KSPL 55 A 6/2023-44

Krajský soud v Plzni rozhodl v senátě složeném z předsedy senátu Mgr. Alexandra Krysla, soudce Mgr. Jana Šmakala a soudkyně Mgr. Jaroslavy Křivánkové ve věci žalobkyně: A. L, proti žalovanému: Ministerstvo vnitra, sídlem Nad Štolou 936/3, Praha, o žalobě na ochranu před nezákonným zásahem spočívajícím ve vrácení žádosti žalobkyně o dočasnou ochranu ze dne 9. 1. 2023 č. j. OAM-0002676/DO-2023 pro nepřijatelnost, takto:

Zásah žalovaného spočívající v tom, že dne 9. 1. 2023 vrátil žalobkyni žádost o dočasnou ochranu ze dne 9. 1. 2023 č. j. OAM-0002676/DO-2023 pro nepřijatelnost, byl nezákonný.

Žalovaný je povinen ve lhůtě jednoho měsíce od právní moci tohoto rozsudku obnovit stav před vrácením žádosti žalobkyně o dočasnou ochranu.

Žalovaný je povinen nahradit žalobkyni náklady řízení ve výši 62 Kč do jednoho měsíce od právní moci tohoto rozsudku.

I. Vymezení věci

Souzená věc se týká vrácení žádosti žalobkyně o dočasnou ochranu pro nepřijatelnost podle zákonač. 65/2022 Sb., o některých opatřeních v souvislosti s ozbrojeným konfliktem na území Ukrajiny vyvolaným invazí vojsk Ruské federace. Soud se zde zabýval dvěma otázkami: 1) zda je výluka soudního přezkumu podle § 5 odst. 2 zákonač. 65/2022 Sb. v rozporu s unijním právem, a 2) zda je vrácení žádosti pro nepřijatelnost podle § 5 odst. 1 písm. c), d) zákonač. 65/2022 Sb. v rozporu s unijním právem.

II. Postup správního orgánu

Dne 9. 1. 2023 požádala žalobkyně o poskytnutí dočasné ochrany podle zákonač. 65/2022 Sb. V žádosti výslovně uvedla, že jí dočasná ochrana byla udělena ve Finsku, ale následně jí byla zrušena. Žalovaný tuto žádost žalobkyni vrátil pro nepřijatelnost podle § 5 odst. 1 písm. c) nebod) zákonač. 65/2022 Sb. Důvodem nepřijatelnosti mělo být to, že žalobkyně dříve požádala o dočasnou ochranu ve Finsku nebo že jí ve Finsku dočasná ochrana byla poskytnuta.

III. Řízení před soudem

Žalobkyně s vrácením žádosti pro nepřijatelnost nesouhlasila a brojila proti ní žalobou na ochranu před nezákonným zásahem. Předně namítla, že na věc sice dopadá výluka soudního přezkumu podle § 5 odst. 2 zákonač. 65/2022 Sb., ale ta je podle ní v rozporu s unijním právem. Konkrétně se směrnicí Radyč. 2001/55/ES[1] („směrnice o dočasné ochraně“), která institut nepřijatelnosti žádosti nezná. Vnitrostátní právo tak nad rámec směrnice o dočasné ochraně nepřipouští věcné posouzení žádosti o dočasnou ochranu. Důvody nepřijatelnosti žádosti podle § 5 odst. 1 písm. c), d) zákonač. 65/2022 Sb. tak jsou též v rozporu s unijním právem. Cizinci je v takových situacích pouze sděleno, že jeho je žádost nepřijatelná, proti čemuž se nemůže ani jakkoliv bránit. Žalobkyně dále uvedla, že v době, kdy o dočasnou ochranu v České republice požádala, již dočasnou ochranu ve Finsku neměla, neboť se jí tam vzdala. Směrnice o dočasné ochraně nestanovuje, že o dočasnou ochranu nelze požádat znovu. Stejný postup aplikovaly i ostatní členské státy. Nadto to potvrzovala i situace žalobkyně, které byla po vycestování z Ukrajiny nejdříve udělena dočasná ochrana v České republice, poté odcestovala do Finska a požádala o ni tam. V České republice jí tak byla automaticky zrušena a udělena ve Finsku.

