MSPH 18 Ad 6/2023-114

Městský soud v Praze rozhodl v senátě složeném z předsedy Mgr. Martina Lachmanna a soudců Mgr. Jana Ferfeckého a Mgr. Martina Bobáka ve věci žalobce: D. M. bytem X zastoupen advokátkou JUDr. Alicí Hejzlarovou, LL.M., MBA sídlem Urxova 430/4, 18600 Praha 8 proti žalovanému: ředitel Krajského ředitelství policie hl. m. Prahy sídlem Kongresová 1666/2, 140 21 Praha 4 o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 2. 6. 2023, č.j. 3240/2023, takto:

Rozhodnutí žalovaného ze dne 2. 6. 2023, č. j. 3240/2023, se ruší a věc se vrací žalovanému k dalšímu řízení.

Žalovaný je povinen zaplatit žalobci náhradu nákladů řízení ve výši 15 342 Kč, a to do jednoho měsíce od právní moci rozsudku k rukám právní zástupkyně žalobce JUDr. Alice Hejzlarové, LL.M., MBA, advokátky.

Vymezení věci a dosavadní procesní vývoj

V nynější věci se městský soud zabývá dalším případem ze série sporů příslušníků Speciální pořádkové jednotky Krajského ředitelství policie hlavního města Prahy (SPJ), kteří se domáhají doplacení služebního příjmu. Rovněž žalobce tento svůj nárok odůvodňuje tím, že jím odsloužená služební pohotovost dle § 62 zákona č. 361/2003 Sb., o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů, ve znění pozdějších předpisů (zákon o služebním poměru) byla, s ohledem na všechny okolnosti jejího výkonu, fakticky plnohodnotným výkonem služby s nárokem na služební plat. Současně s tím se vede spor o to, zda byl žalobcův nárok částečně promlčen, a zda byl na žalobce a jeho kolegy činěn nátlak, aby své nároky neuplatnili. Konečně se vede spor o to, zda se žalovaný ve správním řízení dopustil procesních pochybení.

Na počátku sporu byla žádost žalobce ze dne 16. 6. 2022, ve znění podání ze dne 9. 8. 2022 a 29. 8. 2022, jíž se domáhal přiznání a proplacení nároku na služební příjem za dobu služby od nástupu žalobce k SPJ do skončení služebního poměru, konkrétně od 1. 1. 2004 do 10. 1. 2023. Svou žádost odůvodnil tím, že nařízená pohotovost byla fakticky výkonem služby, za který žalobci namísto odměny za služební pohotovost dle § 126 zákona o služebním poměru, náleží služební příjem dle § 113 téhož zákona. Žalobce s oporou v rozsudku Soudního dvora Evropské unie (SDEU) ze dne 9. 3. 2021 ve věci C-580/19, Stadt Offenbach am Main (rozsudek SDEU), a s přihlédnutím ke směrnici Evropského parlamentu a Rady 2003/88/ES ze dne 4. 11. 2003, o některých aspektech úpravy pracovní doby (směrnice 2003/88/ES), argumentoval, že za pracovní dobu je třeba považovat všechny doby pracovní, resp. služební pohotovosti, během které omezení uložená pracovníkovi, jej objektivně a významně ovlivňují v možnosti nakládat s volným časem a věnovat se vlastním, nikoli pracovním zájmům. Zdůraznil, že Krajské ředitelství policie hl. města Prahy (KŘP) služební pohotovosti nařizovalo automaticky a dlouhodobě dopředu, bez ohledu na důležitý zájem služby. Tato praxe měla nahradit nedostatečný počet příslušníků. Uvedené by měl služební orgán vzít v potaz i při přepočtu náhrady příjmu za dobu čerpání dovolené a náhrady za nevyčerpanou dovolenou.

K takto uplatněnému nároku náměstek ředitele Krajského ředitelství policie hl. města Prahy pro vnější službu (služební funkcionář) uplatnil námitku promlčení k období od 1. 8. 2016 (dříve služební poměr žalobce neexistoval) do 30. 4. 2019.

Služební funkcionář následně rozhodnutím ze dne 10. 1. 2023, č. j. KRPA-202787-20/ČJ-2022-0000ZU (prvostupňové rozhodnutí), žádost žalobce zamítl. Pro období od 1. 5. 2019 do 10. 1. 2023 z důvodu nenaplnění podmínek pro přiznání nároku na služební příjem, jelikož žalobce v době služební pohotovosti nevykonával službu; a pro období od 1. 8. 2016 do 30. 4. 2019 z důvodu uplatněné námitky promlčení. Důležitý zájem služby vyplývá již z povahy činností SPJ jako specializovaného orgánu zasahující i při mimořádných událostech. Služební pohotovost na služebně (obvykle v trvání 12 hodin) je mezi jednotlivými dvanáctihodinovými směnami nařizována v důležitém zájmu služby, kterým je předmět činnosti SPJ. Uplatněná námitka promlčení není v rozporu s dobrými mravy, když je nutné hodnotit účel jejího uplatnění, nikoliv případný nezákonný postup služebního funkcionáře. Případ, na který žalobce odkazuje (rozsudek zdejšího soudu ze dne 14. 1. 2010, č. j. 11 Ca 124/2008 - 52), se týkal jiné situace, námitku promlčení služební funkcionáři uplatnili, ačkoli o existenci tehdy řešeného problému věděli. Žalobce nadto po celou dobu trvání služebního poměru své požadavky nikdy nevznesl (služební funkcionář odmítl, že by na příslušníky SPJ byl vyvíjen nátlak). Rozsudek SDEU sice uzavřel, že doba pracovní pohotovosti, která významně omezuje dobu volna, je pracovní dobou ve smyslu čl. 2 bod 1 směrnice 2003/88/ES, za kterou náleží odměna, způsob odměny je ovšem v gesci členských států. SDEU nevyloučil, že odměna nemusí mít stejný režim. Kromě toho směrnice 2003/88/ES se na příslušníky SPJ nevztahuje z důvodu její zvláštní povahy.

Žalobce se proti prvostupňovému rozhodnutí odvolal. Žalovaný ve výroku v záhlaví označeného rozhodnutí (napadené rozhodnutí) zamítl odvolání žalobce a prvostupňové rozhodnutí potvrdil. Žaloba

Žalobce se podanou žalobou domáhal zrušení napadeného rozhodnutí. Zopakoval průběh správního řízení a svou v něm uplatněnou argumentaci (část I až III žaloby). V rámci vlastní žalobní argumentace uvedl, že žalovaný se s jeho argumentací V rámci vlastní žalobní argumentace uvedl, že žalovaný se s jeho argumentací vypořádal nepřezkoumatelně.

Žalobce nerozporoval, že jedním z předmětů činnosti SPJ je nasazení při mimořádných a nepředvídatelných událostech. Na druhou žalovaný přehlíží, že je to dále např. posílení hlídkové služby, nasazení při hromadných akcích, zajištění ozbrojených doprovodů atd., a to nikoliv pouze mimo územní obvod útvaru. Tedy povětšinou se jedná o služební úkoly, které útvar může plnit již z podstaty nepřetržitého směnného režimu. SPJ je elitním útvarem se speciálně vycvičenými příslušníky, a proto je z povahy věci pro ni příznačné, že se jedná o stálý útvar se stálou akceschopností s každodenní náplní působit jako posila běžných útvarů. Za takové situace není na místě, aby pro plnění každodenních činností byla využívána, resp. zneužívána mimořádnost služební pohotovosti (vyjma živelních či jiných vážných událostí). Nelze připustit fungování SPJ za dlouhodobého využívání mimořádných institutů a nahrazovat tím personální deficit.

Z povahy mimořádnosti služební pohotovosti je proto vyloučeno, aby docházelo k jejímu automatickému nařizování na několik let dopředu pro neurčený okruh osob [tak tomu bylo na základě rozkazu policejního ředitele SHMP ze dne 23. 7. 2007, č. 154/2007, který byl účinný od 1. 8. 2007 do 15. 5. 2022 (rozkaz 1)] a aby sloužila jako automatická výplň mezidobí služeb. Na mechanismu nařizování služební pohotovosti nic výrazného nezměnil ani rozkaz ředitele KŘP HMP ze dne 16. 5. 2022, č. 41/2022 (rozkaz 2). Poslední změnou je individuální nařizování služební pohotovosti, ale stále se tak děje obdobným způsobem bez reálného řešení personálního nedostatku a nesprávného plánování směn na útvaru. Pro SPJ v tomto ohledu neplatí žádná výjimka, ostatně ostatní útvary SPJ v rámci České republiky takto nezákonně postupují, což žalovaný nevzal zcela v úvahu.

