MSPH 14 A 112/2021-33

Městský soud v Praze rozhodl v senátě složeném z předsedy Štěpána Výborného a soudců

Jan Schneeweise a Martina Bobáka v právní věci žalobce: B. V. H. zastoupený advokátem Mgr. et Mgr. Markem Čechovským se sídlem Opletalova 25, Praha 1 proti žalovanému: Ministerstvo dopravy se sídlem nábřeží Ludvíka Svobody 12, Praha 1 o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 1. 4. 2021, č. j. MD-8696/2021-160/3 takto:

Rozhodnutí Ministerstva dopravy ze dne 1. 4. 2021, č. j. MD-8696/2021-160/3, a rozhodnutí Magistrátu hlavního města Prahy ze dne 28. 1. 2021, č. j. MHMP 118828/2021, se ruší a věc se vrací žalovanému k dalšímu řízení.

Žalovaný je povinen zaplatit žalobci náhradu nákladů řízení ve výši 11 228 Kč k rukám jeho právního zástupce Mgr. et. Mgr. Marka Čechovského do jednoho měsíce od právní moci tohoto rozsudku.

Vymezení věci a průběh řízení před správním orgánem

1. osvědčení o registraci podle zákona o pobytu cizinců na území České republiky,

2. výpis z katastru nemovitostí potvrzující vlastnická práva k nemovitosti,

3. nájemní smlouva k nemovitosti,

4. potvrzení zaměstnavatele o zaměstnání,

5. výpis z živnostenského rejstříku.

6. S námitkou, že správní orgán I. stupně nezohlednil smysl a účel institutu obvyklého bydliště a zatížil své rozhodnutí vadou přepjatého formalismu, se žalovaný vypořádal konstatováním, že správní orgán I. stupně zvolil především teleologický výklad, čímž se zjevně nemohl dopustit vytýkaného přepjatého formalismu, kterého se naopak svým výkladem dopustil žalobce. Žalovaný neshledal provedený výklad pojmu „obvyklé bydliště“ ústavně nekonformním či v rozporu s unijním právem. Obsah žaloby

7. Žalobce namítal, že napadené rozhodnutí je nezákonné, jelikož správní orgány aplikují a interpretují pojem „obvyklé bydliště“ ve smyslu § 2 psím. hh) zákona o silničním provozu způsobem neodpovídajícím standardům stanoveným judikaturou Nejvyššího správního soudu a Soudního dvora Evropské unie (dále jen „SDEU“) a odporujícím eurokonformnímu výkladu v souladu se směrnicí Evropského parlamentu a Radyč. 2006/126/ES o řidičských průkazech (dále jen „směrnice“). Správní orgány rezignovaly na prokázání veškerých okolností relevantních pro posouzení otázky existence obvyklého bydliště na území České republiky, ačkoli tyto byly žalobcem ve správním řízení tvrzeny i doloženy. Spokojily se tvrzením, že žalobce nemá povolení k pobytu na území České republiky, tudíž nemůže ani naplňovat zákonnou podmínku obvyklého bydliště. Výraz „zejména“ užitý v § 109 odst. 8 písm. f) zákona o silničním provozu značí, že výčet dokladů prokazujících obvyklé bydliště je demonstrativní, a tento výčet tak obsahuje pouze několik typických prvků, kdy „potvrzení o přechodném pobytu“ je pouze jedním z nich. Zákon zjevně umožňuje prokázat své obvyklé bydliště doložením dalších dokladů. Pro interpretaci pojmu „obvyklé bydliště“ podle § 2 písm. hh) zákona o silničním provozu a interpretaci § 109 odst. 8 písm. f) zákona o silničním provozu má význam shora citovaná směrnice, konkrétněji její čl. 7 odst. 1 písm. e) a čl. 12.

