KSPL 55 A 36/2022-131

Krajský soud v Plzni rozhodl v senátě složeném z předsedy senátu Mgr. Alexandra Krysla, soudce Mgr. Jana Šmakala a soudkyně Mgr. Jaroslavy Křivánkové ve věci žalobce:

Krajina 2000, spolek pro ochranu přírody dolního Posázaví, IČO 65397941, sídlem Studené 93, Jílové u Prahy, zastoupený advokátem JUDr. Michalem Bernardem, Ph. D., sídlem Klokotská 103/13, Tábor, proti žalovanému: za účasti osoby zúčastněné na řízení: Ministerstvo životního prostředí, sídlem Vršovická 1442/65, Praha,

Ředitelství silnic a dálnic ČR, IČO 65993390, sídlem Na Pankráci 546/56, Praha, zastoupený advokátem Mgr. Petrem Kuchařem, sídlem Na Pankráci 30a/404, Praha, o žalobě proti rozhodnutí žalovanéhoč. j. MZP/2022/520/430 ze dne 13. 5. 2022, takto:

Žaloba zamítá.

Žádný z účastníků řízení nemá právo na náhradu nákladů řízení.

Osoba zúčastněná na řízení nemá právo na náhradu nákladů řízení.

V souzené věci se soud zabýval tím, do jaké míry může spolek hájící zájmy ochrany přírody a krajiny napadat rozhodnutí o výjimce z ochrany zvláště chráněných druhů živočichů. Zejména soud řešil, zda environmentální spolek může napadat rozhodnutí o neudělení výjimky, procesní vady dotýkající se jiné osoby – žadatele o výjimku. V neposlední řadě se soud vyjádřil i k významu obecných žalobních námitek, které obsahově nereagovaly na konkrétní důvody udělení výjimky z ochrany zvláště chráněných druhů živočichů.

I. Řízení před správními orgány

Krajský úřad Plzeňského kraje jako orgán ochrany přírody vydal rozhodnutíč. j. PK-ŽP/20837/21 ze dne 21. 12. 2021, jímž rozhodl o žádosti osoby zúčastněné na řízení o výjimku dle § 56 zákonač. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny (dále též „ZOPK“), ze zákazů stanovených v § 50 odst. 1 a 2 téhož zákona k ochraně zvláště chráněných druhů živočichů (dále též „ZCHDŽ“) pro účely realizace a užívání stavby „D3 Přivaděč Týnec nad Sázavou“. Krajský úřad rozhodl tak, že: - pod bodem I výroku žádost o výjimku v části zamítl (7 druhů živočichů) z důvodu, že realizací stavby a jejím užíváním nedojde k porušení uvedených zákazů; - pod bodem II výroku povolil podle § 56 odst. 1 a 2 zákona o ochraně přírody a krajiny výjimku ze zákazů k ochraně zvláště chráněných druhů živočichů (21 druhů živočichů) - pod bodem III výroku stanovil 21 podmínek pro výkon činností povolených podle bodu II výroku.

Následné odvolání žalobce Ministerstvo životního prostředí zamítlo a rozhodnutí krajského úřadu potvrdilo.

II. Řízení před soudem

Proti rozhodnutí Ministerstva životního prostřední žalobce brojil žalobou. Rozhodnutí považoval za nezákonné z řady důvodů procesní i hmotněprávní povahy. Tyto důvody žalobce uplatnil v 11 okruzích vnitřně členěných žalobních bodů. Lze je shrnout tak, že namítal: (1) nesoulad rozsahu žádosti a rozhodnutí orgánu ochrany přírody, a to zejména v otázce doby platnosti výjimky a výčtu zvláště chráněných druhů živočichů; (2) nezákonnost výroku I. rozhodnutí orgánu ochrany přírody a dále nezohlednění skutečnosti, že doc. Farkač pozbyl autorizaci podle § 45i odst. 3 zákona o ochraně přírody a krajiny pro účely hodnocení vlivu zamýšleného zásahu podle § 67 téhož zákona; (3) vadu spočívající v neudělení souhlasů s umístěním náhradních opatření od vlastníků pozemků, na kterých mají být opatření umístěna; (4) nesplnění podmínek § 56 zákona o ochraně přírody a krajiny; (5) nesplnění podmínek závazného stanoviska EIA; (6) rozpor s § 45 správního řádu a s § 68 odst. 2 správního řádu, který spočívá v nedostatečném vypořádání některých odvolacích námitek; (7) stanovení nezákonných závazných podmínekč. 18 a 20; (8) že žadatel nesplnil požadavek odvolacího orgánu na kvantifikaci druhů; (9) nedostatečnost a zastaralost podkladových průzkumů; (10) nezákonnost v důsledku nepřihlédnutí k posudku RNDr. V. z r. 2022 předloženého společně s odvoláním proti prvostupňovému rozhodnutí orgánu ochrany přírody; (11) rozpor s § 68 odst. 3 správního řádu – nevypořádání řady námitek, které žalobce uplatňoval v průběhu řízení.