Žalobce nesouhlasil ani s tím, jak žalovaný vykládá povahu služební pohotovosti příslušníky SPJ vykonávanou mezi jednotlivými směnami, a to, že se jedná o nanejvýš určitý stupeň připravenosti v době odpočinku (osobního volna, tj. v době mimo službu), a během této doby příslušník nevykonává službu a neplní služební úkoly. Podle žalobce ale žalovaný zcela opomíjí skutečnou podobu nařizované služební pohotovosti. Ta totiž spočívá v nutnosti setrvat v areálu služebního působiště (areál Policejní akademie ČR s ubytovací částí), být neustále ve stavu připravenosti k výkonu služby v dosažitelnosti do 15 minut. Opustit služebnu lze pouze se souhlasem vedoucího příslušníka za dodržení dosažitelnosti. Uvedené nelze považovat za trávení doby odpočinku, resp. služební pohotovost natolik zasahovala do doby odpočinku, že je celé její trvání třeba brát jako výkon služby.

Žalovaný nemá pravdu, tvrdí-li, že v době služební pohotovosti příslušníci nevykonávali žádné služební úkoly. Podle žalobce opak vyplývá ze záznamů knih jízd služebními vozidly, ze kterých je patrné, že žalobce spolu s ostatními příslušníky v rámci služební pohotovosti vykonávaly cesty služebními vozidly za účelem plnění služebních úkolů a záležitostí. Dále v době služební pohotovosti prováděli údržbu vozidel, techniky a prostorů v místě výkonu služební pohotovosti. Žalovaný toto vůbec nevzal v úvahu.

Dále žalobce zdůraznil, že žalovaný se nepřezkoumatelně vypořádal s pojmem důležitého zájmu služby a mimořádnosti a výjimečnosti takového stavu. Nerespektuje § 62 odst. 1 zákona o služebním poměru, resp. tam stanovenou podmínku nařízení služební pohotovosti toliko v důležitém zájmu služby (a současně, je-li dán předpoklad služby přesčas). Žalobce nesouhlasí s tím, že důležitý zájem služby je dán pouze samotnou povahou činnosti SPJ. Komentářová literatura k § 201 odst. 1 zákona o služebním poměru uvádí, že důležitý zájem služby musí být při nařízení služební pohotovosti konkretizován a dle rozsudku NSS ze dne 27. 7. 2017, č. j. 1 As 95/2017 - 25, musí mít důležitý zájem znak mimořádnosti a výjimečnosti, což automatické nařizování služební pohotovosti po celou dobu působení SPJ nemůže naplňovat. Důležitým zájmem služby nemůže být nutnost zajistit běžnou náplň služby.

Žalovaný se nevypořádal ani s odvolací argumentací žalobce ohledně služebním funkcionářem tvrzené neaplikovatelnosti rozsudku SDEU a směrnice 2003/88/ES. Žalobce v tomto ohledu setrvává na tom, co k této otázce již uvedl, a to, že z nich vyplývá, že služební pohotovost je třeba chápat jako výkon služby, pokud výrazně omezuje nakládání s volným časem. Závěry SDEU promítají i do českého právního prostředí nálezem Ústavního soudu ze dne 18. 10. 2021, sp. zn. ÚS II. ÚS 1854/20. Směrnici a její restriktivní ustanovení (nemožnost použití na bezpečnostní sbory) je dle judikatury SDEU a výkladového stanoviska Komise EU třeba vykládat restriktivně. Nemá se totiž vztahovat na odvětví jako celek, ale odvozovat se od povahy úkolů, které jednotliví příslušníci vykonávají. Při běžné činnosti se uvedená směrnice vztahuje na příslušníky SPJ, pouze při plnění úkolů u zcela mimořádných událostí nikoli.

Žalobce trvá na tom, že uplatněná námitka promlčení je v rozporu s dobrými mravy. Služební funkcionář o svém nezákonném postupu věděl, a proto také přistoupil k nátlaku vůči těm, kteří by svůj nárok chtěli uplatnit. Žalobce měl důvodné obavy o podobně represivní přístup i vůči němu, a svůj nárok tak uplatnil opožděně. Opětovně odkázal na rozhodnutí Městského soudu v Praze č. j. 11 Ad 5/2019 - 142 v podobné věci a rozsudek Nejvyššího správního soudu (NSS) ze dne 8. 6. 2022, č. j. 2 As 114/2021 - 46. K tomu navrhuje důkaz výslechy příslušníků PČR, které v tomto řízení nebyly provedeny, což žalobce považuje za jednu z vad správního řízení.

V další (V.) části žaloby namítal několik procesních vad. Zejména namítal nepřihlédnutí žalovaného k důkaznímu návrhu evidencí jízd příslušníků SPJ. tento návrh nemůže podléhat žalovaným tvrzené koncentraci, neboť se jedná o reakci žalobce na rozhodnutí I. stupně a přímo se týká prokázání skutkového stavu stran toho, že v rámci služební pohotovosti plnili služební úkoly. Dále namítal, že žalovaný bez jakéhokoliv odůvodnění nepřistoupil na návrh žalobce k nařízení ústního jednání, aniž by mu jakkoli tento svůj závěr sdělil. I tím zatížil napadené rozhodnutí nepřezkoumatelností. Konečně, v rámci této skupiny námitek namítal, že v rámci seznamování se s poklady před vydáním rozhodnutí ve správním spise chybělo doporučení poradní komise. Spisová dokumentace proto nemohla být pro vydání napadeného rozhodnutí kompletní, a to je proto nepřezkoumatelné. Došlo-li k doplnění spisu o tento podklad až poté, měl mát žalobce opětovně možnost se s podklady ve spise seznámit.

Žalobce dále namítal systémovou podjatost správních orgánů vycházející z e střetu jejich zájmů, a to veřejný zájem na řádném výkonu služby příslušníků PČR, a na druhé straně majetkové zájmy PČR. Služební funkcionáři pak pod tímto tlakem rozhodují účelově. Uvedené potvrzuje např. vyloučení rozhodujícího služebního funkcionáře plk. Mgr. P. M. v obdobné věci pro podjatost.

Závěrem žalobce upozornil na rozsudek desátého senátu zdejšího soudu v obdobné věci, ze dne 8. 6. 2023, č. j. 10 Ad 16/2022 - 83, jehož závěry je třeba aplikovat i na případ žalobce. Žalovaný se ani v tomto případě nevypořádal s konkrétními argumenty žalobce, že se jednalo o materiální výkon služby a neobstaral si dostatečné podklady pro svá zjištění týkající se zejména otázky existence rozkazu o služební pohotovosti, přítomnosti důležitého zájmu pro její oprávněné nařízení, a jaká činnost byla fakticky během služební pohotovosti vykonávána. V návaznosti na to ve svém podání ze dne 23. 8. 2023 žalobce uvedl, že s ohledem na uvedený rozsudek byly tamním služebním funkcionářem prováděny další důkazy, zejména svědecké výslechy, které vedle již dříve navržených předložil k důkazu v tomto řízení. Vyjádření žalovaného

Žalovaný ve svém vyjádření k žalobě uvedl, že napadené rozhodnutí je přezkoumatelné a žalovaný náležitě zjistil skutkový stav bez důvodných pochybností. U jednotlivých sporných otázek odkázal na odůvodnění napadeného rozhodnutí. Nad jeho rámec uvedl, že pokud jde o námitky stran běžných činností SPJ, podle žalovaného právě z povahy těchto běžných činností vyplývá nezbytnost služební pohotovosti. Běžné činnosti totiž zahrnují většinou služební úkony mimo služebnu (např. převoz cenin, monitorovací činnost v centru Prahy) anebo plánovanou přípravu či výcvik. Pokud z takových důvodů nejsou příslušníci SPJ na služebně přítomni, jsou v případě nenadálé události povoláni příslušníci držící pohotovost.

Žalovaný nesouhlasí s tím, že změny ve způsobu nařizování služební pohotovosti reagují na námitek příslušníků SPJ. Naopak, příčinou je snaha o zlepšení fungování administrativy SPJ, a dále reakce na zkušenosti s výkonem služby během nedávných mimořádných událostí (např. pandemie Covid-19). Nadto forma nařízení služební pohotovosti není zákonem o služebním poměru formalizována, ani se na její nařízení nevztahuje řízení ve věcech služebního poměru ve smyslu § 171 písm. f) uvedeného zákona. Není pravdou, že by v SPJ docházelo k nedostatku příslušníků, personální obsazení SPJ v období let 2019 až 2021 nekleslo pod 91 %. Nemístné je i porovnávání s jinými útvary SPJ v ČR, území hl. města Prahy je unikátní z celé řady příčin a většina událostí konaných v Praze je pro bezpečnostní sbory náročnější než na jiných místech ČR.

