i vadu k tíži volební strany SNK Budoucnost pro Mohelnici, za niž sám kandidoval.

Soud proto zvážil, zda v takové situaci může toto volební pochybení velké závažnosti zohlednit při rozhodování.

Ve prospěch zohlednění této vady vypovídá účel řízení před volebním soudem. Smyslem soudního přezkumu voleb není v prvé řadě poskytnutí ochrany subjektivním právům kandidátů a voličů, nýbrž ochrana volebního řízení či procesu jako celku. Ochrana subjektivního práva v takovém řízení sice není vyloučena, je však jen reflexem hlavní funkce tohoto řízení. Předmětem přezkumu soudu v řízeních o tzv. volební stížnosti je otázka protizákonnosti a intenzity této nezákonnosti (způsob porušení volebního zákona a jeho dopad na volební výsledek), tedy ochrana objektivního volebního práva, nikoliv prima facie ochrana subjektivního volebního práva jednotlivce [srov. rozhodnutí ÚS sp. zn. II. ÚS 540/02 ze dne 19. 10. 2004 (U 51/35 SbNU 603), sp. zn. Pl. ÚS 73/04 ze dne 26. 1. 2005 (N 17/36 SbNU 185; 140/2005 Sb.), sp. zn. IV. ÚS 4241/18 ze dne 23. 7. 2019 (N 140/95 SbNU 191)].

Soud s ohledem na to přezkoumává zákonnost voleb v rozsahu primárně vymezeném navrhovatelem, pokud však spolu s tím zjistí i další nezákonnost, která by mohla být podstatná pro výsledek voleb, může jít nejen nad rámec navržených tvrzení a důkazů, ale i nad návrh petitu (srov. Mikeš, P. in Kühn Z., Kocourek T. a kol. Soudní řád správní. Komentář. Praha: Wolters Kluwer ČR 2019, str. 766, 777–778).

Samotný petit návrhu není rozhodující už jen z toho důvodu, že varianty návrhů podle § 90 s. ř. s. (neplatnost voleb, neplatnost hlasování či neplatnost volby kandidáta) ostatně nelze považovat za samostatná řízení, ale subtypy jednoho řízení o volební stížnosti, které odrážejí jednotlivé výrokové varianty podle tvrzení navrhovatele a navazujících zjištění soudu (cit. usnesení NSS č. j. Vol 23/2014-110). Rozhodnutí soudu se tedy odvíjí především od toho, co soud zjistil, nikoliv od toho, co navrhovatel požaduje. Proto může soud rozhodnout i jinak, než jako je uvedeno ve volební stížnosti, pokud z odůvodnění návrhu nebo, povahy věci nebo okolností případu vyplývá, že je třeba rozhodnutí soudu jiné závažnosti než navrhovatel požadoval. I v tom se projevuje objektivní funkce volebního soudnictví, které chrání především volební proces jako takový, ne navrhovatele.

Ve volebním soudnictví je proto nepochybné, že volební soud může návrh překročit, nebo naopak nevyčerpat co do intenzity: Pokud někdo navrhuje neplatnost voleb, soud může rozhodnout i pouze o neplatnosti hlasování nebo neplatnosti volby některých kandidátů. Stejně tak ale může soud překročit návrh, pokud se navrhovatel bude domáhat pouze neplatnosti volby některých kandidátů, ale již z návrhu bude zřejmé, případně v průběhu řízení se zjistí, že daná nezákonnost zasáhla celé volby (usnesení NSS Vol 4/2016-191 ze dne 10. 11. 2016, č. 3522/2017 Sb. NSS), nebo může soud rozhodnout o neplatnosti volby i jiných než navrhovatelem výslovně uvedených kandidátů (usnesení NSS Vol 58/2017-187 ze dne 19. 11. 2017, č. 3682/2018 Sb. NSS).