8. Žalobce v rámci správního řízení doložil veškeré možné podklady a prokázal, že má na území České republiky obvyklé bydliště a bezpochyby zde pobývá po dobu mnohem delší než zákonem požadovaných 185 dnů v kalendářním roce. A to zejména z důvodů rodinných vazeb, jelikož pobývá ve společné domácnosti se svou manželkou a třemi nezletilými dětmi, přičemž všichni tito rodinní příslušníci mají na území České republiky povolen trvalý pobyt. Žalobce má na území České republiky celou svou rodinu, osobně pečuje o své nezletilé děti a zajišťuje jejich výchovu. Řidičské oprávnění nutně potřebuje ke svému každodennímu životu, aby mohl pomoci své manželce a pečovat o nezletilé děti. Kromě toho bylo se žalobcem dne 29. 1. 2019 zahájeno řízení o správním vyhoštění, které bylo následně v návaznosti na rozsudek Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 8. 3. 2017, č. j. 78 A 3/2017-44 a rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 8. 2015, č. j. 8 Azs 31/2015-47 překvalifikováno na řízení o povinnosti opustit území členských států Evropské unie. Po celý průběh právě uvedených řízení je žalobce oprávněn pobývat na území České republiky, přičemž toto správní řízení je se žalobcem vedeno již přes dva roky a dosud nevyústilo ve vydání pravomocného rozhodnutí. Zároveň po dobu probíhajícího řízení žalobce nemůže vycestovat, jelikož by se nemohl vrátit zpět do České republiky. Samotná skutečnost, že je s žalobcem vedeno řízení o povinnosti opustit území členských států Evropské unie dostatečně prokazuje jeho faktickou nepřetržitou přítomnost na území České republiky minimálně od 29. 1. 2019.

9. Žalobce také vyjádřil zásadní nesouhlas se závěrem žalovaného, že v podaném odvolání účelově vytrhuje z kontextu pasáže z rozsudků Nejvyššího správního soudu. Z předmětných rozsudků navazujících na judikaturu SDEU lze jasně dovodit, že k prokázání obvyklého bydliště je zapotřebí primárně prokázat skutečný a nikoli pouze úředně evidovaný pobyt z důvodů osobních vazeb, v posuzovaném případě z důvodu vazeb rodinných. Nadto žalovaný vůbec není příslušný posuzovat oprávněnost pobytu žalobce na území České republiky.

10. Napadené rozhodnutí tak dle žalobce trpí vadou přepjatého formalismu. Správní orgány vůbec nezohlednily skutečný smysl a účel institutu obvyklého bydliště a tento vykládaly zcela v rozporu s unijním právem. Správní orgány se u § 109 odst. 8 písm. f) zákona o silničním provozu upínaly pouze k jeho bodu 1. a nutně vyžadovaly doložení potvrzení o přechodném pobytu i přesto, že je výčet dokladů v daném ustanovení demonstrativní. K tomu žalobce citoval rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 2. 2015, č. j. 7 As 287/2014-36.

11. Z výše uvedených důvodů žalobce navrhl, aby soud napadené rozhodnutí zrušil a věc vrátil žalovanému k dalšímu projednání a aby mu uložil povinnost zaplatit žalobci náhradu nákladů řízení. Vyjádření žalovaného k žalobě

12. Žalovaný ve vyjádření k žalobě soudu navrhl, aby ji zamítl. Žalobce v žalobě uplatnil velmi podobné námitky jako v jím podaném odvolání. Otázkou naplnění podmínky obvyklého bydliště se správní orgány ve svých rozhodnutích zabývaly velmi podrobně a k namítanému přepjatému formalismu se žalovaný vyjádřil v napadeném rozhodnutí. Dodal, že pobyt žalobce na území České republiky není legální, a proto jím nemůže být prokázáno obvyklé bydliště plně v souladu se zásadou ex iniuria ius non oritur. Posouzení žaloby Městským soudem

14. Městský soud v Praze přezkoumal žalobou napadené rozhodnutí v rozsahu uplatněných žalobních bodů, kterými je vázán (§ 75 odst. 2 věta první zákonač. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“), vycházel přitom ze skutkového i právního stavu, který tu byl v době rozhodování správního orgánu (§ 75 odst. 1 s. ř. s.) a věc posoudil takto: 15. Podle § 2 písm. hh) zákona o silničním provozu pro účely tohoto zákona obvyklé bydliště na území České republiky je místo trvalého pobytu fyzické osoby na území České republiky, nebo pokud fyzická osoba nemá na území České republiky trvalý pobyt, místo na území České republiky, kde fyzická osoba

16. Podle § 109 odst. 2 písm. d) zákona o silničním provozu řidičský průkaz se rovněž vydá držiteli řidičského oprávnění, kterému končí platnost řidičského průkazu nebo jehož řidičský průkaz je neplatný podle § 118.