Jde-li o povahu výkonu služební pohotovosti, nejprve uvedl, že již z povahy fyzických možností příslušníků není možné, aby během držení služební pohotovosti vykonával službu, tj. aby pracoval nepřetržitě po dobu 85 hodin. Žalovaný nezaznamenal nic o fyzickém vyčerpání příslušníků SPJ v tomto smyslu, a proto v době služební pohotovosti docházelo k jejich odpočinku. Přesto uznal, že v rámci mimořádných excesů mohlo docházet k cestám služebními vozidly v rámci služební pohotovosti. Zároveň popřel průkaznost výpisů z knihy jízd, když časy v nich uvedené nedokládají skutečné časy jízd, ale pouze časy zadané do systému na služebně. Neprokazují ani to, že cesta byla vykonána pro výkon služebních úkolů. Dodal, že příslušníci SPJ mají povinnost se sebevzdělávat, provádět individuální fyzickou přípravu a údržbu vlastní výzbroje a výstroje, včetně údržby odpočinkových a společných místností, což by měli činit v době služby, nicméně dle vlastního uvážení tak mohou činit i v rámci služební pohotovosti. K omezení příslušníků v době služební pohotovosti žalovaný konstatuje, že jejím pojmovým znakem je právě nařízená fyzická přítomnost na služebně. V době služební pohotovosti nedochází k výkonu služebních úkol, jedinou povinností je být dosažitelný pro případnou potřebu.

Ohledně pojetí důležitého zájmu služby uvedl, že za něj považuje zájem bezpečnostního sboru na včasném a kvalitním plnění bezpečnostních úkolů, a je příznačný právě pro SPJ, která má na starost zejména plnění specifických úkolů. Výkon pohotovosti je nutný pro rychlou a včasnou reakci na mimořádné situace, resp. v době pohotovosti nejsou příslušníkům SPJ ukládány žádné úkoly.

K otázce aplikace rozsudku SDEU a směrnice 2003/88/ES uvedl, že žalobce opomíjí, že rozsudek SDEU se věnoval otázce rozdělení doby na práci a odpočinek, nikoliv odměňování za různé druhy pracovních činností, přičemž SDEU pouze stanovil povinnost odměny za dobu, kdy je zaměstnanec nemůže volně disponovat se svým volným časem. A to právě zákon o služebním poměru reflektuje úpravou služebního příjmu za dobu výkonu služby a odměnou za výkon služební pohotovosti. Dle nálezu Ústavního soudu ze dne 18. 10. 2021, sp. zn. II. ÚS 1854/20 doba pohotovosti, která je součástí pracovní doby, může být odměňována podle jiných pravidel než doba běžného výkonu práce. S aplikací směrnice žalovaný uznal, že ji lze aplikovat na většinu běžných činností policie, ale SPJ je právě onou výjimkou ve smyslu čl. 2 odst. 2 směrnice 2003/88/ES z důvodu specifičnosti a mimořádnosti jejích činností nepostradatelných k ochraně veřejné bezpečnosti.

Ohledně nemravnosti námitky promlčení a nátlaku služebního orgánu žalovaný opakuje, že žalobce opět neuvedl konkrétní výjimečné skutečnosti stran toho, že uplatnění námitky promlčení bylo v rozporu s dobrými mravy. Ani nátlak služebního orgánu nebyl prokázán a nelze jej spatřovat v personálních změnách u SPJ, neboť podobné změny jsou běžné. Žalovaný dodal, že většina příslušníků, kteří vedou obdobný spor, u SPJ stále službu vykonávají.

K namítaným procesním vadám žalovaný uvedl, že pokud jde o návrh důkazu knihami jízd za posledních 37 měsíců předcházejících podání žádosti žalobce, tak pokud k nim skutečně došlo, nebyly to úkony služby v době služební pohotovosti, ale služba přesčas s nárokem na služební příjem. Žalovaný trvá i na opožděnost tohoto důkazního návrhu, když žalobce jej mohl uplatnit již v rámci odvolání. K námitkám ohledně nenařízení ústního jednání zdůraznil, že procesní postup byl v rámci napadeného rozhodnutí dostatečně odůvodněn. Pakliže byl tento návrh vznesen zcela obecným způsobem až v rámci odvolacího řízení, nelze mít nenařízení ústního jednání za jakoukoli procesní vadu. K namítané absenci doporučení poradní komise v podkladech rozhodnutí žalovaný dodává, že se nejedná o podklad rozhodnutí, ale vztahuje se již k fázi vytváření vlastního rozhodnutí, a žalobci proto nesvědčí právo do doporučení nahlížet. Doplnil, že služební funkcionář měl při rozhodování o odvolání doporučení senátu poradní komise k dispozici, a to bylo do spisové dokumentace doplněno před vydáním rozhodnutí.

Ohledně tvrzené systémové podjatosti podotkl, že žalobce to nijak nepodložil. Z běžného hierarchického uspořádání podjatost nelze dovozovat. Naopak PČR je proti systémové podjatosti chráněna více způsoby (existence služebního zákona, odborových organizací a ochrana správním soudnictvím). Žalobcem tvrzený finanční zájem nemůže být důvodem pro shledání systémové podjatosti. Nadto finanční zajištění SPJ (a podobných elitních útvarů) je vysoce nadstandardní. Žalobcem namítaný příklad, který má prokazovat systémovou podjatost (vyloučení plk. Mgr. P. M.), je důsledkem zákonného postupu a prokazuje pravý opak.

Žalovaný dále uvedl, že formální požadavky na službu přesčas musí být při nařízení služební pohotovosti splněny, nicméně žádné povinnosti či činnosti, s výjimkou povinnosti zdržovat se na služebně, na dobu služební pohotovosti příslušníkům SPJ včetně žalobce nařízeny nebyly. Nařízení služební pohotovosti nelze formálně konkretizovat, především s ohledem právě na nepředvídatelnost situací, pro které je nařizována. Zdůraznil, že žádná pracovní náplň příslušníků SPJ v době služební pohotovosti nebyla, a žalovaný tak nemohl rezignovat na posouzení její faktické náplně, resp. nelze prokazovat negativní skutečnosti. Popřel proto, že by byla služební pohotovost v materiálním slova smyslu shodná s výkonem služby.

Nad rámec výše uvedeného žalovaný konstatuje, že žalobce byl po celou dobu své služby u útvaru SPJ seznámen s konkrétními služebními povinnostmi, včetně služebních pohotovostí, a tyto akceptoval. Teprve nyní se dodatečně pokouší obsah své služby změnit s nepřípadným odkazem na judikaturu. Právní názor nyní zastávaný žalobcem je však neudržitelným i ze systémového hlediska, neboť pokud by se služební pohotovost měla honorovat jako standardní pracovní doba, promítlo by se to prakticky do všech odvětví státní správy. Uvedený výklad však postrádá smysl, neboť z povahy věci se jedná o doplňkový příjem s ohledem na nižší pravděpodobnost reálného výkonu práce a též nižší míru omezení volného času. Replika žalobce a další podání stran

Žalobce ve své replice z 27. 10. 2023 zdůraznil a zopakoval své stanovisko, že postup žalovaného včetně napadeného rozhodnutí byl ryze formalistický, neřešící materiální stránku sporu a skutečný skutkový stav. Žalovaný nadále nevysvětlil opodstatněnost automaticky nařizované služební pohotovosti a např. žalovaným zmíněné výcviky bývají plánovány dopředu, stačilo by proto nařídit služební pohotovost ad hoc, nikoli automatizovaným způsobem na rok dopředu. Soudu opětovně navrhl k důkazu provedení 13 svědeckých výpovědí a internetový článek k prokázání nedostatečné personální obsazenosti útvaru SPJ. Žalobce rovněž opakovaně odkázal na způsob nařizování služebních pohotovostí v jiných krajích České republiky a dodal, že ostatní útvary nemají pro zajištění veřejného pořádku odlišnou náplň činnosti, než je tomu v Praze. Žalobce pak uvedl výčet činností, které příslušníci v době služební pohotovosti vykonávali. Jednalo se přitom o úkoly „běžné“, nikoliv mimořádné a výjimečné. O tom svědčí žalobcem doložené svědecké výpovědi, které však nebyly v rámci správního řízení provedeny správní rozhodnutí tedy nemá oporu v dostatečně zjištěných podkladech pro rozhodování. Žalobce rovněž opakovaně uvádí, že celý výkon služební pohotovosti měl být ohodnocen jako doba služby (přesčasu), neboť ve světle judikatury SDEU šlo o klasickou dobu služby. Rozporoval také tvrzení o neprůkaznosti evidence z knihy jízd, když pokud chtěli příslušníci v době služební pohotovosti opustit areál Policejní akademie (což z důvodu hrozby mimořádné události nebylo ani dovoleno), museli to nahlásit nadřízenému. Nadto připuštěním, že mohli služební vozidla během služební pohotovosti využít i k jiným než služebním účelů, fakticky schvaluje protiprávní jednání. Předložené svědecké výpovědi, jakož i nově předložené čestné prohlášení ppor. Mgr. Bc. R. T., dle něho svědčí rovněž o nátlaku služebního orgánu na příslušníky; proto je žalovaného námitka promlčení v rozporu s dobrými mravy. Konečně, opětovně rozporoval formu a obsah doporučení poradní komise, jejíž shodné znění u všech případů potvrzuje systémovou podjatost.