Žalovaný považoval žalobu za nedůvodnou. Nesouhlasil s tím, že by výluka soudního přezkumu a důvody nepřijatelnosti žádosti podle zákonač. 65/2022 Sb. byly v rozporu s unijním právem. Směrnice o dočasné ochraně neupravuje veškeré situace, které mohou nastat. Z toho důvodu byl zaveden institut nepřijatelnosti žádosti a vyloučení soudního přezkumu. Cíl směrnice o dočasné ochraně však zůstal zachován. Závěrem žalovaný podotkl, že žalobkyni byla dne 19. 1. 2023 udělena dočasná ochrana ve Slovenské republice.

IV. 4 Nepřijatelnost dle § 5 odst. 1 písm. c) a d) zákonač. 65/2022 Sb. je v rozporu s unijním právem

Podstatou sporu byla úprava nepřijatelnosti žádosti v případech, kdy cizinec požádal o dočasnou ochranu v jiném členském státu EU než v České republice. Soud se ztotožňuje s opakovaně citovanými závěry rozsudkuč. j. 11 A 80/2022-79 Městského soudu v Praze, že úprava nepřijatelnosti je nepoužitelná pro rozpor se směrnicí o dočasné ochraně.

V souzené věci byla žádost žalobkyni vrácena pro nepřijatelnost zároveň podle § 5 odst. 1 písm. c) i d) zákonač. 65/2022 Sb., neboť ji žalovaný považoval za žádost cizince, který o dočasnou nebo mezinárodní ochranu požádal v jiném členském státě Evropské unie, i za žádost cizince, kterému byla udělena dočasná nebo mezinárodní ochrana v jiném členském státě Evropské unie.

Soud si je vědom toho, že tato dvojí kvalifikace stěží obstojí vedle sebe, její správností se však blíže nezabýval. Jde k tíži žalovaného, že jeho vlastní formulář nerozlišuje mezi dvěma různými zákonnými důvody. Soud proto přezkoumal zákonnost obou těchto důvodů vrácení.

Ač jsou směrnice primárně adresovány členským státům, mohou mít v určitých případech přímý účinek a jednotlivec se jejich úpravy může dovolat. Ustanovení směrnice má přímý účinek za předpokladui) marného uplynutí lhůty pro transpozici směrnice, ii) dostatečné jasnosti a bezpodmínečnosti daného ustanovení a iii) skutečnosti, že přímou aplikací směrnice nedojde k uložení povinností jednotlivci.

V případě směrnice o dočasné ochraně uplynula transpoziční lhůta dne 31. 12. 2002 (čl. 32 odst. 1 směrnice). První podmínka je tedy bezpochyby splněna.

Soud se proto dále zabýval tím, zda ze směrnice vyplývá dostatečně jasná úprava, která by vylučovala nepřijetí žádosti dle § 5 odst. 1 písm. c) a d) zákonač. 65/2022 Sb.

Směrnice o dočasné ochraně neupravuje možnost členského státu nepřijmout žádost o dočasnou ochranu z důvodu, že o ni žadatel požádal v jiném členském státu. Směrnice zavádí minimální normy pro poskytování dočasné ochrany (čl. 1 této směrnice), přičemž z podstaty těchto norem vyplývá pravomoc členských států zavádět nebo udržovat příznivější opatření pro osoby požívající dočasné ochrany (recitál 12 a čl. 3 odst. 5 této směrnice). Stejně tak prováděcí rozhodnutí uvádí, že má-li členský stát vnitrostátní systém, který je příznivější než úprava podle směrnice o dočasné ochraně, má možnost jej nadále uplatňovat. Pokud by však vnitrostátní systém byl méně příznivý, měl by členský stát zajistit doplňková práva stanovená ve směrnici o dočasné ochraně (bod 17 prováděcího rozhodnutí).