Žalovaný a osoba zúčastněná na řízení považovali tyto námitky za nedůvodné, neboť podle nich jde o opakování odvolacích námitek, které byly žalovaným vypořádány a které jsou zároveň nedůvodné. Ve zbylé části pak jde o námitky, které se netýkají práv, které může žalobce v řízení chránit.

III. Průběh řízení a ústní jednání

Soud se dále zabýval otázkou aktivní procesní legitimace žalobce. Ten byl účastníkem správního řízení podle § 27 odst. 3 správního řádu ve spojení s § 70 odst. 3 ZOPK. Jednalo se totiž o řízení vedené podle ZOPK, při němž mohly být dotčeny zájmy ochrany přírody a krajiny chráněné podle tohoto zákona. Jde o spolek s vlastní právní subjektivitou, jehož hlavním posláním podle stanov je ochrana přírody a krajiny. Tato skutečnost byl v řízení před soudem nesporná.

Žalobce tvrdil, že byl napadeným rozhodnutím zkrácen na svých právech, a to konkrétně na právu na příznivé životní prostředí a právu na spravedlivý proces. Bylo tak třeba posoudit, zda mu svědčí aktivní procesní legitimace podle § 65 odst. 1 nebo § 65 odst. 2 s. ř. s., neboť od tohoto určení se odvíjí rozsah námitek, které byl oprávněn v řízení uplatňovat.

Pro toto posouzení je rozhodné, zda spolek mohl být dotčen na svých subjektivních právech (a tím mít aktivní legitimaci k podání správní žaloby proti rozhodnutí žalovaného dle § 65 odst. 1 s. ř. s.), a pokud by tomu tak nebylo, tak posoudit, zda se jedná o spolek dle § 70 odst. 2, resp. 3 ZOPK, což by mu umožnilo vznášet alespoň námitky procesněprávního charakteru dle § 65 odst. 2 s. ř. s., a to za splnění podmínky, že byl účastníkem předcházejícího správního řízení (srov. rozsudek NSS č. j. 2 As 250/2018-68 ze dne 31. 1. 2019).

U žalobce by nepochybně byla dána aktivní legitimace dle § 65 odst. 2 s. ř. s., neboť je spolkem ve smyslu § 70 odst. 3 ZOPK, který byl účastníkem správního řízení.

K tomu, aby žalobci mohla být přiznána aktivní legitimace dle § 65 odst. 1 s. ř. s. (která by jej opravňovala rovněž v soudním řízení uplatňovat i hmotněprávní námitky), musel by být dán jeho vztah k lokalitě, ve které je uskutečňován stavební záměr, jakož i to, že stavební záměr může mít dopad na cíle, na něž se žalobce jako spolek zaměřuje (srov. cit. rozsudekč. j. 2 As 250/2018-68, odst. 21–27).

V projednávané věci byla přezkoumávána zákonnost udělení výjimky dle § 56 ZOPK pro účely realizace stavebního záměru na stavbu dálničního úseku ve Středočeském kraji, ke kterému má žalobce přímý vztah: jeho předmětem činnosti je právě ochrana životního prostředí, resp. přírody a krajiny na území Středočeského kraje. Žalobci tedy svědčila žalobní legitimace dle § 65 odst. 1 s. ř. s. Ústní jednání

Dne 10. 10. 2023 soud konal ústní jednání v této právní věci, a dále i ve věcech sp. zn. 57 A 65/2022 („pilotní“ případ) a 57 A 85/2022 právně prakticky totožných, byť se věcně týkaly jiného stavebního záměru souvisejícího se stavbou dálnice D3 a jiných zvláště chráněných druhů živočichů. Účastníci řízení při jednání setrvali na své dosavadní právní argumentaci, kterou v podstatných bodech shrnuli a v podrobnostech odkázali na svá předchozí písemná podání. Osoba zúčastněná na řízení rovněž odkázala na své písemné vyjádření.

Mezi účastníky bylo nesporné, že žalobce je spolkem, jehož základním cílem je ochrana přírody a krajiny ve Středočeském kraji. Dále bylo nesporné, že doc. Dr. J. F., CSc. nebyl ke dni 31. 3. 2022 autorizovanou osobou podle § 45i odst. 3 zákona o ochraně přírody a krajiny k provádění hodnocení závažných zásahů podle § 67 téhož zákona na zájmy chráněné podle částí druhé, třetí a páté téhož zákona; nicméně doc. F. byl touto autorizovanou osobou v letech 2018 a 2019. Závěrem bylo nesporné, že RNDr. M. V. nebyl a není autorizovanou osobou podle § 45i odst. 3 zákona o ochraně přírody a krajiny k provádění hodnocení závažných zásahů podle § 67 téhož zákona na zájmy chráněné podle částí druhé, třetí a páté téhož zákona.