Žalobce v dalším podání z 22. 11. 2023 upozornil na rozsudek zdejšího soudu ze dne 14. 11. 2023, č. j. 10 Ad 7/2023 - 111, kterým bylo ve skutkově i právně obdobné věci rozhodnuto a rozhodnutí žalovaného bylo zrušeno. Dále se vyjádřil k vyrozumění policejního prezidenta ze dne 20. 5. 2022, č. j. PPR19930-14/ČJ-2022-990564, a obsahu čestného prohlášení ppor. Mgr. Bc. R. T. ze dne 31. 7. 2023, které dle něj prokazují systémovou podjatost žalovaného; žalobce navrhl výslech ppor. T. ohledně okolností vydání doporučení poradní komise. Konečně v podání z 19. 1. 2024 žalobce navrhl přednostní projednání věci. Posouzení věci Městským soudem v Praze

Městský soud v Praze ověřil, že žaloba byla podána včas, osobou k tomu oprávněnou, a jedná se o žalobu přípustnou, splňující formální náležitosti na ni kladené. Napadené rozhodnutí přezkoumal na základě skutkového a právního stavu v době vydání rozhodnutí a v mezích uplatněných žalobních bodů (§ 75 odst. 1 a 2 s. ř. s.), jakož i z pohledu vad, k nimž je povinen přihlížet z úřední povinnosti. Dospěl k závěru, že žaloba je důvodná. Jelikož i s ohledem na žádost žalobce a existenci souvisejících řízení shledal důvody pro přednostní projednání věci ve smyslu § 56 odst. 1 s. ř. s., rozhodnutí o ní předřadil.

Soud rozhodl bez nařízení jednání, neboť pro tento postup byly splněny zákonné podmínky dle § 76 odst. 1 s. ř. s. (viz dále). Vycházel přitom pouze z důkazů, které jsou obsahem spisového materiálu – v této fázi případu nepovažoval za nutné ani možné (resp. za předčasné) provádět další dokazování. Žalobce ostatně navrhl k důkazu především podklady již obsažené ve správním spise, jímž se samostatně nedokazuje, resp. podklady týkající se otázek, jež nejsou v řízení sporné (podoba nařizování služeb a pohotovostí v rozkazech žalovaného, resp. změna ve prospěch individuálního stanovení). Pokud jde o další důkazní návrhy [odkaz na webové stránky s prezentací z jednání komise pro přípravu novely, nabídka volného pracovního místa na útvaru SPJ, odpovědi na žádosti o informace ve smyslu zákona č. 106/1999 Sb., či výslechy, resp. protokoly o výslechu kolegů žalobce (nakonec celkem 13), z nichž podstatná část se rovněž nachází ve správním spise, prohlášení a výslech ppor. T. a vyrozumění policejního prezidenta z 20. 5. 2022 o vyloučení úřední osoby z rozhodování], s těmi se soud vypořádává níže.

Jádrem sporu je otázka, zda žalobce má nárok na to, aby mu žalovaný nahradil rozdíl mezi již uhrazenou odměnou za pohotovost a odměnou za výkon služby. Stejnou otázkou se ve skutkově i právně souvisejících věcech příslušníků SPJ již zdejší soud zabýval, od svých dřívějších závěrů nemá důvod se odchýlit a v dalším z nich proto vychází (srov. např. rozsudky ze dne 14. 11. 2023, č. j. 10 Ad 7/2023 - 111, a ze dne 15. 1. 2024, č. j. 14 Ad 13/2023 - 115, či ze dne 14. 2. 2024, č. j. 14 Ad 19/2023 - 105). V nikoli zcela nepodobné věci týkající se příslušníků pyrotechnické služby již obdobná východiska zdejšího soudu aproboval i NSS, který závěry zdejšího soudu aproboval (rozsudek ze dne 14. 7. 2023, č. j. 2 As 140/2023 - 46).

V. 6. Námitka promlčení žalobcova nároku

Žalovaný v reakci na žalobcovu žádost o doplacení služebního příjmu uplatnil námitku promlčení žalobcova nároku ve smyslu § 206 a § 207 zákona o služebním poměru.

Podle § 206 odst. 1 zákona o služebním poměru se právo promlčí, „jestliže nebylo uplatněno ve stanovené lhůtě. K promlčení práva se přihlédne jen v případě, že bezpečnostní sbor nebo účastník, vůči němuž se právo uplatňuje, se práva promlčení dovolá. Promlčené právo nelze v takovém případě přiznat.“ Lhůta pro uplatnění peněžitých nároků ze služebního poměru činí 3 roky, pro uplatnění nároku na jednotlivá opětující se plnění 3 roky ode dne jejich splatnosti (§ 207 odst. 1 a 2 téhož zákona).

Soud k tomuto žalobnímu bodu předesílá, že výkon subjektivních práv a povinností obecně musí být v souladu se základními hodnotovými principy, na nichž stojí společnost, případně ta její část, v níž se příslušná oblast práva uplatňuje, jinak není možno přiznat výkonu subjektivního práva ochranu. V oblasti soukromého práva jsou takovým korektivem zejména dobré mravy (§ 1 odst. 2 zákona č. 89/2012 Sb., občanský zákoník) či jiné právem uznané systémy morálních či etických pravidel nebo pravidel profesní etiky. Ve veřejném právu plní podobnou roli zákaz zneužití práva, jímž se rozumí situace, kdy někdo vykoná své subjektivní právo k neodůvodněné újmě někoho jiného nebo společnosti; takovéto chování, jímž dosahuje výsledku nedovoleného, je jenom zdánlivě dovolené (usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 27. 5. 2010, č. j. 1 As 70/2008 - 74, č. 2099/2010 Sb. NSS, nebo rozsudek NSS ze dne 10. 11. 2005, č. j. 1 Afs 107/2004 - 48, č. 869/2006 Sb. NSS).

Přestože dobré mravy coby obecný korektiv nežádoucího jednání se užívají typicky v soukromém právu a civilní judikatuře, zatímco ve veřejném právu se aplikují zejména v případech zákonem výslovně předvídaných, správní soudy již mnohokrát dovodily, že námitku promlčení určitého nároku vyplývajícího ze služebního poměru je třeba posuzovat také z hlediska jejího souladu s dobrými mravy. Při tomto hodnocení pak plně vyšly z níže citované judikatury civilních soudů a Ústavního soudu týkající se výkladu soukromoprávních předpisů (namátkou rozsudky NSS ze dne 16. 7. 2014, č. j. 3 Ads 83/2013 - 39, ze dne 15. 10. 2020, č. j. 4 As 91/2018 - 37, nebo ze dne 8. 6. 2022, č. j. 2 As 371/2019 - 46).

NSS ze dne 8. 2. 2011, sp. zn. 21 Cdo 85/2010, uvedl, že institut promlčení je institutem zákonným, „přispívajícím k jistotě v právních vztazích a je tedy použitelný ve vztahu k jakémukoli právu, které se podle zákona promlčuje.“ Lze však připustit „existenci výjimečné situace, kdy by se uplatnění promlčecí námitky příčilo dobrým mravům.“ Jako příklad uvedl situaci, kdy by byl „zánik nároku nepřiměřeně tvrdým postihem ve srovnání s rozsahem a charakterem uplatňovaného práva a důvody, pro které účastník právního vztahu své právo včas neuplatnil.“ Obdobně podle rozsudku Nejvyššího soudu ze dne 29. 2. 2012, sp. zn. 23 Cdo 123/2011, „dobrým mravům zásadně neodporuje, namítá-li někdo promlčení práva uplatňovaného vůči němu, neboť institut promlčení přispívající k jistotě v právních vztazích je institutem zákonným a tedy použitelným ve vztahu k jakémukoliv právu, které se podle zákona promlčuje. Uplatnění námitky promlčení by se příčilo dobrým mravům jen v těch výjimečných případech, kdy by bylo výrazem zneužití tohoto práva na úkor účastníka, který marné uplynutí promlčecí doby nezavinil, a vůči němuž by za takové situace zánik nároku na plnění v důsledku uplynutí promlčecí doby byl nepřiměřeně tvrdým postihem ve srovnání s rozsahem a charakterem jím uplatňovaného práva a s důvody, pro které své právo včas neuplatnil. Tyto okolnosti by přitom musely být naplněny v natolik výjimečné intenzitě, aby byl odůvodněn tak významný zásah do principu právní jistoty, jakým je odepření práva uplatnit námitku promlčení.“ Shodný názor vyjádřil také Ústavní soud ve svých nálezech sp. zn. I. ÚS 643/04 z 6. 9. 2005 nebo sp. zn. IV. ÚS 2842/2010 z 25. 5. 2011.