Výše uvedené je projevem tzv. minimální harmonizace – směrnice stanoví nejnižší přípustnou hranici ochrany, přičemž státy mohou poskytnout ochranu vyšší. To však nutně znamená, že členské státy nemohou zavádět opatření nepříznivější, než jsou stanovené minimální normy. Jinak by totiž směrnice ztratila jakýkoliv smysl – členské státy by si mohly stanovit horší i lepší úpravu bez ohledu na to, co upravuje směrnice.

Možnost vyloučit určitou osobou z poskytnutí dočasné ochrany upravuje pouze čl. 28 směrnice o dočasné ochraně. Z výčtu důvodů uvedených v čl. 28 odst. 1 směrnice nevyplývá, že by šlo o výčet demonstrativní. Jde přitom o výjimku z pravidla, že členské státy poskytnou povolení k pobytu osobám, na které se vztahuje prováděcí rozhodnutí (čl. 8 odst. 1 a čl. 5 směrnice), a proto ji je třeba vykládat restriktivně.

Úplný výčet v čl. 28 směrnice o dočasné ochraně ve spojení s tím, že směrnice stanoví minimální normy a členské státy mohou poskytovat pouze příznivější podmínky pro osoby, kterých se směrnice a prováděcí rozhodnutí týkají, tvoří dohromady jasnou a bezpodmínečnou právní normu, která zakazuje členským státům vyloučit z poskytnutí dočasné ochrany osoby, která o dočasnou ochranu požádala v jiném členském státě EU. Je přitom nerozhodné, jak se institut, který tuto osobu z dočasné ochrany fakticky vylučuje, formálně nazývá, popřípadě zda toho dosahuje hmotněprávními či procesními normami.

Nepřesvědčivý je důraz žalovaného na možnost stanovit vnitrostátní procesní pravidla, která v rámci minimální harmonizace nejsou předvídána. Není třeba řešit obecné úvahy, zda minimální harmonizace připouští jen příznivější vnitrostátní úpravu, nebo zda je přípustná i neutrální vnitrostátní úprava, například podrobnosti podávání žádostí či rozhodování o žádostech nedůvodných (např. žádostech osob, na které se nevztahuje prováděcí rozhodnutí Rady). V souzené věci totiž vnitrostátní procesní úprava nepřijatelnosti žádosti podle § 5 odst. 1 písm. c) a d) zákonač. 65/2022 Sb. nejen fakticky rozšiřuje hmotněprávní úpravu osob vyloučených z dočasné ochrany podle čl. 28 směrnice, ale zejména zcela zjevně popírá hlavní účel směrnice – žalobkyně má nárok na dočasnou ochranu, která jí však v České republice byla upřena.

Soud si je vědom toho, že Nejvyšší správní soud v rozsudkuč. j. 2 Azs 178/2022-46 nepovažoval upření dočasné ochrany podle § 5 zákonač. 65/2022 Sb. za problematické v případech, kdy žadateli dočasná ochrana svědčila v jiném státu EU. S tímto závěrem Krajský soud v Plzni nemíní polemizovat, protože skutkové okolnosti případu žalobkyně jsou jiné.

Žalobkyně totiž již v žádosti o dočasnou ochranu dne 9. 1. 2023 výslovně uvedla, že dočasná ochrana ve Finsku jí byla zrušena (od 25. 10. 2022). Tomu odpovídá e-mail finského imigračního úřadu předložený žalobkyní (č. l. 11 soudního spisu; soud jej považuje za důkaz způsobilý provedení mimo ústní jednání, srov. rozsudek KS v Prazeč. j. 54 A 50/2021-38 ze dne 20. 7. 2022). Z obsahu správního spisu ve spoj. s listinami předloženými žalobkyní tedy plyne skutkový závěr – v řízení ostatně nesporný – že dne 9. 1. 2023 žalobkyně nebyla poživatelkou dočasné ochrany v žádném státu EU. Přesto byla její žádost podle § 5 odst. 1 písm. c) a d) zákonač. 65/2022 Sb. považována za nepřijatelnou.

