MSPH 10 Af 63/2015-103

Městský soud v Praze rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Ing. Viery Horčicové a soudců JUDr. Vladimíra Gabriela Navrátila a JUDr. Jaromíra Klepše ve věci žalobkyně: SLOT Group, a.s., IČO: 627 41 560 sídlem Jáchymovská 142, 360 10 Karlovy Vary zastoupena obecnou zmocněnkyní T. S. proti žalovanému: Ministerstvo financí sídlem Letenská 252/15, 118 00 Praha 1 o žalobě proti rozhodnutí ministra financíč. j. MF-51392/2014/34-8/2901-RK z 28. 7. 2015 takto:

Prohlášením konkursu na majetek účastníka řízení ve věcech správního soudnictví jako dlužníka nezaniká plná moc, kterou dlužník pro toto řízení udělil. Ustanovení § 252 odst. 1 zákonač. 182/2006 Sb., o úpadku a způsobech jeho řešení, se na správní soudnictví nevztahuje.

Žaloba se zamítá.

Žalobkyně nemá právo na náhradu nákladů řízení.

Žalovanému se náhrada nákladů řízení nepřiznává.

I. Vymezení věci

Žalovaný rozhodnutímč. j. MF-51392/2014/34-4 z 1. 9. 2014 podle § 43 odst. 1 tehdy účinného zákonač. 202/1990 Sb., o loteriích a jiných podobných hrách, (dále jen „loterijní zákon“), zrušil pět svých rozhodnutí v částech týkajících se povolení k provozování loterie nebo jiné podobné hry podle § 50 odst. 3) téhož zákona na území města Kadaně, a to pro jejich rozpor s obecně závaznou vyhláškou města Kadaněč. 5/2014, o zákazu provozování sázkových her, loterií a jiných podobných her, (dále jen „OZV 5/2014“). Žalobkynin rozklad proti tomuto rozhodnutí ministr žalobou napadeným rozhodnutím zamítl a rozhodnutí žalovaného potvrdil.

II. Žaloba

Žalobkyně se v řízení před soudem domáhá zrušení ministrova rozhodnutí. V prvním žalobním bodu namítla nepřezkoumatelnost rozhodnutí obou stupňů, a to pro nedostatek důvodů a nesrozumitelnost. Ministr se podle jejího názoru v napadeném rozhodnutí nevyjádřil ke všem námitkám a argumentům, které uplatnila v rozkladu, a to zejména k námitce týkající se její stížnosti k Evropskému soudu pro lidská práva (dále jen „ESLP“) ohledně ochrany legitimního očekávání. Žalobkyně poukázala na rozpor mezi názorem žalovaného vyjádřeným v napadeném rozhodnutí, podle nějž u provozovatelů sázkových her nelze hovořit o existenci legitimního očekávání, a jeho odlišným vyjádřením v řízení vedeném před Ústavním soudem pod sp. zn. Pl. ÚS 6/13, v němž označil ochranu legitimního očekávání provozovatelů sázkových her za jeden z legitimních cílů přechodného ustanovení obsaženého v zákoněč. 300/2011 Sb., kterým se mění zákonč. 202/1990 Sb., o loteriích a jiných podobných hrách, ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony, (dále jen „zákonč. 300/2011 Sb.“). Žalobkyně odmítla závěr žalovaného o bezpředmětnosti této argumentace, považujíc jeho zdůvodnění za nedostatečné a nepřesvědčivé. Nepřezkoumatelnost napadeného rozhodnutí spatřuje dále v tom, že ministr nezrušil nepřezkoumatelné prvostupňové rozhodnutí, v němž se žalovaný k tomuto rozporu nevyjádřil. Prvostupňové rozhodnutí je nesrozumitelné také proto, že žalovaný označil jako důvod pro zrušení loterijních povolení na jednom místě jejich rozpor s OZV 5/2014 a na jiném místě jejich rozpor s nálezem Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 6/13 z 2. 4. 2013, což umocňuje ve svém rozhodnutí i ministr. Za nesrozumitelný označila žalobkyně také závěr, podle nějž zrušením loterijních povolení dochází k uplatnění práva obcí na samosprávu.

Ve druhém žalobním bodu žalobkyně namítla rozpor napadeného rozhodnutí s účinnou právní úpravou, Úmluvou o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen „Úmluva“) a ustálenou rozhodovací praxí ESLP týkající se ochrany legitimního očekávání. Žalovaný zahájil správní řízení a zrušil loterijní povolení podle ustanovení § 43 odst. 1 loterijního zákona, ačkoli pro takový postup nebyly dány důvody. Konkrétně uvedl rozpor povolení s OZV 5/2014 a zrušení přechodného ustanovení v zákoněč. 300/2011 Sb. Ústavním soudem. Žalovaný však tyto důvody konkrétněji nespecifikoval a rovněž neuvedl, zda mezi nimi existuje vztah či provázanost, což umocnila i stejná rozporná tvrzení v napadeném rozhodnutí. Oznámení o zahájení správního řízení proto nemělo za následek řádné zahájení správního řízení.

Nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 6/13 žalobkyně označila za nepředvídatelný, svévolný, odporující principům právního státu i mezinárodním závazkům České republiky, neboť porušil žalobkynino právo vlastnit, respektive pokojně užívat majetek ve smyslu čl. 1 dodatkového protokoluč. 1 k Úmluvě tím, že bez dalšího zrušil přechodné ustanovení, na základě kterého žalobkyně legitimně očekávala, že v období od 1. 1. 2012 do 31. 12. 2014 bude nerušeně provozovat sázkové hry a užívat další majetek s tímto provozováním související. Navíc se jednalo již o druhý zásah do jejího legitimního očekávání; ten první spočíval již v samotném přijetí přechodného ustanovení, které zkrátilo platnost loterijních povolení, jež byla původně udělena až do roku 2018 nebo 2019. Žalobkyně v té souvislosti odkázala na svou stížnost k ESLP, kterou označila za nedílnou součást žaloby. Ústavní soud citovaným nálezem také popřel svoji předchozí judikaturu týkající se legitimního očekávání, na př. nálezy sp. zn. Pl. ÚS 2/02 z 9. 3. 2004 nebo sp. zn. I ÚS 1768/09 z 21. 3. 2011, aniž tento odklon náležitě odůvodnil. Kromě toho je tento nález rovněž v rozporu s unijním právem, mezi jehož principy patří ochrana legitimního očekávání, právní jistoty a principů právního státu (čl. 2 Smlouvy o Evropské unii a rozsudky SDEU sp. zn. C-230/09, C-350/88, C-143/93, C-158/07, C-1/10). Obzvlášť žalobkyně zdůraznila rozsudek SDEU sp. zn. C-98/14, Berlington Hungary Tanácsadó proti Maďarsku, z 11. 6. 2015 (dále jen „rozsudek Berlington Hungary“). Ze všech těchto důvodů žalobkyně dovodila, že v její věci nebyly dány důvody pro zahájení správního řízení a pro zrušení loterijních povolení dle § 43 odst. 1 loterijního zákona.

Ve třetím žalobním bodu žalobkyně namítla procesní pochybení správních orgánů. Konkrétně jí nebylo umožněno vyjádřit se k podkladům prvostupňového rozhodnutí ve smyslu § 36 odst. 3 zákonač. 500/2004 Sb., správní řád (dále jen „správní řád“), a v této souvislosti odkázala na rozsudek NSS č. j. 8Afs 21/2009-243 z 26. 2. 2010 dodávajíc, že žalovaný spojil možnost seznámit se s podklady rozhodnutí s oznámením o zahájení správního řízení, ačkoli ve stejné lhůtě vyzval dotčenou obec, aby mu poskytla relevantní informace pro správní řízení. Žalobkyně nesouhlasí s žalovaným, že by v oznámení o zahájení řízení uvedl, že podklady pro rozhodnutí ve věci samé jsou tvořeny loterijní vyhláškou a loterijním nálezem, a namítla, že žalovaný neměl ke dni oznámení veškeré podklady pro rozhodnutí ve správním řízení, neboť teprve v tuto chvíli vyzval obec, aby mu poskytla veškeré dokumenty a informace. Navíc nebylo možné vyloučit, aby podklady rozhodnutí byly i jiné podklady než loterijní vyhláška a loterijní nález. Nebylo proto zřejmé, k jakým podkladům měla žalobkyně možnost se vyjádřit. Ačkoli mohla nahlédnout do spisu, nebylo ze samotného nahlížení možné zjistit, zda tento spis v okamžiku nahlížení obsahuje všechny podklady či nikoli. Navíc opakované nahlížení do spisu je v rozporu s § 6 odst. 2 správního řádu. Žalobkyně rovněž nesouhlasila, že by byl postup žalovaného v souladu s § 46 odst. 3 správního řádu. Obdobného porušení správního řádu se dopustil také ministr, neboť ani on nevyzval žalobkyni, aby se seznámila s podklady rozhodnutí.

III. Žalovaného vyjádření k žalobě

Žalovaný navrhl, aby soud žalobu jako nedůvodnou zamítl. Uvedl, že Ústavní soud již v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 56/10 ze 7. 9. 2011 judikoval, že pokud by žalovaný nerušil loterijní povolení, která jsou v rozporu s OZV obcí, dopustil by se zásahu do jejich ústavního práva na územní samosprávu. Žalovaný se neztotožnil s názorem, že by napadené rozhodnutí bylo nepřezkoumatelné, protože je z něj jasně seznatelné, jak a proč rozhodl. K meritu věci odkázal na nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 6/13, podle nějž aplikace § 43 loterijního zákona není protiústavním postupem a porušením daného zákona. V rámci této aplikace dochází k poměřování jednotlivých zájmů, principů, práv a povinností. Žalovaný dodal, že provozovatelé loterií si musejí být vědomi existence tohoto ustanovení, tedy skutečnosti, že mohou být v podstatě kdykoli loterijního povolení zbaveni, nastanou-li v průběhu jeho platnosti okolnosti vylučující provoz povolených zařízení.