V rámci dokazování soud konstatoval obsah prvostupňového a napadeného rozhodnutí, což ve spojení s obsahem správního spisu a se skutečnostmi mezi účastníky nespornými měl za dostačující pro posouzení věci.

Soud proto zamítl pro nadbytečnost důkazní návrhy učiněné ze strany žalobců v jejich písemných podáních, na jejichž provedení žalobci při jednání setrvali, a to konkrétně: - stanovy žalobce a výpisy ze spolkového rejstříku týkající se žalobce [žalobní legitimace žalobce nebyla sporná]; - znalecký posudek RNDr. V. z r. 2022 [součást správního spisu]; - výslech RNDr. V. [nadbytečný pro posouzení rozhodných otázek]; - seznam osob autorizovaných podle § 45i odst. 3 zákona o ochraně přírody a krajiny [nesporné, že v roce 2022 doc. Farkač nebyl autorizovanou osobou]; - správní spis vedeným u MÚ Benešov ve věci řízení o žádosti o vydání rozhodnutí o umístění stavby s názvem „D3 Přivaděč Týnec nad Sázavou“ [bez významu pro posouzení věci; nešlo ani o způsobilý důkazní návrh, neboť nebylo konkretizováno, co ze správního spisu má být provedeno jako důkaz]; - stanovisko a posudek EIA [bez významu pro posouzení věci]

Neprovedení veškerých důkazů soud odůvodnil již v jednací síni. Účastníci řízení neuplatnili žádné další důkazní návrhy ani námitky vůči posouzení či případnému opomenutí důkazních návrhů dosavadních.

IV. 11 Námitka rozporu s § 68 odst. 3 správního řádu

V posledním žalobním bodu žalobce namítal rozpor s § 68 odst. 3 správního řádu, který spatřoval v nevypořádání odvolací námitky o nepřezkoumatelnosti prvostupňového rozhodnutí.

Soud předně odkazuje na svůj závěr o přezkoumatelnosti napadeného i prvostupňového rozhodnutí, k němuž dospěl z důvodů popsaných výše v tomto rozsudku. Žalovaný rozhodnutí krajského úřadu sám (správně) přezkoumal, takže tím implicitně tuto námitku žalobce vypořádal.

Nad rámec již uvedeného soud doplňuje, že souhlasí s žalovaným v tom, že prvostupňový orgán nezatížil své rozhodnutí vadou nepřezkoumatelnosti tím, že explicitně nevypořádával některé z námitek uplatněných žalobcem v úvodních fázích předmětného správního řízení (které již v pozdějším průběhu řízení neopakoval), neboť to nemělo vliv na meritorní posouzení věci. Žalobce zcela pomíjí, že od doby uplatnění uvedených námitek (které byly v převážné míře ryze procesního či formálního charakteru) byla vydána tři rozhodnutí ve věci a předmětné řízení bylo opakovaně doplňováno, čímž některé námitky byly vypořádány či konzumovány, jak na to poukázal žalovaný ve svém vyjádření k žalobě žalobce. Navíc žalobce v žalobě pouze uvádí výčet v úvodních fázích řízení vznesených námitek, aniž by objasnil, jak konkrétně by se namítané nedostatky mohly projevit v otázce zákonnosti meritorního posouzení předmětné věci. Soud na tomto místě opakuje, že dle ustálené judikatury správní orgány (a rovněž i správní soud) nejsou povinny explicitně reagovat na každou dílčí námitku, postaví-li proti těmto námitkám vlastní ucelenou argumentaci; podstatné je, aby se ve svém rozhodnutí vypořádaly se všemi stěžejními námitkami účastníka řízení, což může konzumovat i vypořádání některých dílčích a souvisejících námitek. Tak tomu bylo i v nyní posuzovaném případě.