Úprava nepřijatelnosti podle § 5 odst. 1 písm. c) a d) zákonač. 65/2022 Sb. tím popírá účel jasné a bezpodmínečné unijní úpravy při nejmenším v případech osob, které v době podání žádosti nejsou poživateli dočasné ochrany v žádném státu EU, byť na dočasnou ochranu mají právní nárok. Směrnice o dočasné ochraně je v tomto ohledu způsobilá přímého účinku.

Soud proto při posouzení žaloby neaplikoval úpravu § 5 odst. 1 písm. c) a d) zákonač. 65/2022 Sb., tak jak ji ostatně neměl aplikovat ani žalovaný. Bez úpravy nepřijatelnosti žádosti žalovaný neměl žádný jiný důvod, pro který byl žalobkyni žádost o dočasnou ochranu vrátit. Vrácení žádosti žalobkyně o dočasnou ochranu tak bylo protiprávní.

V. Závěr

Soud dospěl k závěru, že výluka soudního přezkumu je ve vztahu k důvodům nepřijatelnosti dle § 5 odst. 1 písm. c) a d) zákonač. 65/2022 Sb. v rozporu s unijním právem, a nelze ji proto aplikovat. Proto žalobu projednal a shledal, že je důvodná. Důvody nepřijatelnosti dle § 5 odst. 1 písm. c) a d) tohoto ustanovení jsou v rozporu se směrnicí o dočasné ochraně a prováděcím rozhodnutím, které tak vylučují jeho aplikaci. Bez použití těchto ustanovení nemá žalovaný důvod žádost žalobkyně neprojednat.

Soud z těchto důvodů deklaroval, že zásah žalovaného byl nezákonný postupem a přikázal mu obnovit stav před zásahem, neboť důsledky zásahu nadále trvají (§ 87 odst. 2 s. ř. s.). Žalovaný posoudí žalobkyninu žádost tak, že není nepřijatelná dle § 5 odst. 1 písm. c) a d) zákonač. 65/2022 Sb., a bude postupovat dále dle zákonač. 65/2022 Sb.

Procesně úspěšná žalobkyně má právo na náhradu nákladů řízení vůči neúspěšnému žalovanému (§ 60 odst. 1 s. ř. s.). Ty jsou tvořeny hotovými výdaji na poštovní služby ve výši 62 Kč (obálka na č. l. 15 soudního spisu).

Proti tomuto rozhodnutí lze podat kasační stížnost do dvou týdnů od jeho doručení u Nejvyššího správního soudu. Lhůta je zachována, byla-li kasační stížnost podána u Krajského soudu v Plzni. Plzeň 17. května 2023

Mgr. Alexandr Kryslv.r. ⟪LB:lb_001⟫ předseda senátu Shodu s prvopisem potvrzuje: L. K.

[1] Směrnice Rady 2001/55/ES z 20. 7. 2001 o minimálních normách pro poskytování dočasné ochrany v případě hromadného přílivu vysídlených osob a o opatřeních k zajištění rovnováhy mezi členskými státy při vynakládání úsilí v souvislosti s přijetím těchto osob a s následky z toho plynoucími.

[2] Prováděcí rozhodnutí Rady (EU) 2022/382 ze 4. 3. 2022, kterým se stanoví, že nastal případ hromadného přílivu vysídlených osob z Ukrajiny ve smyslu článku 5 směrnice 2001/55/ES, a kterým se zavádí jejich dočasná ochrana.