Žalovaný nesouhlasil s žalobkyniným názorem na vadnost oznámení o zahájení řízení, neboť předmět řízení v něm byl identifikován dostatečně určitě: žalovaný uvedl konkrétní technická zařízení, jejichž provozování bylo v rozporu s loterijní vyhláškou a doplnil ji o popis účinků nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 6/13, jímž byl zrušen bod 4. čl. II zákonač. 300/2011 Sb., kterým se změnil loterijní zákon. Tuto skutečnost považoval žalovaný za okolnost dle § 43 odst. 1 loterijního zákona. Žalovaný ve specifikaci důvodů zahájení řízení nepochybil, pročež došlo k jeho řádnému zahájení. Ke svému dalšímu procesnímu postupu žalovaný podotkl, že výzva podle § 36 odst. 3 správního řádu byla žalobkyni a městu Kadani zaslána v souladu s § 46 odst. 3 správního řádu současně s oznámením o zahájení řízení. Ve věci neprobíhalo rozsáhlé shromažďování důkazů, neboť žalovaný již v oznámení o zahájení řízení specifikoval podklady pro vydání rozhodnutí. Jelikož v průběhu řízení nedošlo k jejich rozšíření, nebyl dán důvod pro opětovný postup dle § 36 odst. 3 správního řádu. Nemohlo tak dojít k namítanému porušení procesních práv.

K poukazu na rozhodnutí ve věci Berlington Hungary žalovaný namítl, že česká právní úprava je odlišná od úpravy maďarské, která byla předmětem přezkumu ze strany SDEU. V posuzovaném případě zejména nedochází k rušení loterií a jiných podobných her ze zákona okamžitě, tedy ze dne na den. Žalovaný přistupuje k rušení vydaných povolení k provozování sázkových her na základě OZV obcí, a to vždy po vyhodnocení jejich obsahu a účelu. Řízení o zrušení vydaného povolení je vedeno podle správního řádu a provozovatel má právo využít všech institutů, které mu správní řád poskytuje, včetně opravných prostředků. Provozovatel může po celou dobu správního řízení vykonávat svoji činnost, a to až do doby, kdy rozhodnutí o zrušení vydaného povolení nabude právní moci. Lze tedy konstatovat, že podle českých právních norem představuje zcela odlišný režim rušení vydaných povolení, než tomu bylo v případě posuzovaném SDEU.

K ochraně žalobkynina legitimního očekávání žalovaný konstatoval, že z ustálené judikatury SDEU vyplývá, že možnost dovolávat se ochrany legitimního očekávání má každý hospodářský subjekt, u kterého vzbudil vnitrostátní orgán důvodné naděje (odstavec 53 rozsudku ve věci C-201/08, Platonol), avšak zásada právní jistoty nevyžaduje, aby nedošlo k legislativním změnám (odstavec 78 rozsudku Berlington Hungary). Hospodářský subjekt nemůže spoléhat na to, že nedojde k žádným legislativním změnám, může toliko zpochybnit způsob jejich provedení. Pokud opatrný a obezřetný hospodářský subjekt je s to předvídat přijetí opatření, které se může dotknout jeho zájmů, nemůže se v té souvislosti dovolávat svého legitimního očekávání. Hospodářský subjekt může být novou právní úpravou dotčen, pokud je přijata náhlým a nepředvídatelným způsobem, aniž by mu byl ponechán čas nezbytný k přizpůsobení se nové právní situaci. Žalovaný dále odkázal na podrobné objasnění problematiky, které poskytl NSS v rozhodnutíchč. j. 6 As 285/2014-32 z 24. 2. 2015 a č. j. 10 As 62/2015-171 z 22. 7. 2015.

IV. Vliv žalobkynina insolvenčního řízení na řízení o žalobě

Z veřejného rejstříku je soudu známo, že usnesením Krajského soudu v Plznič. j. KSPL 66 INS 14382/2019-A-14 z 14. 8. 2019 byl zjištěn žalobkynin úpadek a současně jí byl ustanoven insolvenčním správcem Ing. David Jánošík, IČO: 720 74 477. Usnesením téhož souduč. j. KSPL 66 INS 14382/2019-B-31 z 29. 11. 2019 byl na žalobkynin majetek prohlášen konkurs, jenž dosud neskončil. Soud se proto zabýval tím, mají-li tyto skutečnosti nějaký vliv na nynější řízení.