17. Podle § 109 odst. 6 zákona o silničním provozu podkladem pro vydání řidičského průkazu pro držitele řidičského oprávnění podle odstavce 2 písm. b) až g) je žádost o vydání řidičského průkazu.

18. Podle § 109 odst. 8 písm. f) zákona o silničním provozu k žádosti o vydání řidičského průkazu podle odstavců 6 a 7 musí být přiložen doklad prokazující obvyklé bydliště žadatele, který nemá na území České republiky trvalý pobyt, nebo návrh jiného důkazního prostředku k jeho prokázání; dokladem prokazujícím obvyklé bydliště žadatele je zejména

19. Podle čl. 7 odst. 1 písm. e) směrnice se řidičské průkazy vydávají pouze žadatelům, kteří mají obvyklé bydliště na území členského státu vydávajícího průkaz nebo mohou doložit, že už tam alespoň šest měsíců studují.

20. Podle první věty čl. 12 směrnice se „obvyklým bydlištěm“ rozumí místo, kde se určitá osoba obvykle zdržuje, tj. nejméně 185 dní v kalendářním roce, z důvodů osobních a profesních vazeb nebo v případě osob bez profesních vazeb z důvodu osobních vazeb vyplývajících z úzkých vztahů mezi touto osobou a místem, kde bydlí.

21. Jádro sporu představuje otázka, zda skutečnost, že žalobce neměl na území České republiky povolen pobyt, v případě jeho osoby bez dalšího zakládá nemožnost mít na území České republiky obvyklé bydliště ve smyslu § 2 písm. hh) zákona o silničním provozu.

22. Soud konstatuje, že pro zodpovězení dané otázky je třeba řádně vyložit pojem obvyklé bydliště. Ten byl do zákona o silničním provozu vtělen zákonemč. 297/2011 Sb., jehož cílem byla transpozice směrnice do právního řádu České republiky. Pojem je tedy nutno vykládat ve světle směrnice (srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 4. 2016, č. j. 9 As 291/2015-21). Vázaností vydání řidičského průkazu na podmínku obvyklého bydliště směrnice (a potažmo i zákonč. 297/2011 Sb.) sleduje zajištění bezpečnosti silničního provozu (bod 15 odůvodnění směrnice). Bezpečnostní riziko vzhledem k tomu, že ohledně vydávání řidičských průkazů neexistuje úplná harmonizace právních úprav členských států Evropské unie, v tomto ohledu spočívá v tzv. turistice za řidičskými průkazy (viz např. rozsudky SDEU C-419/10 Hofmann a ve spojených věcech C-329/06 a C-343/06 Arthur Wiedemann proti Land Baden-Württemberg a Peter Funk proti Stadt Chemnitz). Důsledkem turistiky za řidičskými průkazy je obcházení represivních opatření členských států Evropské unie v oblasti odnímání řidičských oprávnění či řidičských průkazů (viz důvodovou zprávu k zákonuč. 297/2011 Sb. či rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 11. 2014, č. j. 4 As 204/2014-29). Obcházení v podstatě spočívá v tom, že adresát represivního opatření podá žádost o řidičské oprávnění či žádost o vydání řidičského průkazu v jiném členském státě Evropské unie, který stanoví podmínky pro vyhovění takové žádosti volněji. K potírání tohoto nežádoucího jevu slouží mimo jiné právě zkoumání podmínky obvyklého bydliště, jak je vymezeno v čl. 12 směrnice, resp. v § 2 písm. hh) zákona o silničním provozu. To je vzhledem k uvedenému cíli třeba vnímat jako faktický fyzický pobyt spíše než jako ten úředně evidovaný (srov. např. žalobcem citované rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 11. 2014, č. j. 4 As 204/2014-29, ze dne 13. 11. 2013, č. j. 6 As 47/2013-68 a ze dne 12. 2. 2015, č. j. 7 As 287/2014-36, jejichž závěry, které se v obecnější rovině zabývají povahou pojmu obvyklé bydliště, lze uplatnit i v právě posuzovaném případě). Hledisko úředně evidovaného pobytu, zejména v podobě přechodného pobytu podle § 16 a násl. zákonač. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o pobytu cizinců“), by pro boj s turistikou za řidičskými průkazy bylo naprosto nedostatečné (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 11. 2013, č. j. 6 As 47/2013-68).