Soud pro úplnost doplňuje, že ve správním spisu se objevují i další odborná vyjádření a posudky RNDr. V., ovšem tím žalobce v žalobě neargumentuje. Tudíž soud pouze ve stručnosti uvádí, že i tyto podklady založené účastníky řízení orgán ochrany přírody nepominul, když se s nimi v odůvodnění svého prvostupňového rozhodnutí vypořádal. Jednalo se zejména o vyjádření RNDr. V. hodnotící podklady, ze kterých vycházel doc. F., a poté způsob doplnění hodnocení o početnosti ZCHDŽ vypracované doc. F. Orgán ochrany přírody vyhodnotil odborná vyjádření RNDr. V. tak, že nebyly způsobilé zpochybnit závěry doc. F., když RNDr. V. (na rozdíl od doc. F.) nedělal žádný terénní průzkum v dané lokalitě, pouze se kriticky vyjadřoval k postupu doc. F. Lze souhlasit s orgánem ochrany přírody v tom, že biologické hodnocení doc. F. vycházelo z několikaletého terénního průzkumu v dané lokalitě, přičemž v rozhodné době doc. F. (na rozdíl od RNDr. V.) byl autorizovanou osobou k provádění biologického hodnocení dle ZOPK a jeho odborné závěry byly logické a odůvodněné. Takovéto hodnocení orgánu ochrany přírody nevybočuje z mezí jeho odborného správního uvážení, a proto soud nemá důvod v tomto postupu spatřovat pochybení správního orgánu. Ostatně žalobce ani v žalobě nepřišel s konkrétními tvrzeními ve vztahu k zjištěním ohledně konkrétních ZCHDŽ, na základě kterých by mohly být závěry doc. F. důvodně zpochybněny.

Je třeba v této souvislosti uzavřít, že správní orgány ani v tomto směru nepochybily.

Žalovaný se též zabýval odvolateli namítaným kritériem jiného uspokojivého řešení souvisejícího s návrhy alternativních řešení záměru, přičemž vyslovil názor, že orgánu ochrany přírody v řízení o povolení výjimky dle § 56 ZOPK nepřísluší měnit navrhovaný průběh liniové stavby, byla-li tato otázka vyřešena v procesu posuzování vlivů záměru na životní prostředí (EIA). K namítané alternativní variantě „východního“ vedení dálnice D3 žalovaný zdůraznil, že v předcházejícím procesu EIA byly předmětem posuzování jak varianta „západní“, tak i „východní“, přičemž jako nejvýhodnější byla vyhodnocena právě varianta „západní“. Za této situace orgán ochrany přírody nebyl povinen se touto alternativou opakovaně zabývat. Rovněž zdůraznil, že „západní“ varianta je součástí územních plánů dotčených obcí a navíc „západní“ varianta byla potvrzena i Nejvyšším správním soudem jako součást Zásad územního rozvoje Středočeského kraje. Orgán ochrany přírody nebyl povinen uvažovat o těchto variantách vedení dálnice; jiné uspokojivé řešení je třeba hledat v dílčích činnostech daného záměru, nikoli ve zcela jiném záměru, který nepředstavuje plnohodnotnou a uspokojivou variantu již schváleného záměru (který sleduje navázání na již dokončené části jediné liniové stavby a zamezení pokračující agregaci dopravního zatížení obcí v trase navazující na doposud dokončené úseky stavby).

Dále lze odkázat na podrobné a srozumitelné odůvodnění obsažené v prvostupňovém rozhodnutí, kde se orgán ochrany přírody naplněním podmínek pro povolení výjimky dle § 56 ZOPK řádně zabýval. Nejprve vymezil čtyři podmínky, které vyplývají z § 56 ZOPK, tj. (i) převaha jiného veřejného zájmu nad zájmem ochrany přírody, (ii) existující důvod dle § 56 odst. 2 ZOPK, (iii) neexistence jiného uspokojivého řešení a (iv) neovlivnění dosažení či udržení příznivého stavu druhu z hlediska ochrany, a poté se naplněním těchto podmínek v dané věci zabýval (srov. str. 10 až 15 prvostupňového rozhodnutí). Poté následovalo podrobné posouzení vlivů na jednotlivé předmětnou stavbou v budoucnu dotčené ZCHDŽ (str. 16 a násl. prvostupňového rozhodnutí).