Vlivem zahájení a následného pokračování insolvenčního řízení na řízení o správní žalobě se zabýval NSS v rozsudku rozšířeného senátuč. j. 4 As 149/2017-121 z 10. 7. 2018, dospěv k závěru, že „skutečnost, že je vedeno insolvenční řízení s účastníkem řízení ve věcech správního soudnictví jako dlužníkem, nemá vliv na soudní řízení ve správním soudnictví; ustanovení § 140a (přerušení řízení), 140b (zákaz vydání rozhodnutí) a 140c (nově zahájená řízení) insolvenčního zákona se na správní soudnictví nevztahují.“ Ačkoli se NSS výslovně nezabýval možnými účinky prohlášení konkursu na soudní řízení správní ve smyslu § 263 a násl. zákonač. 182/2006 Sb., o úpadku a způsobech jeho řešení (insolvenční zákon), z odůvodnění jeho rozhodnutí zřejmé, že ve správním soudnictví jsou vyloučeny účinky insolvenčního zákona jako celku: „Rozhodnutí o úpadku (a obecně vedení insolvenčního řízení s účastníkem řízení ve věcech správního soudnictví jako dlužníkem) proto nemůže mít žádný vliv na soudní řízení ve správním soudnictví, zejména na možnost v takovém již zahájeném řízení pokračovat a vydat v něm rozhodnutí a dosud nezahájené řízení zahájit a vést, jakož i ve všech uvedených případech uplatnit opravné prostředky, připouští-li je právní úprava správního soudnictví (typicky kasační stížnost proti rozhodnutí krajského soudu ve správním soudnictví), a řízení o takových opravných prostředcích vést.“ (Podtržení doplněno).

Právě uvedené nasvědčuje tomu, že prohlášení konkursu nemá za následek ani zánik plných mocí udělených dříve dlužníkem pro soudní řízení správní, a to tím spíše s ohledem na znění příslušných ustanovení insolvenčního zákona, zejména jeho § 252: „(1) Prohlášením konkursu zanikají všechny jednostranné právní úkony dlužníka, které se týkají majetkové podstaty, zejména jeho příkazy, pověření a plné moci včetně prokury, není-li dále stanoveno jinak. (2) Osoba, které dlužník udělil příkaz, pověření nebo plnou moc, musí v případě, že je nebezpečí z prodlení, pokračovat v obstarávání jeho záležitostí, kterých se tyto jeho úkony týkají, a to až do doby, než se jejich obstarávání ujme insolvenční správce. Náhrada nutných výdajů této osoby a přiměřená odměna za tuto její činnost je pohledávkou za majetkovou podstatou. (3) Prohlášení konkursu není samo o sobě důvodem zániku pověření a plných mocí udělených dlužníkem pro insolvenční řízení. [...].“

Z uvedeného především vyplývá, že prohlášením konkursu nezanikají bez dalšího všechny plné moci udělené dlužníkem, nýbrž jen ty, které se týkají majetkové podstaty, a to ještě s některými výjimkami (na př. plná moc udělená pro insolvenční řízení). Účelem této úpravy je zabránit tomu, aby po prohlášení konkursu mohl s majetkovou podstatou nakládat kdokoli kromě insolvenčního správce, zejména aby dlužník nemohl na poslední chvíli zmenšit majetkovou podstatu na úkor věřitelů; jestliže dlužník tímto okamžikem ztratil své dispoziční právo k majetku v majetkové podstatě, totéž musí platit o osobách jednajících na základě jeho mandátu (srov. Kozák, J. – Brož, J. – Dadam, A. Insolvenční zákon. Komentář. Wolters Kluwer (ČR): Praha, právní stav v ASPI k 1. 11. 2019). S tím koresponduje zástupcova povinnost pokračovat v obstarávání dlužníkových záležitostí, je-li nebezpečí z prodlení, a to až do doby, než se jejich obstarávání ujme insolvenční správce. Insolvenční zákon tedy předpokládá zánik plných mocí pouze v těch případech, kdy se obstarávání dlužníkových záležitostí po prohlášení konkursu chopí insolvenční správce.

Soudní řízení správní žádné nebezpečí majetkové podstatě neskýtá. Citované rozhodnutí rozšířeného senátu NSS ostatně vychází právě z toho, že souvislost mezi soudním řízením správním a insolvenčním řízením je jen volná: „[64] Ve správním soudnictví, jak trefně uvádí i předkládající senát, je předmětem soudního řízení jednání veřejné správy. Úkolem správního soudu je na základě žaloby (případně jiného návrhu) prověřit, zda veřejná správa vykonávala či vykonává své kompetence v souladu se zákonem, a pokud ne, zjednat nápravu. V tomto smyslu je vskutku předmět řízení před správními soudy poněkud odlišný od předmětu řízení v typických soudních sporech v oblasti soukromého práva. [...] [66] Výsledek řízení ve správním soudnictví samozřejmě může mít význam, a často zcela zásadní, pro insolvenční řízení v tom smyslu, že může přímo či nepřímo ovlivnit majetkové poměry dlužníka, a tedy se ‚týkat majetkové podstaty‘ ve smyslu terminologie užívané insolvenčním zákonem. Nicméně jde o soudní řízení specifické, vymykající se svou povahou, smyslem a účelem i předmětem těm soudním řízením, na něž typicky míří právní úprava v § 140a a násl. insolvenčního zákona. Proto je nutno dospět k závěru, že uvedená úprava na správní soudnictví vůbec nedopadá.“

Právě proto se podle názoru rozšířeného senátu NSS ponechává dlužníkovi i po prohlášení konkursu účastenství v soudním řízení správním, namísto toho, aby do řízení vstoupil insolvenční správce. Jestliže dlužník je oprávněn v řízení nadále jednat sám za sebe, neexistuje žádný důvod, pro který by musela bez dalšího zaniknout plná moc, kterou pro toto řízení udělil. Ustanovení § 252 insolvenčního zákona se na tuto situaci zjevně nevztahuje. Ukončení zastoupení by naopak ztížilo uplatňování dlužníkových procesních práv v soudním řízení správním a vystavilo by jej nebezpečí procesní újmy, která by mohla vést k neúspěchu v tomto řízení a tím na příklad zabránit možnému rozšíření majetkové podstaty, k němuž by v případě úspěchu v soudním řízení správním mohlo dojít. Ustanovení, jež bylo zamýšleno k ochraně dlužníka a majetkové podstaty, by tak naopak vedlo k jejich poškození.