Při posuzování námitky promlčení z hlediska dobrých mravů je tedy stěžejní hodnocení účelu uplatnění námitky promlčení, tedy zda samotným uplatněním námitky žalovaný zamýšlel poškodit či znevýhodnit žalobce, nikoliv případný nezákonný postup služebního funkcionáře při vyřizování žalobcovy žádosti. Ostatně uplatnění námitky promlčení ze své podstaty implikuje nějaké dřívější porušení zákona, jelikož bez takového porušení by neexistoval nárok, jenž by mohl být promlčen. Jednání v rozporu s dobrými mravy představuje intenzivnější („kvalifikovanější“) porušení právem chráněných zájmů a hodnot než „prosté“ porušení zákona, třebaže úmyslné, a i kdyby žalovaný hypoteticky postupoval v rozporu s dobrými mravy při nařizování služebních pohotovostí nebo při projednání žalobcovy žádosti, nutně by z toho nevyplývala nemravnost námitky promlčení, pokud žalobci nic nebránilo svůj nárok včas uplatnit. Navíc, jak bylo řečeno výše, rozpor s dobrými mravy v případě námitky promlčení nastane pouze v případech mimořádných okolností dosahujících výjimečné intenzity. Případný není ani žalobcův odkaz na rozsudek zdejšího soudu ze dne 14. 1. 2010, č. j. 11 Ca 124/2008 - 52, neboť otázka nemravnosti námitky promlčení je odvislá od okolností konkrétního případu. V tomto rozsudku soud opřel svůj závěr o oprávněné očekávání žadatele vyvolané postupem služebního orgánu; v nynější věci se však žalobce takového oprávněného očekávání nedovolává. Žalobce ostatně nepřednesl žádné konkrétní argumenty ohledně obdobnosti obou případů. Jím popsané skutečnosti nesvědčí nic o účelovém chování žalovaného, jimiž by se snažil uplatnění žalobcova nároku zvrátit nebo oddálit.

Za jedinou okolnost uplatněnou žalobcem v prvostupňovém řízení, u níž je myslitelné založení nemravnosti námitky promlčení, považuje soud údajný nátlak činěný na příslušníky PČR. Lze si představit, že v důsledku takového nátlaku by někteří příslušníci neuplatnili své nároky včas. Žalobce na podporu toho odkázal na spisové značky řízení týkající se pěti jiných příslušníků. V reakci na to prvostupňový orgán ve svém rozhodnutí konstatoval (str. 25), že žádné takové své nemravné jednání neshledal a vysvětlil důvody převelení všech jednotlivých příslušníků (str. 35 – 37) (organizační změny, úspěch ve výběrovém řízení apod.). K tomu soud dodává, že žalobce v rámci prvostupňového řízení nenavrhl na podporu svého tvrzení o nemravnosti námitky promlčení ničeho relevantního a ohledně nátlaku na své kolegy tak zůstal de facto v rovině tvrzení. Jediný navržený důkaz (odkaz na ona jiná řízení) prvostupňový orgán dostatečně zhodnotil shora popsaným způsobem. Se závěry prvostupňového orgánu žalobce polemizoval v odvolání opět pouze v rovině tvrzení: „Uvedených pět případů vnímá Účastník řízení jako dosti alarmující, obzvlášť s přihlédnutím k tomu, že se jedná pouze o ty příslušníky, kteří se rozhodli sdělit svou zkušenost navzdory svým obavám. Je zřejmé, že případů policistů, kteří i nadále setrvávají ve služebním poměru a mají s nátlakem Služebního orgánu obdobnou zkušenost je daleko více, avšak v důsledku strachu z dalšího ovlivnění jejich setrvání ve služebním poměru, nejsou tito v současné době odhodláni učinit obdobná prohlášení. I přes to shledává Účastník řízení případ pěti příslušníků za zcela dostatečný, nikoliv jako záležitost, kterou je oprávněn Služební funkcionář jen tak přejít. S ohledem na tuto bagatelizaci ze strany Služebního funkcionáře, nemá Účastník řízení jiných domněnek, než že zastírající reorganizace SPJ KŘP HMP není ničím jiným než zcela účelovým tvrzením, kterým se Služební funkcionář snaží utajit skutečné důvody převelení, a to důvody individuálního postihu příslušníků.“ I s těmito důvody se žalovaný v napadeném rozhodnutí vypořádal, a to zejména odkazem na citovanou pasáž prvostupňového rozhodnutí a na spekulativnost, nekonkrétnost a nepodloženost žalobcových tvrzení (str. 34 napadeného rozhodnutí).

V žalobě (a v následujících podáních) žalobce zopakoval svoji předchozí argumentaci a nově navrhl, aby soud provedl celkem 13 svědeckých výpovědí, resp. protokolů o výsleších Dle žalobce si nelze zcela racionálně představit, že by správní orgány provedly výslechy těchto příslušníků, neboť jsou stranou sporu, které v případě neúspěchu vznikne finanční povinnost, a zároveň nelze po žalobci a dalších příslušnících rozumně požadovat – v důsledku nátlakového jednání a nerovné povahy služebního poměru – aby před služebními funkcionáři v rámci řízení opětovně upozorňovali na pochybení žalovaného. Příslušníkům by jistě hrozila další represivní opatření, např. znepříjemnění výkonu služby či skončení služebního poměru.

Soud již výše vyložil, že ani v případě, že účastník řízení o žádosti neoznačí důkazy na podporu svých tvrzení, nezbavuje to správní orgán povinnosti zjistit podstatný skutkový stav věci, o němž nejsou důvodné pochybnosti, a to v rozsahu potřebném pro rozhodnutí. Tyto závěry však nelze vztáhnout na žalobcovo tvrzení o nátlaku vyvíjeném na jiné příslušníky v souvislosti s uplatněním jejich platových nároků. Takové okolnosti nespadají do okruhu otázek nezbytných pro posouzení žalobcovy žádosti, které spočívají zejména v náplni a rozvržení žalobcovy služby. Jestliže byl žalobce přesvědčen o tom, že některý služební orgán zastrašuje jiné příslušníky a že uplatněná námitka promlčení v důsledku toho odporuje dobrým mravům, tak bylo na něm, aby označil důkazy k prokázání těchto tvrzení, a správním orgánům nelze vyčítat, že jeho případnou pasivitu nenahradily vlastní vyhledávací činností.

Uplatnění nových tvrzení a důkazů až v řízení o správní žalobě není bez dalšího zapovězeno. V tomto ohledu je ovšem třeba rozlišit přezkum rozhodnutí ve věcech správního trestání a přezkum ostatních rozhodnutí (srov. usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 2. 5. 2017, č. j. 10 As 24/2015 - 71). Ve druhém uvedeném případě se dosavadní judikatura týká zejména daňového řízení, avšak soud nespatřuje žádný důvod, proč by se nemohla přiměřeně aplikovat také na nynější případ. Daňové řízení je částečně specifické tím, že daňový subjekt nese důkazní břemeno ohledně svých tvrzení, ale – jak soud shora vyložil – totéž platí o tvrzení nynějšího žalobce ohledně nátlaku vyvíjeném na jednotlivé příslušníky.

Správní soudy tak shledaly, že při soudním přezkumu rozhodnutí je třeba v každém případě nalézat rozumnou rovnováhu mezi zásadou plné jurisdikce rozhodování správního soudu na straně jedné a zamezením zjevným obstrukcím žalobce na straně druhé. Na provedení důkazů nově navržených teprve v řízení před krajským soudem je proto třeba trvat obvykle tehdy, pokud 1) soud přesvědčivě neodůvodní nadbytečnost jejich provedení a 2) tyto důkazy nemohly být navrženy již ve správním řízení, a to kupř. proto, že správní rozhodnutí (resp. důvody, na nichž je založeno) bylo pro žalobce objektivně překvapivé, anebo že toto řízení bylo zatíženo zásadními vadami, např. nebylo umožněno důkazní návrhy podat, správní orgán je odmítl přijmout atp. (rozsudek NSS ze dne 23. 2. 2012, č. j. 1 Afs 7/2012 - 22, a rozhodnutí citovaná v jeho bodě 20). I nadále totiž platí, že v souladu s všeobecně uznávanou právní zásadou vigilantibus iura scripta sunt (zákony jsou psány pro bdělé) správní soudy zásadně nemohou napravovat procesní pasivitu účastníka řízení, který nebyl ve správním řízení co do svých tvrzení a co do návrhů důkazů aktivní a skutková tvrzení nebo důkazy uplatnil poprvé teprve v řízení před správním soudem (rozsudek NSS ze dne 3. 2. 2010, č. j. 1 Afs 103/2009 - 232), a že soudní přezkum nelze vnímat jako „odvolací řízení“ v plné apelaci; proto také důkazní aktivita soudu bude vždy činností doplňkovou, nikoliv dominantní (citované usnesení rozšířeného senátu 10 As 24/2015, bod 42).