V souzeném případě by však zohlednění pochybení dvou kandidátů SNK Budoucnost pro Mohelnici nebylo nevyčerpáním návrhu, ani jeho překročením, ale vykročením zcela stranou. Návrh směřoval k prohlášení neplatnosti voleb či spíše neplatnosti hlasování z důvodů, které přímo nesouvisely s žádným z kandidátů volebních stran. Šlo o důvody na straně starosty jako představitele obce a důvody na straně okrskové volební komise. Navrhovatel jistě nepředpokládal, že na jeho návrh, aby bylo opakováno hlasování, soud odpoví tak, že hlasování opakováno nebude, ale že strana samotného navrhovatele musí přijít o dva kandidáty – náhradníky zvolených zastupitelů. Nemluvě o tom, jak by dopadl přepočet volebního výsledku, pokud by volba těchto kandidátů byla prohlášena za neplatnou včetně všech důsledků (srov. cit nález sp. zn. IV. ÚS 4241/18).

Z hlediska hlavního účelu volebního soudnictví by soud takový postup v neprospěch navrhovatele nepovažoval za problematický, protože nejde o jeho subjektivní práva, ale ochranu volebního řízení či procesu jako celku. Jeho nedostatky v podobě zvolení kandidátů nesplňujících podmínky volitelnosti by byly snadno zjistitelné.

V neprospěch takového postup soudu však vypovídá dvojí. Na volební pochybení dvou kandidátů, které vyplynulo z návrhu, si nikdo nestěžoval. Pokud by někdo volební stížnost podal, soud by ji v naprosto běžném procesním režimu projednal a rozhodl o ní. Protože k tomu však nedošlo, neposkytuje stávající zákonná úprava volebního soudnictví dostatečnou oporu proto, aby soud na základě návrhu rozhodl o něčem zcela jiném, než bylo navrhováno. Takový postup by totiž nutně vedl k otázkám ohledně toho, zda jde skutečně o řízení o návrhu, co je jeho předmětem, kdy se toto řízení končí, a o čem soud řízení vlastně vede, pokud rozhoduje mimo tento návrh. V souzené věci byl návrh nedůvodný, zjištěné okolnosti by však mohly odůvodnit výrok o neplatnosti zvolení dvou kandidátů. Formulace výroků v takové procesní situaci by byla přinejmenším neobvyklá.

S tím je také spojen dlouhodobý problém řízení podle § 90 s. ř. s. Pakliže zahrnuje tři subtypy jednoho celkového řízení o volební stížnosti, které odrážejí jednotlivé výrokové varianty podle tvrzení navrhovatele a navazujících zjištění soudu, okruh účastníků řízení se může dosti významně měnit až do rozhodnutí. V souzené věci soud jednal s účastníky řízení o návrhu na neplatnost voleb nebo hlasování, protože tak byl návrh formulován. Z okolností případu vyplynulo, že by bylo možné uvažovat o neplatnosti zvolení dvou kandidátů, kteří nesplňovali podmínky volitelnosti. Pokud by však byla konstatována neplatnost jejich zvolení, soud by musel přepočítat volební výsledek, což by mohlo (a mělo) vliv i na rozdělení mandátů stranám. Pak by bylo ale dotčeno i zvolení některého dalšího kandidáta, kterého však do provedení přepočtu nebylo možné s jistotou určit a jednat s ním.

Na základě těchto úvah tak Krajský soud v Plzni dospěl k závěru, že funkce volebního soudnictví jako takového by odůvodňovala zohlednění významného volebního pochybení, které v řízení vyšlo najevo, byť je sám navrhovatel nepovažoval za důvod volební stížnosti. Za stávající procesní úpravy však není prostor proto, aby soud na základě takového pochybení vykročil zcela mimo návrh a rozhodoval v neprospěch navrhovatele o něčem, co sám navrhovatel nežádal.

Zákon o evidenci obyvatel původně bez většího omezení dovoloval, aby přihlášení k trvalému pobytu proběhlo prostřednictvím zmocněnce, který se prokáže obecnou plnou mocí s ověřenými podpisy. Podle § 10 odst. 10 zákona o evidenci v původním znění mohl za občana změnu místa trvalého pobytu ohlásit jím pověřený zmocněnec na základě ověřené plné moci. Následně docházelo ke změnám tohoto pravidla a jeho přesunu do § 10 odst. 11 zákona o evidenci obyvatel. Do 1. 8. 2021 platilo, že za občana může změnu místa trvalého pobytu ohlásit člen domácnosti, jehož oprávnění k zastupování občana bylo schváleno soudem, nebo jím pověřený zmocněnec na základě zvláštní plné moci s úředně ověřenými podpisy. Takto formulované pravidlo vyvolává otázku, kým může být zmocněnec pověřen – zda i samotným občanem, nebo pouze členem jeho domácnosti, protože jde o úpravu dopadající pouze na situace, kdy soud schválil oprávnění občana zastupovat.