S ohledem na shora uvedené soud uzavírá, že důsledkem prohlášení konkursu na žalobkynin majetek nebyl zánik plné moci udělené pro zastupování v nynějším řízení, a proto soud nadále jednal s její obecnou zmocněnkyní.

V. Osoby zúčastněné na řízení

Soud vyrozuměl o probíhajícím řízení tři osoby zúčastněné a poučil je o možnosti uplatnit v řízení jejich procesní práva: 1) insolvenčního správce Ing. Davida Jánošíka (k jeho postavení v řízení srov. odstavec 60 rozsudku rozšířeného senátu NSS č. j. 1 Afs 58/2017-42 z 5. 12. 2017), 2) město Kadaň, které vydalo OZV 5/2014, 3) společnost CEC Prahaa.s., IČO: 256 73 394, sídlem Tlumačovská 1237/32, Praha 5, na kterou na základě smlouvy o prodeji závodu z majetkové podstaty z 20. 2. 2020, založené ve veřejném rejstříku, přešel žalobkynin závod a která tak může mít na výsledku řízení zájem.

Žádná z těchto osob práva osoby zúčastněné na řízení ve stanovené lhůtě neuplatnila.

VI. Přerušení řízení a jeho další průběh

Řízení o žalobě bylo usnesením z 11. 4. 2019 přerušeno do doby skončení řízení vedeného u NSS pod sp. zn. 5 As 177/2016, v němž rozšířený senát položil SDEU tyto předběžné otázky: „1) Použije se článek 56 a násl. Smlouvy o fungování Evropské unie na vnitrostátní právní předpis (obecně závaznou vyhlášku obce), který v části jedné obce zakazuje určitou službu, jen proto, že část zákazníků tímto předpisem dotčeného poskytovatele služby může pocházet či pochází z jiného členského státu Evropské unie?

Pokud ano, postačuje pro aplikovatelnost článku 56 Smlouvy o fungování Evropské unie pouhé tvrzení možnosti výskytu zákazníků z jiného členského státu, anebo je poskytovatel služby povinen dokázat reálné poskytování služeb zákazníkům pocházejících z jiných členských států?

2) Je pro odpověď na první položenou otázku jakkoliv relevantní, že:

a) Potenciální omezení svobody poskytování služeb je výrazně limitováno, a to jak geograficky, tak i věcně (potenciální aplikovatelnost výjimky de minimis);

b) Není patrné, že by vnitrostátní právní předpis upravoval odlišným způsobem, právně nebo fakticky, postavení subjektů poskytujících služby především občanům jiných členských států Evropské unie, na straně jedné, a subjektů zaměřujících se na domácí klientelu, na straně druhé?“

SDEU rozhodl o předběžných otázkách rozsudkem z 3. 12. 2020, C-311/19, Bonver Win. V návaznosti na něj rozšířený senát NSS v usneseníč. j. 5 As 177/2016-139 z 10. 2. 2021 konstatoval, že „[ú]činky práv EU, konkrétně článku 56 a násl. SFEU, mohou tedy dle okolností v dané věci vést k omezení prostoru pro samosprávu, v němž obecně závaznou vyhláškou obce v samostatné působnosti na svém území reguluje přípustnost, rozsah a jiné modality provozování sázkových her a jiných podobných her podle zákona o loteriích. Obec takovou regulaci může v obecné rovině přijmout a má velmi široký prostor pro uvážení ohledně její konkrétní podoby. Prostor pro samosprávu však je omezen v tom, že případné takto vyhláškou vytvořené překážky volnému pohybu služby, která spočívá v umožnění hrát tyto hry, musí být v souladu s podmínkami práva EU. [38] Je proto zjevné, že za předpokladu, že by se prokázal skutkový základ unijního prvku tvrzeného stěžovatelem (viz o tom bod 32 rozsudku Soudního dvora v nyní projednávané věci), je dopad práva EU na věc třeba zvažovat, a to v intencích judikatury Soudního dvora zmiňované pátým senátem, zvláště pak rozsudku Berlington Hungary, zejména (co do důsledků evropského práva pro aplikovatelnost OZV) jeho bodů 58, 62-65, 69-72, 80-81, 87-88, se shrnutím v bodě 92. Jak pak vyslovil Soudní dvůr v odpovědi na předběžnou otázku v nyní projednávané věci, v takovýchto případech nelze uplatnit pro možnost omezení volného pohybu služeb pravidlo de minimis.“

Vzhledem k tomu městský soud usnesením ze 4. 3. 2021 rozhodl o pokračování v řízení.