Soud hodnotí správní uvážení orgánu ochrany přírody stran naplnění podmínek pro udělení výjimky dle § 56 odst. 1 a 2 ZOPK jako přezkoumatelné a mající oporu v konkrétních skutkových okolnostech daného případu. Soud naopak neshledal, že by orgán ochrany přírody jakkoli vybočil z mezí správního uvážení, které mu zákon svěřuje v dané oblasti rozhodování o povolení výjimek ze zákazů směřujících k ochraně ZCHDŽ. Podle názoru soudu z rozhodnutí správních orgánů obou stupňů je patrné, že v posuzovaném případě byl veřejný zájem na realizaci předmětné stavby prokázán, přičemž tento veřejný zájem převážil nad zájmem na ochranu přírody, když v daném případě vliv na dotčené ZCHDŽ bude ve všech případech nízký a u žádného ze ZCHDŽ nedojde k ohrožení udržitelnosti jeho příznivého stavu. Posouzení orgánu ochrany přírody zohlednilo všechny relevantní podklady, které soud hodnotil jaké aktuální, neboť ze správního spisu nevyplynulo nic, co by nasvědčovalo, že se v mezidobí něco zásadního změnilo. Ostatně ani žalobce netvrdil konkrétní podklady či dokumenty, ze kterých by byl patrný odklon od dosavadních podkladů, ze kterých orgán ochrany přírody vycházel. Správní orgány rovněž vysvětlily a odůvodnily svůj závěr, že veřejný zájem na realizaci předmětné stavby převažuje nad ochranou dotčených ZCHŽD, jakož se i vyjádřily ke kritériu jiného uspokojivého řešení. Z uvedených důvodů soud posouzení správním orgánů o naplnění podmínek pro udělení výjimky dle § 56 odst. 1 a 2 ZOPK ve vztahu k ZCHDŽ uvedeným ve výroku II. prvostupňového rozhodnutí aproboval jako správné a řádně odůvodněné.

Ve vztahu k dílčí námitce o existenci jiného uspokojivého řešení, které podle názoru žalobce měl orgán ochrany přírody zohlednit, soud odkazuje na rozsudek Nejvyššího správního souduč. j. 6 As 17/2020-74 ze dne 27. 9. 2022, kde kasační soud uvedl: „Obecně platí, že po orgánu ochrany přírody rozhodujícím o výjimce podle § 56 ZOPK obecně nelze požadovat, aby fakticky zpracovával alternativní stanoviska k již existujícímu stanovisku EIA s cílem vyloučit existenci jiné vhodné varianty. Takový požadavek totiž neodpovídá povaze a smyslu řízení o výjimce.“ (srov. odst. 49 cit. rozsudku a dále tam odkazované rozsudkyč. j. 5 As 10/2013-38 ze dne 19. 12. 2014, a č. j. 5 As 180/2015-51 ze dne 16. 5. 2017). Je tudíž zřejmé, že správní orgány ani v tomto ohledu nepochybily.

Pokud jde o odůvodnění prvostupňového rozhodnutí, lze si představit odůvodnění – či spíše rekapitulaci – podrobnější, které by např. shrnovalo veškerou argumentaci a průběh řízení, které předcházely vydání prvostupňového rozhodnutí (tj. včetně fáze řízení, kdy věc projednával ještě Krajský úřad Středočeského kraje). Takový postup však soud neshledává účelným a nevyžaduje jej ani správní řád. Je plně dostačující, pokud se prvostupňový orgán v zájmu věcnosti a přehlednosti svého rozhodnutí v odůvodnění zaměřil na ty skutečnosti a okolnosti, které byly podstatné pro rozhodnutí o žádosti o udělení výjimky, přičemž reagoval na stěžejní námitky uplatněné žalobcem ve správním řízení. Nelze ani přehlédnout, že řada námitek uplatněných žalobcem ve správním řízení byla ryze formálního charakteru, bez přímé souvislosti s ochranou konkrétních ZCHDŽ, jichž se předmětná žádost o výjimku ze zákazů dle ZOPK týkala.

Stručně řečeno, účelem odůvodnění správního rozhodnutí není popsat co nejvíc stran informačním balastem, ale popsat podklady pro vydání rozhodnutí, úvahy správního orgánu a informace o tom, jak se správní orgán vypořádal s návrhy a námitkami účastníků a s jejich vyjádřením k podkladům rozhodnutí (§ 68 odst. 3 správního řádu).

Pokud jde o napadené rozhodnutí, tak jeho odůvodnění koresponduje s tím, že odvolací námitky byly formulovány značně obecně a v mnohém nereagovaly na obsah prvostupňového rozhodnutí, resp. na průběh řízení, kdy původní rozhodnutí prvostupňového orgánu bylo žalovaným zrušeno a vráceno, přičemž prvostupňový orgán v dalším pokračování správního řízení jemu vytýkané vady odstranil, resp. v požadovaném rozsahu doplnil správní spis. V odůvodnění napadeného rozhodnutí žalovaný reagoval na všechny podstatné odvolací námitky odvolatele, přičemž je seznatelné, proč žalovaný rozhodl způsobem, jakým rozhodl (otázka správnosti, resp. zákonnosti rozhodnutí je otázkou odlišnou od přezkoumatelnosti rozhodnutí).