Žalobce podle názoru soudu nepřednesl přesvědčivé důvody, proč nemohl navrhnout důkaz výslechem alespoň některých ze jmenovaných příslušníků již ve správním řízení. Přinejmenším na pět konkrétních případů totiž upozornil již v prvostupňovém řízení a v odvolání naznačil, že si je vědom řady dalších. Žalobcovo přesvědčení, že by služební orgán odmítl výslechy provést, protože PČR je na věci systémově finančně zainteresována, je ryze spekulativní a nepodložené, a sám žalobce jej později vyvrátil tím, že soudu navrhl k důkazu protokoly o výsleších jiných příslušníků provedené právě služebním orgánem. Neobstojí ani vysvětlení, že by příslušníci nebyli vypovídali z obav před odplatou žalovaného, jelikož ta může přijít úplně stejně i po jejich výpovědi v soudním řízení, jehož je žalovaný účastníkem.

Tyto důkazy navržené v soudním řízení tak soud nemohl provést, jelikož je žalobce mohl uplatnit již ve správním řízení. S ohledem na jejich značný rozsah by soud opačným postupem navíc popřel kasační princip soudního řízení správního, a jelikož soud stejně ruší napadené rozhodnutí z jiných důvodů, takové obsáhlé doplnění skutkových zjištění by ani nevedlo k rychlejšímu vyřízení žalobcovy žádosti.

Soud má tedy za to, že prozatím se s otázkou nemravnosti námitky promlčení žalovaný vypořádal dostatečným způsobem, definitivní závěr však nyní učinit nelze, jelikož ve věci může dojít k doplnění dokazování. Přesto soud považuje za vhodné s ohledem na další průběh správního řízení, aniž by předjímal výsledek případně doplněného dokazování nebo dokonce hodnocení zjištěných skutečností, odkázat na již citovaný rozsudek 2 As 371/2019. NSS v něm při posouzení částečně obdobné věci naznal, že pokud by byl prokázán nátlak na příslušníky ze strany nadřízených, aby svoje nároky na proplacení přesčasů nevymáhali, jednalo by se o „zcela zásadní skutkové zjištění pro účely právního posouzení mravnosti vznesené námitky promlčení.“. Závěr a náklady řízení

Soud shrnuje, že se žalovaný dostatečně nezabýval charakterem činností vykonávaných žalobcem a ostatními příslušníky SPJ v rámci plnění služební pohotovosti. Obecně sice vyložil rozdíl mezi jednotlivými typy úkolů, které jsou SPJ svěřeny a jsou jejím posláním, nicméně pro posouzení dalších klíčových otázek bylo třeba zkoumat konkrétní činnosti vykonávané konkrétními pracovníky, případně zda existovala důvodná obava, že nějakou mimořádnou činnost bude zapotřebí vykonat, ačkoliv taková potřeba posléze odpadla. Od tohoto klíčového posouzení se pak odvíjí odpovědi na řadu dalších otázek, a to zda byla služební pohotovost nařizována zákonným způsobem (mimo jiné v důležitém zájmu služby) a zda jejím nařizováním služební orgán ve skutečnosti neřešil personální poddimenzovanost útvaru. Skutečný charakter konkrétně vykonávaných úkolů byl stěžejní i pro určení, zda se na dobu služební pohotovosti nařizovanou žalobci dá vztáhnout směrnice 2003/88/ES a související judikatura SDEU, a zda byla případně služební pohotovost ve skutečnosti „dobou odpočinku“, nebo „pracovní dobou“, a jaké z toho plynou důsledky.

Bylo tedy třeba rozhodnutí zrušit pro nepřezkoumatelnost pro nedostatek důvodů, jakož i proto, že skutkový stav, který vzal správní orgán za základ napadeného rozhodnutí, vyžaduje rozsáhlé i zásadní doplnění [§ 78 odst. 1 písm. a) a b) s. ř. s.]. Rovněž i některá z namítaných procesních pochybeních žalovaného soud shledal jako důvodná (předložení evidence z knihy jízd žalobcem nebylo v rozporu se zásadou koncentrace řízení), proto soud i z tohoto důvodu zrušil rozhodnutí žalovaného pro vady řízení (§ 76 odst. 1 písm. c) s. ř. s.). Naproti tomu žalobní body týkající se neúplnosti spisového materiálu při žalobcově nahlížení do spisu nebo nevyhovění žádosti o nařízení ústního jednání či systémové podjatosti úředních osob soud shledal (z části prozatím) nedůvodnými. Vzhledem k tomu, že se soud věcně zabýval jen okrajovými otázkami (nadto ne vždy definitivně) a podstatou věci se z důvodu vad podle § 76 odst. s. ř. s. zabývat nemohl, rozhodl o žalobě bez nařízení jednání.

V souladu s § 78 odst. 4 s. ř. s. soud věc vrátil žalovanému, který bude jeho právním názorem vázán (§ 78 odst. 5 s. ř. s.). V dalším řízení tak primárně zajistí a do spisu doloží takové podklady, ze kterých bude možno usuzovat na splnění předpokladů pro nařizování služebních pohotovostí dle § 62 zákona o služebním poměru (formální hledisko), tedy zda byla pohotovost nařizována v důležitém zájmu služby, jakož i zda nebyly rozkazy, na jejichž základě byla pohotovost nařizována, vydávány toliko „formálně“. Podstatné je v tomto ohledu rovněž žalobcovo tvrzení, že služební pohotovost byla služebním funkcionářem nařizována pravidelně a automaticky. Žalovaný se rovněž bude muset zabývat obsahovou náplní služební pohotovosti (materiální hledisko), kterou žalobce vykonával, tedy opatřit především podklady, z nichž bude zřejmý skutečný obsah činností žalobce a příslušníků SPJ v konkrétních dnech (resp. nocích), kdy mu byla nařízena služební pohotovost. Stejně tak je povinen opatřit si podklady pro případy, ve kterých panovaly důvodné obavy ohledně rizika vzniku některé mimořádné události, ačkoliv taková událost nakonec nenastala. Těmito okolnostmi se žalovaný musí zabývat i v kontextu žalobcových tvrzení, že režim služebních pohotovostí a režim základní doby služby byl nastaven účelově z důvodu zajištění trvalé akceschopnosti a nastavení výkonu služby, jež spočívalo v plnění totožných povinností v rámci výkonu služby a při plnění služební pohotovosti. Teprve poté, co žalovaný všechny potřebné podklady obstará, bude povinen vypořádat se s žalobcovou argumentací, podle níž byl nařizováním služebních pohotovostí s ohledem na jejich plánovitost obcházen účel zákona, a posoudit, zda se tyto činnosti shodovaly s výkonem běžné služby, případně v jakém rozsahu se lišily. Tato zjištění pak vyhodnotí s ohledem na směrnici 2003/88/ES, tedy vyloží, na které konkrétní činnosti se tato směrnice vztahuje, a na které nikoliv. Činnosti, které nejsou z působnosti směrnice vyňaty, pak posoudí rovněž ve světle rozsudků SDEU (především Stadt Offenbach am Main) a určí, zda doba služební pohotovosti odpovídá „době odpočinku“, nebo „pracovní době“, a vyvodí z toho pro nárok žalobce patřičné důsledky.

Tyto nedostatky napadeného rozhodnutí soud nemůže nahradit vlastními skutkovými zjištěními a vlastní argumentací. K tomu by bylo třeba rozsáhlého a zásadního doplnění dokazování, což by bylo v rozporu s § 76 odst. 1 písm. b) s. ř. s. Žalobci by se nadto vypořádání jeho klíčových námitek poprvé dostalo teprve v řízení před správním soudem, což není přípustné. Soud se proto samotným posouzením charakteru služby vykonávané žalobcem v době vykazované jako služební pohotovost prozatím nemohl zabývat.