Účastníci řízení se již poté k věci samé písemně nevyjádřili.

Při jednání konaném 26. 8. 2021 žalovaný zopakoval argumenty obsažené v jeho dosavadních podáních a setrval na svých procesních návrzích. Žalobkynina zástupkyně se jednání bez omluvy nezúčastnila, ačkoli k němu byla řádně předvolána.

VII. 8. Soulad s Úmluvou o ochraně lidských práv a základních svobod

Žalobkyně se dále dovolává ochrany vlastnického práva ve smyslu čl. 1 odst. 1 Protokoluč. 1 k Úmluvě. V této souvislosti odkázala na rozsudek ESLP č. 65681/13, Vékonyv. Maďarsko z 13. 1. 2015, podle něhož pokud vnitrostátní zákonodárce ruší povolení umožňující jejich držitelům výkon podnikatelské činnosti, musí ve prospěch těchto držitelů stanovit dostatečně dlouhé přechodné období, jež jim umožní přizpůsobit se danému stavu nebo systém přiměřené náhrady. Soud podotýká, že ESLP v tomto případě hodnotil jako nepřiměřený (neproporcionální), byť jinak zákonný, zásah do vlastnického práva spočívající v přijetí regulace, která zrušila stěžovatelovu koncesi na prodej tabákových produktů (aniž mu byla udělena další koncese za podmínek nové právní regulace), a to poté, co si stěžovatel takovým způsobem obstarával 20 let obživu, do třech měsíců přišel o zásadní zdroj příjmů a obživy, bez možnosti soudního opravného prostředku proti uvedenému opatření. ESLP vyložil, že „správná rovnováha mezi obecným zájmem a právy jednotlivce nebude nalezena, pokud dotyčná osoba musela nést individuální a nadměrné břemeno“.

ESLP dále v rozsudkuč. 44460/1, O’Sullivan McCarthy Mussel Development Ltd proti Irsku ze 7. 6. 2018 vyložil, že „pokud jde o opatření ovládající užívání majetku, nedostatek náhrady je faktorem, který je třeba vzít v úvahu při určování, zda bylo dosaženo spravedlivé rovnováhy, ale sám o sobě nepostačuje k porušení Článku 1 protokoluč. 1“

Soud shledal, že provozování loterií dle § 50 odst. 3 loterijního zákona bylo s účinností od 12. 7. 2014 na území města Kadaně zakázáno bez přechodného období, a že tato regulace byla schválena teprve 26. 6. 2014. Nerozhodně na tom, že řízení o zrušení licencí žalobkyně bylo zahájeno 14. 7. 2014 a pravomocně ukončeno až 24. 8. 2015, již od 12. 4. 2014 bylo provozování těchto loterií na území města Kadaně podle § 50 odst. 3 loterního zákona zakázanou činností. Žalobkyně byla proto dotčena na svých právech prakticky okamžitě po přijetí OZV 5/2014 bez existence přechodného období. Ani jedna ze stran poté netvrdí, že by žalobkyni byla poskytnuta jakákoli náhrada.

Soud na tomto místě připomíná specifičnost oboru, v němž žalobkyně podniká. Ústavní soud i NSS považují za „notorietu“, že „loterie a jiné podobné hry se vyskytují převážně na okraji společensky akceptovaných aktivit, samozřejmě v míře různé podle typu a parametrů té které hry. Svými skutečnými dopady mohou negativně ovlivnit individuální osudy jednotlivců, jejich blízkých a ve svém důsledku i širšího okolí. Ostatně ne nadarmo jsou v obecném jazyce tyto hry označovány jako hazardní. Fenomén tzv. patologického hráčství se v dnešních společenských poměrech vyskytuje stále častěji. Herny, lákající k okamžitým a zdánlivě snadným výhrám, se staly typickým koloritem nejen předměstí českých měst, ale už i jejich center a center menších obcí, a se všemi navazujícími společensky škodlivými aktivitami představují ohrožení veřejného pořádku a pokojného soužití v obci. Záměr obcí tyto činnosti na svém území regulovat se tak z tohoto pohledu jeví jako cíl legitimní.“ (Nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 56/10 ze 7. 9. 2011, odstavec 37). Obdobně NSS v odstavci 30 rozsudkuč. j. 6 As 285/2014-32 z 24. 2. 2015 konstatoval, že „[h]azardní hry tohoto typu [herní přístroje a podobná zařízení, pozn. městského soudu] lze bez rozpaků postavit na roveň prodeji alkoholu či cigaret – jedná se o společensky problematické aktivity, které stát regulací (byť s nepopiratelným fiskálním efektem) toleruje mimo jiné proto, že snaha o jejich úplné potlačení by mohla za určitých okolností vyvolat další negativní jevy (jak ukázal nezdařený pokus s prohibicí v USA ve dvacátých letech minulého století). Má-li se však tato, v podstatě nežádoucí, podnikatelská činnost za všech okolností udržet ve společensky přijatelných mezích, je třeba umožnit exekutivě, aby reagovala na změny, které přináší mimo jiné i vývoj společnosti (včetně právního diskurzu) a aby měla možnost upřednostnit žádoucí veřejné zájmy a ochranu zranitelných skupin obyvatel před soukromým zájmem provozovatelů hazardních her na dosažení zisku.“