K okruhu žalobních námitek o nepřezkoumatelnosti napadeného a potažmo i prvostupňového rozhodnutí soud uzavírá, že tyto nejsou důvodné, když obě správní rozhodnutí jsou ve vzájemné souvislosti dostatečně srozumitelná, určitá a odůvodněná. Soud tak mohl přistoupit k meritornímu přezkoumání napadeného, resp. prvostupňového rozhodnutí. Soud přitom vyšel zejména z následující právní úpravy obsažené v ZOPK a relevantní judikatury týkající se řízení o povolení výjimky dle § 56 ZOPK. Rozhodný právní rámec

V § 50 ZOPK jsou upraveny základní podmínky ochrany zvláště chráněných živočichů. Podle odst. 2 platí, že je zakázáno škodlivě zasahovat do přirozeného vývoje zvláště chráněných živočichů, zejména je chytat, chovat v zajetí, rušit, zraňovat nebo usmrcovat. Není dovoleno sbírat, ničit, poškozovat či přemisťovat jejich vývojová stádia nebo jimi užívaná sídla. Je též zakázáno je držet, chovat, dopravovat, prodávat, vyměňovat, nabízet za účelem prodeje nebo výměny. Podle odst. 7 platí, že opatření přijímaná na základě tohoto zákona musí brát v úvahu hospodářské, sociální a kulturní požadavky, regionální a místní zvláštnosti.

Výjimky ze zákazů u památných stromů a zvláště chráněných druhů rostlin a živočichů jsou upraveny v § 56 ZOPK. Podle odst. 1 platí následující: Výjimky ze zákazů u památných stromů a zvláště chráněných druhů rostlin a živočichů podle § 46 odst. 2, § 49 a 50 v případech, kdy jiný veřejný zájem převažuje nad zájmem ochrany přírody, nebo v zájmu ochrany přírody, povoluje na žádost toho, kdo zamýšlí uskutečnit škodlivý zásah orgán ochrany přírody. U zvláště chráněných druhů rostlin a živočichů, které jsou předmětem ochrany podle práva Evropských společenství, lze výjimku podle věty první povolit jen tehdy, pokud je dán některý z důvodů uvedených v odstavci 2, neexistuje jiné uspokojivé řešení a povolovaná činnost neovlivní dosažení či udržení příznivého stavu druhu z hlediska ochrany. V pochybnostech o škodlivosti zamýšleného zásahu lze požádat o poskytnutí předběžné informace podle správního řádu. Podle odst. 2 výjimku ze zákazů u zvláště chráněných druhů rostlin a živočichů lze povolit […] c) v zájmu veřejného zdraví nebo veřejné bezpečnosti nebo z jiných naléhavých důvodů převažujícího veřejného zájmu, včetně důvodů sociálního a ekonomického charakteru a důvodů s příznivými důsledky nesporného významu pro životní prostředí. Podle odst. 3 orgán ochrany přírody v rozhodnutí o výjimce může stanovit povinnost označení živočicha zvláště chráněného druhu nezaměnitelnou a trvalou značkou a rovněž podmínky pro výkon povolované činnosti.

Rozhodnutí o udělení či neudělení výjimky je samostatném správním rozhodnutí o žádosti adresáta, které má samostatný předmět řízení. Tímto rozhodnutím se závazně určuje, zda konkrétní záměr, který hodlá žadatel učinit, je nebo není možno z hlediska zvýšené ochrany přírody na daném území připustit. Ve stavu k tomuto předmětu řízení jde o rozhodnutí konečné, avšak k vlastní realizaci záměru je třeba dalších rozhodnutí. Jde o příklad typického řetězení jinak samostatných správních rozhodnutí, kdy zamyšlený zásah lze realizovat výlučně v případě pozitivní podoby všech. Toto rozhodnutí (v kladném případě), samostatně stanoví podmínky, které je povinen žadatel respektovat, a to nezávisle na podmínkách vymezených v dalších souběžně vydaných či navazujících rozhodnutích. Z výše uvedeného lze dovodit, že proces posuzování vlivů na životní prostředí EIA je nezávislý na řízení o povolení výjimky. Řízení o udělení výjimky není navazujícím řízením ve smyslu § 3 písm. g) zákona o posuzování vlivů na životní prostředí. Podle § 9a zákona o posuzování vlivů na životní prostředí s účinností od 1. 4. 2015 je stanovisko EIA podkladem pro vydání rozhodnutí podle zvláštních právních předpisů, přičemž stanovisko předkládá oznamovatel v žádosti jako jeden z podkladů pouze pro navazující řízení. Řízení o výjimce podle § 56 zákona o ochraně přírody a krajiny a řízení o stanovisku EIA jsou na sobě nezávislá, řízení o výjimce není navazujícím řízením (srov. rozsudek NSS č. j. 7 As 292/2018-95 ze dne 4. 4. 2019, odst. 27).