23. Z uvedeného vyplývá, že posouzení podmínky obvyklého bydliště není vázáno na otázku existence úředně evidovaného pobytu na území České republiky. Ustanovení § 109 odst. 8 písm. f) zákona o silničním provozu, jak značí užití slova „zejména“, pouze uvádí osvědčení o registraci podle zákona o pobytu cizinců v rámci demonstrativního výčtu dokladů prokazujících obvyklé bydliště. Doklad o úředně evidovaném pobytu bez dalšího obvyklé bydliště neprokazuje, a na druhou stranu absence povolení k pobytu na území České republiky nutně nemusí znamenat i absenci obvyklého bydliště ve smyslu § 2 písm. hh) zákona o silničním provozu, jakožto faktické po určitou dobu trvající vazby na území České republiky.

24. Žalovaný v napadeném rozhodnutí vyslovil, že správní orgán I. stupně nepochybil, pokud po zjištění, že pobyt žalobce nikdy nebyl povolen (toto tvrzení žalobce nerozporoval a vyplývá také ze správního spisu), a v návaznosti na toto zjištění neprovedl další dokazování, jelikož to by na výsledku řízení nic nemohlo změnit. Zjevně přitom vycházel názoru, že absence povolení k pobytu na území České republiky vylučuje naplnění podmínky obvyklého bydliště, a tím pádem znemožňuje, aby bylo předmětné žádosti vyhověno. K tomu soud sděluje, že vzhledem k výše uvedenému správní orgán I. stupně i žalovaný nesprávně, tedy v rozporu se zákonem, vyložily pojem obvyklé bydliště dle § 2 písm. hh) ve spojení s § 109 odst. 8 písm. f) zákona o silničním provozu. Žalovaný v napadeném rozhodnutí obhajuje svůj výklad mimo jiné poukazem na použití a přednost teleologického výkladu. Avšak účel posuzování obvyklého bydliště, jak již bylo vysvětleno, spočívá v boji proti turistice za řidičskými průkazy, přičemž pro jeho efektivní vedení je kromě jiného rozhodný faktický pobyt žadatele, nikoli ten úředně evidovaný.

25. Z tohoto důvodu nebyla naplněna hypotéza § 51 odst. 3 zákonač. 500/2004 Sb., správní řád (dále jen „správní řád“), podle nějž správní orgán neprovádí další dokazování a žádost zamítne, pokud je v souladu s požadavky § 3 tohoto zákona zjištěna skutečnost, která znemožňuje žádosti vyhovět. Absence povolení k pobytu žalobce na území České republiky sama o sobě takovou skutečnost nepředstavuje, jelikož automaticky neznamená nenaplnění zákonné podmínky obvyklého bydliště. Správní orgán I. stupně tedy měl pokračovat ve vedení správního řízení a provést dokazování tak, aby bylo možné rozhodnout v souladu se zásadou materiální pravdy vyjádřenou ve větě prvé § 50 odst. 3 ve spojení s § 3 správního řádu, přitom měl podle

§ 50 odst. 4 správního řádu pečlivě přihlédnout ke všemu, co v řízení vyšlo najevo, včetně toho, co uvedl žalobce. Žalovaný přitom v rámci napadeného rozhodnutí tyto vady řízení nijak nenapravil. Žalovaný tedy nedostatečně zjistil skutkový stav věci a tento vyžaduje zásadní doplnění. V uvedených vadách soud spatřuje podstatné porušení ustanovení o řízení, protože se správní orgány v důsledku nesprávné právní interpretace v rámci opatřování a hodnocení podkladů otázkou, zda má žalobce na území České republiky obvyklé bydliště, vůbec (s výjimkou úvahy, že žalobce nemá na území České republiky povolen pobyt) nezabývaly a k dokazování v podstatě nepřistoupily, a to ani ve vztahu k podkladům předloženým žalobcem. Zjištění odpovědi na tuto otázku do té míry, aby o ní nebyly důvodné pochybnosti (§ 3 správního řádu), přitom bylo pro posouzení předmětné žádosti naprosto stěžejní. Závěr a náklady řízení