Výrok II o nákladech řízení je odůvodněn § 60 odst. 1 s. ř. s., dle nějž má právo na náhradu důvodně vynaložených nákladů ten účastník, který měl ve věci úspěch. Tím je v nyní projednávané věci žalobce, jehož náklady tvoří zaplacený soudní poplatek za žalobu ve výši 3 000 Kč a dále odměna advokátky, která jej v řízení zastupovala, v rozsahu tří úkonů právní služby podle § 11 odst. 1 písm. a) a písm. d) vyhlášky Ministerstva spravedlnosti č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních služeb (advokátního tarif), tedy za převzetí právního zastoupení, podání žaloby a sepsání repliky. Soud žalobci nepřiznal náhradu nákladů za podání ze dne 23. 8. 2023 a 22. 11. 2023, ani za žádost o přednostní projednání věci z 19. 1. 2024. Žalobce v těchto podáních neuvedl žádnou novou argumentaci k věci samé, v zásadě jen zopakoval již dříve vyřčené a nanejvýš rozšířil okruh již dříve navržených důkazních prostředků.

Podle § 7 bodu 5 ve spojení s § 9 odst. 4 písm. d) advokátního tarifu, činí výše odměny za jeden úkon právní služby 3 100 Kč, za tři úkony pak 9 300 Kč. Paušální náhradu hotových výdajů tvoří podle § 13 odst. 4 advokátního tarifu 300 Kč za každý úkon (3 x 300 = 900). Odměna advokátky včetně náhrady hotových výdajů je zvýšena o částku odpovídající DPH 21 % z předchozích částek. Ačkoliv žalobcova zástupkyně sama není plátkyní DPH, vykonává advokacii jako společnice právnické osoby zřízené podle zákona č. 85/1996 Sb., o advokacii, která je plátcem DPH, proto jsou náklady řízení zvýšeny o částku odpovídající DPH (§ 57 odst. 2 s. ř. s.). Žalobcovy náklady zastoupení advokátkou tak činí 12 342 Kč a náklady řízení celkem 15 342 Kč, a žalovaný je povinen nahradit je žalobci v přiměřené lhůtě k rukám jeho zástupkyně.

a) chrání bezpečnost osob a majetku, spolupůsobí při zajišťování vnitřního pořádku a bezpečnosti a provádí opatření k jeho obnově, byl-li závažným způsobem narušen,

b) provádí opatření a činnosti při záchranných akcích, zejména při vzniku živelních pohrom a katastrof, velkých dopravních a průmyslových havárií, mimořádných událostí v oblasti CBRN (chemické, biologické, radiologické a nukleární látky), a to zejména v součinnosti s ostatními složkami integrovaného záchranného systému,

c) podílí se na výkonu služby v případech opatření vyžadujících nasazení většího počtu sil a prostředků policie,

d) spolupůsobí při zákrocích zásahové jednotky, Útvaru rychlého nasazení a dalších útvarů policie,

e) zajišťuje ozbrojené doprovody,

f) provádí výkon hlídkové nebo jiné služby na stanoveném území,

g) plní úkoly související s ochranou areálů,

h) plní úkoly v oblasti krizového vyjednávání a poskytování posttraumatické intervenční péče,

i) zajišťuje potřebné technologické vybavení a jejich provoz k činnostem řídících štábů na bezpečnostních opatřeních v rozsahu, který je limitován stupněm rizika bezpečnostního opatření a technickým vybavením jednotky,

j) zpracovává obrazové, zvukové nebo jiné záznamy sloužící pro účely dokumentace služebních zákroků a činnosti policie a přestupkového i trestního řízení,

k) odpovídá v rámci své působnosti za zajištění služební přípravy v souladu s potřebami vlastního výkonu služby a zajištění rozvoje speciálních odborných činností,

l) stanovuje metodické postupy policistů pořádkových jednotek krajského ředitelství v oblasti zákroků pod jednotným velením, jejich řízení, způsoby řešení situací, evidence a dokumentace,

m) odpovídá za zabezpečení výkonu služby a služební pohotovosti k zajištění trvalé akceschopnosti speciální pořádkové jednotky, včetně technické skupiny s technickými, komunikačními a dalšími technologiemi,

n) zajišťuje činnosti spojené s analýzou řídících procesů speciální pořádkové jednotky za účelem jejich zkvalitnění a zvýšení efektivity,

o) plní a zajišťuje výše uvedené úkoly v hlavním městě Praze a v případě vyžádání i v dalších krajích České republiky,

p) je zařazena do systému prvosledových hlídek krajského ředitelství.

Žalovaný dodal, že SPJ je útvar vnější služby, který vznikl k 1. 1. 2004 ze stálé pořádkové jednotky PČR a který plní svěřené úkoly nejen na území hlavního města Prahy, ale v případě vyžádání i dalších krajů České republiky. SPJ přitom plní kromě standardních úkolů vnější služby i specifické úkoly, jako jsou ty vyjmenované shora pod písmeny b) a h), které lze jen velmi těžko předpokládat, a tudíž naplánovat k jejich řešení potřebné síly a prostředky.

Městský soud již v rozsudku 10 Ad 16/2022 uvedl, že povinností žalovaného je posoudit naplnění zákonných podmínek nařizování služební pohotovosti pro SPJ a charakter činností vykonávaných příslušníky v rámci služební pohotovosti, jakož i podobnost s výkonem běžné služby. Vycházet přitom lze kromě jiného ze závěrů, jež k hodnocení služební pohotovosti a jejího odlišení od výkonu služby (byť v kontextu zákona o vojácích) vyslovil NSS, neboť ty jsou, pokud jde o potřebu materiálního posouzení, zcela přenositelné i na nynější věc: Problematika služební pohotovosti je v zákoně č. 221/1999 Sb., o vojácích z povolání, upravena v § 30, dle kterého „vyžaduje-li to důležitý zájem služby, může nadřízený nařídit vojákovi služební pohotovost“, kterou se „rozumí přítomnost vojáka ve vojenských objektech nebo na jiných místech, která určí nadřízený, a to mimo dobu služby.“ Podle § 62 zákona o služebním poměru obdobně platí, že „příslušníkovi lze nařídit služební pohotovost v důležitém zájmu služby, jestliže je dán předpoklad výkonu služby přesčas“, přičemž „služební pohotovost vykonává příslušník mimo dobu služby na služebně určené služebním funkcionářem nebo mimo ni v místě trvalého pobytu (ubytování) nebo na jiném místě určeném služebním funkcionářem na žádost příslušníka.“ NSS v rozsudku ze dne 20. 1. 2022, č. j. 1 As 248/2021 - 41, uvedl, že pro posouzení žalobcova nároku je nezbytné posoudit tři okruhy otázek: 1) zda existuje rozkaz, jímž mu byla služební pohotovost nařízena, 2) zda byl dán důležitý zájem služby pro nařízení služební pohotovosti (první dvě podmínky tvoří formální aspekt věci, tedy zda byla pohotovost nařízena v souladu se zákonem) a 3) jakou činnost žalobce v době označené jako služební pohotovost fakticky vykonával (materiální aspekt). Jak připomenul NSS v rozsudku ze dne 13. 10. 2023, č. j. 5 As 29/2023 - 51, „odkazy stěžovatele na rozsudky Nejvyššího správního soudu týkající se nařizování služebních pohotovostí vojákům z povolání (viz výše) nelze mechanicky odmítnout tak, jak to učinil městský soud. Naopak – podstata věci je v mnohém podobná a rozhodně nelze uzavřít, že daná rozhodnutí nejsou na případ stěžovatele vůbec aplikovatelná. V těchto rozhodnutích Nejvyšší správní soud naopak zdůraznil nutnost zkoumat faktickou stránku věci, stejně jako tak činí v nyní posuzovaném případě. Také zdůraznil, že důležitý zájem služby nelze spatřovat v nutnosti zajištění běžné náplně služby, a to ani v případech dlouhodobého nedostatku personálu“ (srov. i bod 30 rozsudku NSS ze dne 3. 10. 2023, č. j. 2 As 194/2023 - 45).