Udělení nebo neudělení výjimky je věcí správního uvážení orgánu ochrany přírody. V případech, kdy užije správní orgán správní uvážení, „musí být jeho postup a rozhodnutí přezkoumatelné a musí být zřejmé, že z mezí a hledisek správního uvážení nevybočil. V řízeních o žádosti o výjimku dle § 56 zákona o ochraně přírody a krajiny je nezbytné vycházet z individuálních rozměrů každého jednotlivého případu, které jsou založeny na určitých skutkových okolnostech. Odkazy na jiné případy, kdy různé orgány výjimku podle § 56 zákona o ochraně přírody a krajiny udělily, nejsou tedy významné (srov. rozsudek NSS č. j. 1 As 347/2021-91 ze dne 3. 5. 2022, odst. 60). Obecná východiska posouzení

Žalobce ve své obsáhlé žalobě uplatnil celkem jedenáct žalobních okruhů. Před vypořádáním jednotlivých námitek, je vhodné uvést několik obecných východisek posouzení. Ta totiž podstatně předurčují, jak soud hodnotil jednotlivosti věci.

V prvé řadě je třeba souhlasit s žalovaným v tom, že žalobní námitky jsou v zásadě opakováním námitek odvolacích, když u některých námitek žalobce sice doplnil citace z odůvodnění napadeného rozhodnutí, se kterým vyslovil nesouhlas, případně označil citované odůvodnění napadeného rozhodnutí za nepřezkoumatelné, ovšem v mnoha ohledech na odůvodnění napadeného rozhodnutí vypořádávajícího se s odvolacími námitkami po věcné stránce žalobce vůbec nereagoval, resp. nepředložil k nim věcnou polemiku.

Soud v tomto ohledu připomíná, že pouhé zopakování odvolacích námitek ve správní žalobě podstatně snižuje žalobcovy šance na úspěch. Žalobní body mají primárně směřovat proti napadenému rozhodnutí (tj. rozhodnutí o odvolání) a jeho důvodům. Pokud odvolací orgán uplatněné námitky dostatečně vypořádá a žalobce je v žalobě pouze zopakuje, aniž by na důvody rozhodnutí o odvolání reagoval, podstatně tím snižuje své šance na úspěch, neboť soud za něj nemůže domýšlet další argumenty. Je-li rozhodnutí žalovaného důkladné, je z něho zřejmé, proč žalovaný nepovažoval právní argumentaci účastníka řízení za důvodnou a proč jeho odvolací námitky považoval za liché, mylné nebo vyvrácené, shodují-li se žalobní námitky s námitkami odvolacími a nedochází-li krajský soud k jiným závěrům, není praktické a ani časově úsporné zdlouhavě a týmiž nebo jinými slovy říkat totéž. Naopak je vhodné správné závěry si přisvojit se souhlasnou poznámkou (srov. rozsudky NSS č. j. 8 Afs 75/2005-130 z 27. 7. 2007, č. 1350/2007 Sb. NSS; č. j. 1 Afs 111/2022-30 ze dne 19. 7. 2023).

Z uvedených důvodů soud na tomto místě předesílá, že u těch žalobních námitek, kde absentovala konkrétní věcná a právní argumentace reagující na vypořádání odvolacích námitek v odůvodnění napadeného rozhodnutí, se zaměřil na přezkoumání, zda žalovaný odvolací námitky posoudil řádně a zda je v dostatečném rozsahu vypořádal, a tam, kde tomu tak bylo a současně soud nedospěl k jinému závěru, tak správné závěry žalovaného aproboval.

Druhým obecným východiskem soudu byl aspekt aktivní legitimace žalobce dle § 65 odst. 1 s. ř. s. Žalobce byl tedy oprávněn uplatnit námitky procesněprávní i hmotněprávní. Nejde však o jakékoliv námitky. Spolek je legitimován pouze k uplatnění námitek relevantních z hlediska zájmů hájených tímto spolkem. Je přitom především na samotném žalobci, aby tvrdil, jakým způsobem byl napadeným rozhodnutím zkrácen na svých právech, respektive jak se napadené rozhodnutí dotýká jeho právní sféry (srov. rozsudek NSS č. j. 2 As 250/2018-68 ze dne 31. 1. 2019).

Rozsah aktivní věcné legitimace žalobce se v souzené věci odvíjí od potenciálního dotčení na jeho veřejných subjektivních právech, tj. právu na příznivé životní prostředí a právu na spravedlivý proces. Pouze dotčení těchto práv byl žalobce oprávněn namítat.