V rozhodné době však toto pravidlo platilo opět v jiném znění (srov. výše odst. 30 usnesení): došlo ke zpřesnění osobní působnosti normy obsažené v § 10 odst. 11 zákona o evidenci obyvatel. Nyní dopadá pouze nahlášení pobytu občana staršího 18 let, kterému brání duševní porucha samostatně právně jednat. Již z formulace této normy, ale i při srovnání s jejím předchozím zněním je zřejmé, že jde o zvláštní úpravu, která již neřeší obecné zastoupení zmocněncem při hlášení k trvalému pobytu.

Pravidla § 10 odst. 10 a 11 zákona o evidenci obyvatel tak nedopadají na občany starší 15 let, kteří nemají nějaké omezení právně jednat vůči ohlašovně trvalého pobytu. Nelze přitom použít obecný institut zastoupení: účelem zvláštní úpravy § 10 odst. 10 a 11 zákona o evidenci obyvatel je a vždy bylo zajištění ochrany před zneužitím ohlášení k trvalému pobytu. Proto zákon vždy vyžadoval alespoň ověřené podpisy na plné moci. Jde tedy o zvláštní a komplexní úpravu přihlašování prostřednictví zmocněnce, která nedovoluje použití obecných pravidel, jež by neodpovídala požadavku zvýšené ochrany. Jde-li o osoby bez omezení právně jednat, uplatní se na ně pouze pravidlo osobního přihlášení k trvalému pobytu.

Soud proto shrnuje, že za stávající právní úpravy nebyl J. S. oprávněn jako zmocněnec přihlásit nové občany k trvalému pobytu v obci. Starosta obec pak nebyl oprávněn u nepřítomných osob zapsat nový údaj o jejich trvalém pobytu do evidence obyvatel. Pak je bez významu, zda spor zmocněnce a starosty o to, zda k takovému (právně nemožnému) přihlášení bylo třeba předložit občanské průkazy přihlašovaných.

Protože však starosta byl ochoten takový zápis provést, pokud by měl občanské průkazy, mohlo tím dojít k uvedení J. S. a jeho zmocnitelů v omyl. Soud proto zvážil, zda toto uvedení v omyl bylo porušením zákona, které hrubě ovlivnilo složení voličů a tím i výsledek voleb. Dospěl k závěru, že nikoliv.

Pokud by starosta takový zápis v evidenci obyvatel provedl, byl by platný a ani by nedošlo k porušení chráněného zájmu. Není totiž pochyb o tom, že přihlašované osoby chtěly být přihlášeny. Je také skutkově nepochybné, že starosta byl připraven zápis trvalého pobytu provést ještě v pátek 23. 9., pokud by byly splněny podmínky, které považoval za nezbytné (předložení občanských průkazů). Zmocněnec přihlašovaných J. S. však občanské průkazy předložil až těsně před zahájením voleb v době, kdy přihlášení již fakticky nebylo možné. Za toho stavu starosta nepochybil. Byli to právě přihlašovaní, kteří měli svou situaci řešit dříve. Nemožnost přihlášení a z toho plynoucí absence volebního práva v obci Mohelnice tak musí jít k jejich tíži.

V. Závěr

Na základě výše uvedených důvodů soud shledal, že nedošlo k hrubému ovlivnění volebního výsledku ve volbách do zastupitelstva obce Mohelnice způsobem, který navrhovatel popsal ve svém návrhu. Soud proto návrh zamítl.

Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení ve věcech volebních (§ 94 odst. 4 s. ř. s.). Osobě zúčastněné na řízení soud neuložil žádnou povinnost a ani neshledal důvod hodný zvláštního zřetele, nemá tedy právo na náhradu nákladů řízení (§ 60 odst. 5 s. ř. s.).

Proti tomuto rozhodnutí není kasační stížnost přípustná (§ 104 odst. 1 s. ř. s.). Plzeň 25. října 2022

Mgr. Alexandr Kryslv.r. ⟪LB:lb_001⟫ předseda senátu Shodu s prvopisem potvrzuje: L. K.