Ze shora uvedeného vyplývá, že problematická je především povaha hazardu jako takového. Omezení či zákaz jeho provozu jsou nepochybně způsobilé eliminovat negativní jevy, které mají původ v jeho podstatě: vkládání finančních prostředků za předpokladu vysoké nahodilosti výsledku, předem neznámých okolností určujících výhru a za nízké pravděpodobnosti výhry. S omezením či zákazem hazardu je poté spojena i eliminace (omezení) jeho průvodních negativních jevů, jež byly shora vylíčeny a jejichž existenci uznává také judikatura ESLP.

Evropská komise pro lidská práva v rozhodnutí Colm McKenna against Ireland ze 17. 10. 1991 k otázce proporcionality opatření k regulaci hazardu naznala, že místní autority měly vždy neomezenou pravomoc odejmout oprávnění k podnikatelské činnosti spočívající v provozu herních automatů, a že jejich provozovatel si musel být vědom nepříznivého pohledu veřejnosti na své podnikání a tlaku konkrétních místních politiků a zájmových skupin na zavedení takové regulace. V této věci tedy k převaze obecného zájmu nad individuálním zájmem stěžovatele postačil tlak veřejného mínění proti provozování hazardu a rovněž vědomí tehdejšího stěžovatele, že licenci může kdykoli rozhodnutím příslušného orgánu pozbýt.

Oproti tomu v rozsudkuč. 13290/11, Svit Rozvag, TOV and Othersv. Ukraine z 27. 6. 2019 shledal ESLP porušení práva na pokojné užívání majetku v tom, že Ukrajina přijetím zákona o regulaci hazardu bez jakéhokoli přechodného období a bez jakékoli kompenzace pozastavila (avšak fakticky zneplatnila) na celém svém území veškerá dříve udělená povolení k provozování hazardních her, a to z toho důvodu, že žádné ustanovení vnitrostátního práva účinné v době udělení povolení takový postup neumožňovalo (zejména odstavce 64 a 160 rozsudku). Zároveň tato regulace nabyla účinnost pouhý měsíc od svého schválení v legislativním procesu, přestože původně zákonodárce zamýšlel přijetí přechodného období v délce přibližně jednoho roku. Od rozhodnutí McKennav. Irsko se ESLP ve věci Svit Rozvag nikterak nedistancoval, nýbrž vyložil výslovně ve vztahu k němu, jakož i ve vztahu k jinému svému rozsudku ve věcič. 34044/02, Depallev. France z 29. 3. 2010, že v těchto dvou případech si dotčené subjekty musely být od samého počátku vědomy toho, že jejich oprávnění mohou být kdykoli jednostranně odejmuta (odstavec 173 rozsudku Svit Rozvag).

Město Kadaň dosahovalo ochrany proti těmto následkům hazardu (t. j. legitimního cíle) tím, že stanovilo plošný zákaz loterijních a jiných podobných her na svém území bez ohledu na provozovatele a osoby hráčů, což je způsob obecně přípustný a nediskriminační (srov. rozsudky NSS č. j. 5 As 199/2015-44 ze 14. 7. 2016, č. j. 2 As 325/2016-46 z 26. 2. 2021 neboč. j. 3 As 222/2019-49 z 29. 4. 2021). Důvodem pro přijetí OZV 5/2014 tak byl obecný zájem na regulaci hazardu a s tím spojených negativních společenských jevů. Podle názoru městského soudu si žalobkyně musela být těchto okolností vědoma, stejně jako kontraverznosti provozování loterijních her podle § 50 odst. 3 loterijního zákona, jakož i toho, že kterákoli její licence může být při změně okolností s ohledem na ustanovení § 43 odst. 1 loterijního zákona zrušena.

Za těchto okolností je soud názoru, že obecný zájem a legitimní cíl na regulaci hazardu převážil nad žalobkyniným ekonomickým zájmem a nutností nést náklady spojené s regulací. Prakticky okamžitý zákaz provozování loterií podle § 50 odst. 3 loterijního zákona v důsledku regulace OZV 5/2014 (tedy bez přechodného období) byl tak přiměřeným zásahem do žalobkynina vlastnického práva ve smyslu článku 1 Protokolu 1 k Evropské úmluvě o lidských právech. Právní regulace stanovená loterijním zákonem ve spojení s OZV 5/2014 není v rozporu s Úmluvou.

Judikatura SDEU tedy obecně neshledává zásah do uvedených zásad v těch případech, pokud rozumný hospodářský subjekt je schopen se seznámit s rozhodnou právní úpravou a na základě ní mohl i rozumně předpokládat, že ke změnám a k zásahům do práv vyvstalých na základě takové právní úpravy může dojít.