Z toho pohledu je dále významná i povaha správního řízení, z něhož vzešlo napadené rozhodnutí, které je předmětem soudního přezkumu v nyní projednávané věci. Tím bylo pouze řízení vedené o výjimce dle § 56 ZOPK ze zákonných zákazů škodlivých zásahů u konkrétních zvláště chráněných druhů živočichů, ohledně kterých žadatel o výjimku žádal. Oproti tomu žalobce nebyl žadatelem o výjimku. Nezahájil tedy řízení o výjimce a nemohl tedy vymezit rozsah tohoto řízení výčtem zvláště chráněných druhů živočichů, u nichž bylo o předmětnou výjimku žádáno. Dále pak obecně platí, že řízení o výjimce dle § 56 ZOPK je zpravidla předstupněm řízení o umístění stavby, resp. řízení o povolení stavby. Rovněž platí, že řízení o výjimce dle § 56 ZOPK není ani řízením vedeným podle zákona o EIA ani navazujícím řízením ve smyslu § 3 písm. g) zákona EIA.

V návaznosti na výše uvedené soud konstatuje, že žalobce jako environmentální spolek mohl být dotčen na svých veřejných subjektivních právech pouze tou částí prvostupňového rozhodnutí (aprobovaného napadeným rozhodnutím), kterou byla předmětná výjimka povolena (včetně stanovených podmínek pro výjimku), a tedy pouze ve vztahu k zvláště chráněným druhům živočichů, u nichž orgán ochrany přírody výjimku povolil.

Naopak v té části správního rozhodnutí orgánu ochrany přírody, kde žádosti žadatele vyhověno nebylo, platí nadále zákonné zákazy škodlivého zásahu. Žalobce tím nemohl být na svých veřejných subjektivních právech jakkoliv dotčen: jeho legitimace se odvíjí od ochrany přírody, která se v této části odvíjí od obecného zákonného režimu.

V tomto kontextu byly některé žalobní námitky bez dalšího nedůvodné již pro absenci skutečného dotčení veřejných subjektivních práv žalobce (tedy nedostatek aktivní věcné legitimace), a to zejména námitky směřující proti výroku I. prvostupňového rozhodnutí (kterým byla v části zamítnuta žádost o výjimku) či námitky o nesrovnalostech ve výčtu živočichů, ohledně nichž bylo rozhodováno předmětným rozhodnutím orgánu ochrany přírody o povolení výjimky (srov. vypořádání žalobních bodů IV. 1 a IV. 2 níže).

Nutno dále zdůraznit, že z žádné žalobní námitky nevyplynulo, v čem konkrétně by se jednotlivé vytýkané nedostatky měly negativně projevit na ty zvláště chráněné druhy živočichů, u nichž byla povolena výjimka, resp. v jakém konkrétním parametru by měla být navrhovaná kompenzační opatření nedostatečná a proč by neměla plnit sledovaný účel. Soud souhlasí s názorem žalovaného, že smyslem účasti environmentálních spolků na správních řízeních vedených dle ZOPK je snaha poskytnout v řízeních ve věcech ochrany přírody prostor těmto spolkům pro uplatnění odborných příspěvků k řešení konkrétní problematiky a tím obohatit množství podkladů pro meritorní posouzení dané věci. To platí pro i případnou účast spolku v soudním řízení. Žel, přístupem žalobce v průběhu správního řízení i řízení před soudem byl tento smysl poněkud vyprázdněn.

Veden právě uvedenými východisky, soud se zabýval jednotlivými námitkami. Všechny je vyhodnotil jako nedůvodné, a to z dále popsaných důvodů.

V. Závěr

Soud neshledal důvodnou žádnou z žalobních námitek a neshledal v postupu správních orgánů žádné závažné procesní pochybení, které by mělo za následek nezákonnost napadeného, resp. prvostupňového rozhodnutí. Proto žalobu zamítl dle § 78 odst. 7 s. ř. s.

Výrokem II. tohoto rozsudku soud rozhodl o nákladech řízení mezi účastníky řízení. Ve vztahu mezi žalobcem a žalovaným by měl právo na náhradu nákladů řízení procesně úspěšný žalovaný. Žalovanému nicméně žádné náklady nad rámec běžné úřední činnosti nevznikly, a proto mu náhrada nákladů řízení nenáleží (§ 60 odst. 1 s. ř. s. a contrario).

Osoba zúčastněná na řízení nemá ve smyslu § 60 odst. 5 s. ř. s. právo na náhradu nákladů řízení, neboť jí soudem nebyla uložena žádná povinnost, a soud taktéž neshledal žádný zvláštního zřetele hodný důvod, pro nějž by bylo namístě náhradu nákladů řízení přiznat.

Proti tomuto rozhodnutí lze podat kasační stížnost do dvou týdnů od jeho doručení u Nejvyššího správního soudu. Lhůta je zachována, byla-li kasační stížnost podána u Krajského soudu v Plzni Plzeň 10. října 2023

Mgr. Alexandr Kryslv.r. ⟪LB:lb_001⟫ předseda senátu Shodu s prvopisem potvrzuje: L. K.