26. Soud proto ze shora uvedených důvodů shledal, že žaloba je důvodná, a bez jednání prvým výrokem tohoto rozsudku zrušil napadené rozhodnutí dle § 78 odst. 1 ve spojení s § 76 odst. 1 písm. b) s. ř. s. pro nezákonnost a pro vady řízení, protože skutkový stav, který vzal správní orgán za základ napadeného rozhodnutí, vyžaduje zásadní doplnění, a vrátil věc žalovanému k dalšímu řízení (§ 78 odst. 4 s. ř. s.). Protože prvostupňové rozhodnutí trpí stejnými vadami, jako napadené rozhodnutí, zrušil soud také prvostupňové rozhodnutí (§ 78 odst. 3 soudního řádu správního). Správní orgán se bude v dalším řízení mimo jiné zabývat posouzením, zda má žalobce obvyklé bydliště na území České republiky ve smyslu § 2 písm. hh) zákona o silničním provozu a přihlédne přitom také k tvrzením a podkladům předestřeným žalobcem, které posoudí v souladu se zásadou volného hodnocení důkazů (§ 50 odst. 4 správního řádu).

27. Výrok o náhradě nákladů řízení vychází z § 60 odst. 1 s. ř. s. Žalobce měl ve věci plný úspěch, a proto mu soud přiznal náhradu důvodně vynaložených nákladů řízení před soudem, tvořených zaplaceným soudním poplatkem za žalobu ve výši 3 000 Kč a dále náklady za právní zastoupení žalobce advokátem, a to za dva úkony právní služby po 3 100 Kč (převzetí a příprava zastoupení a sepis žaloby) a dva režijní paušály po 300 Kč, celkem tedy 9 800 Kč podle § 9 odst. 4 písm. d), § 11 odst. 1 a § 13 odst. 4 vyhláškyč. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních služeb (advokátní tarif) a částkou 1 428 Kč odpovídající dani z přidané hodnoty, kterou je advokát povinen z odměny za zastupování a z náhrad odvést podle zákonač. 235/2004 Sb., o dani z přidané hodnoty, ve znění pozdějších předpisů (§ 57 odst. 2 s. ř. s.). Celková výše nákladů, které žalobci v tomto řízení vznikly, tedy činí 11 228 Kč. Tuto náhradu je žalovaný povinen zaplatit žalobci do jednoho měsíce od právní moci tohoto rozsudku, a to k rukám právního zástupce žalobce.

Proti tomuto rozhodnutí lze podat kasační stížnost ve lhůtě dvou týdnů ode dne jeho doručení. Kasační stížnost se podává ve dvou (více) vyhotoveních u Nejvyššího správního soudu, se sídlem Moravské náměstí 6, Brno. O kasační stížnosti rozhoduje Nejvyšší správní soud.

Lhůta pro podání kasační stížnosti končí uplynutím dne, který se svým označením shoduje se dnem, který určil počátek lhůty (den doručení rozhodnutí). Připadne-li poslední den lhůty na sobotu, neděli nebo svátek, je posledním dnem lhůty nejblíže následující pracovní den. Zmeškání lhůty k podání kasační stížnosti nelze prominout.

Kasační stížnost lze podat pouze z důvodů uvedených v § 103 odst. 1 s. ř. s. a kromě obecných náležitostí podání musí obsahovat označení rozhodnutí, proti němuž směřuje, v jakém rozsahu a z jakých důvodů jej stěžovatel napadá, a údaj o tom, kdy mu bylo rozhodnutí doručeno.

V řízení o kasační stížnosti musí být stěžovatel zastoupen advokátem; to neplatí, má-li stěžovatel, jeho zaměstnanec nebo člen, který za něj jedná nebo jej zastupuje, vysokoškolské právnické vzdělání, které je podle zvláštních zákonů vyžadováno pro výkon advokacie.

Soudní poplatek za kasační stížnost vybírá Nejvyšší správní soud. Variabilní symbol pro zaplacení soudního poplatku na účet Nejvyššího správního soudu lze získat na jeho internetových stránkách: www.nssoud.cz. Praha 2. března 2023

JUDr. PhDr. Štěpán Výborný, Ph. D. v. r. ⟪LB:lb_001⟫ předseda senátu Shodu s prvopisem potvrzuje K. Š.