Ve stejném duchu se k regulaci hazardních her vyjádřil ve své judikatuře také NSS (na př. rozsudkyč. j. 5 As 116/2018-75 z 19. 3. 2021, č. j. 2 As 35/2018-51 z 26. 2. 2021, č. j. 4 As 260/2019-38 z 23. 3. 2021 neboč. j. 7 As 445/2019-41 z 25. 3. 2021).

Městský soud podotýká, že stěžejním bodem posuzované otázky je existence § 43 odst. 1 loterijního zákona, které po celou dobu své účinnosti (t. j. od 18. 5. 1990 do 31. 12. 2016) uvádělo, že „[o]rgán, který loterii nebo jinou podobnou hru povolil, zruší povolení, jestliže nastanou nebo dodatečně vyjdou najevo okolnosti, pro které by nebylo možné loterii nebo jinou podobnou hru povolit nebo se ukáže dodatečně, že údaje, na jejichž podkladě bylo povolení vydáno, jsou klamné.“ Jak již soud shora vyložil, důvodem pro zrušení povolení k provozování hazardní hry podle tohoto ustanovení mohou být okolnosti skutkového i právního rázu, jež mohou nastat až po vydání povolení.

Citovaná judikatura soudu se tedy shoduje v závěru, že provozovatelům loterijních her nemohlo vzniknout žádné legitimní očekávání, že povolení nebudou po dobu jejich platnosti nijak dotčena. Žalovaný tedy postupoval v souladu s § 43 loterijního zákona, když předmětná rozhodnutí zrušil pro jejich rozpor s OZV, aniž by speciálně hodnotil, zda žalobce skutečně spoléhal na to, že doba povolení bude skutečně naplněna. Otázka nákladů, které žalobce na pořízení a vývoj svých herních zařízení vynaložil, nemá vzhledem k uvedenému na posouzení věci vliv.

Právě uvedené neznamená, že doba platnosti obsažená v povolení uděleném žalovaným byla bez významu: poskytovala žalobkyni jistotu, že po uvedenou dobu nebude potřebovat od žalovaného nové povolení a že z jeho strany nebudou v jejím průběhu činěny kroky k omezení žalobkynina podnikání, bude-li plnit podmínky uděleného povolení a nenastanou-li některé z okolností předvídaných zákonem. Zároveň si však žalobkyně musela být vědoma toho, že mohou nastat určité okolnosti nezávislé na její vůli, pro které může být platnost jejího povolení omezena nebo dokonce zrušena, včetně možného přijetí OZV regulující hazardní hry. Tomu také měla přizpůsobit své podnikatelské plány, neboť se jedná o riziko podnikání v tomto specifickém oboru.

VIII. Závěr a náklady řízení

Jelikož soud neshledal žádnou ze žalobních námitek důvodnou, žalobu podle § 78 odst. 7 s. ř. s. zamítl.

O náhradě nákladů řízení rozhodl soud dle § 60 odst. 1 s. ř. s. Žalobkyně ve věci úspěch neměla, proto nemá právo na náhradu nákladů řízení, a žalovanému nevznikly žádné náklady nad rámec její obvyklé úřední činnosti, proto mu soud jejich náhradu nepřiznal.

Proti tomuto rozhodnutí lze podat kasační stížnost ve lhůtě dvou týdnů ode dne jeho doručení. Kasační stížnost se podává u Nejvyššího správního soudu, se sídlem Moravské náměstí 6, Brno, a to v tolika vyhotoveních (podává-li se v listinné podobě), aby jedno zůstalo soudu a každý účastník dostal jeden stejnopis. O kasační stížnosti rozhoduje Nejvyšší správní soud.

Lhůta pro podání kasační stížnosti končí uplynutím dne, který se svým označením shoduje se dnem, který určil počátek lhůty (den doručení rozhodnutí). Připadne-li poslední den lhůty na sobotu, neděli nebo svátek, je posledním dnem lhůty nejblíže následující pracovní den. Zmeškání lhůty k podání kasační stížnosti nelze prominout.

Kasační stížnost lze podat pouze z důvodů uvedených v § 103 odst. 1 s. ř. s. a kromě obecných náležitostí podání musí obsahovat označení rozhodnutí, proti němuž směřuje, v jakém rozsahu a z jakých důvodů jej stěžovatel napadá, a údaj o tom, kdy mu bylo rozhodnutí doručeno.

V řízení o kasační stížnosti musí být stěžovatel zastoupen advokátem; to neplatí, má-li stěžovatel, jeho zaměstnanec nebo člen, který za něj jedná nebo jej zastupuje, vysokoškolské právnické vzdělání, které je podle zvláštních zákonů vyžadováno pro výkon advokacie.

Soudní poplatek za kasační stížnost vybírá Nejvyšší správní soud. Variabilní symbol pro zaplacení soudního poplatku na účet Nejvyššího správního soudu lze získat na jeho internetových stránkách: www.nssoud.cz. Praha 26. srpna 2021

JUDr. Ing. Viera Horčicová ⟪LB:lb_001⟫ předsedkyně senátu