Nyní žalovaný z pohledu soudu vysvětlil rozdíl mezi „běžnými“ úkoly SPJ a úkoly mimořádnými a nepředvídatelnými a obě kategorie ilustroval příklady. Rovněž uvedl, že v rámci služební pohotovosti příslušníci vykonávali pouze druhou kategorii úkolů. To vše ovšem pouze v obecné rovině, bez popsání konkrétních činností, které žalobce vykonával v rámci služební pohotovosti, a především bez označení konkrétních důkazů, o něž svá zjištění opřel. To ke správnému zjištění materiálního aspektu nemohlo stačit. Soud si je vědom, že v dané věci jde o řízení o žádosti, avšak nevyplývá-li ze zákona něco jiného, postupuje správní orgán tak, aby byl zjištěn stav věci, o němž nejsou důvodné pochybnosti, a to v rozsahu, který je nezbytný pro jeho soulad s požadavky uvedenými v § 2 a § 3 správního řádu. Z § 50 správního řádu dále plyne, že podklady pro vydání rozhodnutí opatřuje správní orgán. Obdobně se vyjádřil i NSS v rozsudku 2 As 140/2023, ve věci příslušníků pyrotechnické služby: „Tvrzení, že to měl být žalobce, který nikterak nedoložil ani neprokázal, že by musel v době nařízené služební pohotovosti nějakou činnost konat, je mylné. Primárně měl stěžovatel [žalovaný] zjistit skutkový stav tak, aby o něm nebyly důvodné pochybnosti. Žalobce byl povinen tvrdit, co v souvislosti s plněním služebních povinností konal; prokazování, zda tomu tak bylo, je věcí správního orgánu. Pokud by šlo vskutku o plnění služebních povinností, mělo být konání žalobce předmětem příslušných služebních evidencí, takže doložení nebo vyvrácení žalobcových tvrzení by mělo být (za jeho součinnosti) rozumně možné.“ V nyní řešeném případě žalobce tvrdil, že po dobu služební pohotovosti vykonával „běžné“ úkoly. Bylo proto na žalovaném, aby pomocí příslušných evidencí a dalších důkazů (např. svědeckými výpověďmi) prokázal skutečnou náplň žalobcovy služební pohotovosti. Totéž vyplývá i z rozsudku NSS ze dne 13. 10. 2023, č. j. 5 As 29/2023 - 51: „Podmínky pro nařízení služební pohotovosti musí být materiálně naplněny, což je povinen prokázat žalovaný – tj. doložit do spisu potřebné podklady, ze kterých bude možno usuzovat na splnění všech zákonných podmínek (k tomu viz bod 44 rozsudku NSS č. j. 1 As 247/2021-40, podle něhož tíží důkazní břemeno ve vztahu k nařizování služební pohotovosti správní orgány).“

Žalovaný však nejenže vymezil činnosti, které lze označit za službu běžnou a které za službu mimořádnou, toliko v obecné rovině, ale v odůvodnění správních rozhodnutí, ba ani ve spisovém materiálu se nenachází výčet konkrétních činností, které žalobce vykonával v době služební pohotovosti. Spis sice obsahuje evidence, ze kterých je patrno, v jaké dny žalobce vykonával služební pohotovosti, ale není již zřejmé, jakým činnostem se při nich věnoval. Stejně tak přehled mimořádných výjezdů útvaru jako celku nemůže postačovat k prokázání, jaké konkrétní činnosti žalobce při služební pohotovosti vykonával. Popis činností v tomto dokumentu ani není natolik konkrétní, aby bylo možné říci, zda se opravdu jedná o výjimečné a mimořádné události, pro které má být nařizována služební pohotovost (k čemuž se soud podrobněji vyjadřuje níže), a ani zda se těchto mimořádných výjezdů účastnil žalobce. Soud nerozporuje, že v rámci služebních pohotovostní se výjezdy splňující znak mimořádnosti a výjimečnosti uskutečnily, nicméně k prokázání materiální náplně služební pohotovosti je třeba předložit a posoudit ucelený obraz úkolů s podrobným popisem (přehled konkrétních činností za konkrétní časové období), které byly během služební pohotovosti útvarem (a především samotným žalobcem) vykonávány. Soud si umí představit i situace, ve kterých by byla služební pohotovost nařízena pro důvodnou obavu, že některá z mimořádných událostí nastane, avšak nakonec k ní nedošlo. V takových případech by bylo nespravedlivé, aby byl žalovaný „stižen“ za nařízení služební pohotovosti; avšak i v této situaci je potřeba doložit, že zde důvodná obava ohledně určitého rizika vzniku mimořádné události existovala. Ani takové podklady však správní spis neobsahuje. Na zjištění skutkového stavu v duchu předestřeném tímto odstavcem tak správní orgány rezignovaly. Ve spise se dále nachází údaje z knihy jízd s evidencí žalobcových výjezdů, opatřené žalovaným v průběhu odvolacího řízení, avšak žalovaný tento dokument v napadeném rozhodnutí nikterak nezohlednil a odmítl jej s tím, že jej žalobce navrhl až po koncentraci řízení. Bez ohledu na posouzení, zda byl dokument navržen v rozporu s touto zásadou, je třeba upozornit, že to nezbavuje správní orgány povinnosti úplně zjistit skutkový stav. K tomu by jistě obdobný dokument mohl být nápomocen. Soud opakuje, že bylo povinností žalovaného prokázat, zda se fakticky jednalo o služební pohotovost, anebo šlo ve své podstatě o výkon služby, kterým měl být nahrazován směnný režim.

Městský soud tedy shrnuje, že žalovaný neobstaral a do spisu nezaložil takové podklady, na jejichž základě by bylo lze usuzovat o skutečném průběhu služby a služební pohotovosti včetně jejich obsahové náplně (příkladmo výslech osob zodpovědných za plánování služby a služební pohotovosti útvaru SPJ, výslech příslušníků daného útvaru, přehled konkrétních služebních pohotovostí nařízených žalobci s výčtem konkrétních činností, které v daných časech vykonával, aj.), čímž zatížil napadené rozhodnutí vadou řízení podle § 76 odst. 1 písm. b) s. ř. s., neboť skutkový stav vyžaduje zásadní doplnění, bez kterého nelze učinit závěr o důvodnosti nároku, a tedy ani o opodstatněnosti žalobní argumentace.

Soud nepřehlédl, že v průběhu soudního řízení žalobce předložil jako důkazní návrhy právě protokoly o výsleších příslušníků SPJ z jiných řízení vedených ve skutkově i právně podobných věcech, a navrhl soudu provést i další výslechy osob za účelem prokázání faktické náplně služební pohotovosti žalobce, potažmo SPJ. Tyto důkazní návrhy však soud neprovedl. Předně proto, že je při přezkumu rozhodnutí vázán skutkovým a právním stavem, který tu byl v době rozhodování správního orgánu (§ 75 s. ř. s.). Za určitých okolností lze provést i důkazní návrhy vzniklé a předložené až po vydání rozhodnutí správního orgánu (např. rozsudek NSS ze dne 27. 11. 2013, č. j. 4 As 141/2013 - 28; podrobněji se městský soud touto otázkou zabývá v části V. 7. tohoto rozsudku), avšak stěží za situace, ve které mají směřovat k prokázání skutečnosti, která nebyla správními orgány dostatečně zjištěna a přezkoumatelně odůvodněna. Provedením těchto důkazů v řízení před soudem by nebyl pouze lépe objasněn skutkový stav, nýbrž by soud plně nahradil činnost správního orgánu. Soudní přezkum však nelze vnímat jako „odvolací řízení“ v plné apelaci, proto také důkazní aktivita soudu bude vždy činností doplňkovou, nikoliv dominantní (srov. například usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 2. 5. 2017, č. j. 10 As 24/2015 - 71, bod 42). Povahou činností vykonávaných žalobcem při nařízené služební pohotovosti, která je pro posouzení jeho peněžitého nároku zásadní, se musejí v prvé řadě zabývat správní orgány a soudu v tomto ohledu náleží toliko role přezkumná.

Proti tomuto rozhodnutí lze podat kasační stížnost ve lhůtě dvou týdnů ode dne jeho doručení. Kasační stížnost se podává u Nejvyššího správního soudu, se sídlem Moravské náměstí 6, Brno. O kasační stížnosti rozhoduje Nejvyšší správní soud.

Lhůta pro podání kasační stížnosti končí uplynutím dne, který se svým označením shoduje se dnem, který určil počátek lhůty (den doručení rozhodnutí). Připadne-li poslední den lhůty na sobotu, neděli nebo svátek, je posledním dnem lhůty nejblíže následující pracovní den. Zmeškání lhůty k podání kasační stížnosti nelze prominout.

Kasační stížnost lze podat pouze z důvodů uvedených v § 103 odst. 1 s. ř. s. a kromě obecných náležitostí podání musí obsahovat označení rozhodnutí, proti němuž směřuje, v jakém rozsahu a z jakých důvodů jej stěžovatel napadá, a údaj o tom, kdy mu bylo rozhodnutí doručeno.

V řízení o kasační stížnosti musí být stěžovatel zastoupen advokátem; to neplatí, má-li stěžovatel, jeho zaměstnanec nebo člen, který za něj jedná nebo jej zastupuje, vysokoškolské právnické vzdělání, které je podle zvláštních zákonů vyžadováno pro výkon advokacie.

Soudní poplatek za kasační stížnost vybírá Nejvyšší správní soud. Variabilní symbol pro zaplacení soudního poplatku na účet Nejvyššího správního soudu lze získat na jeho internetových stránkách: www.nssoud.cz. Praha 28. března 2024

Mgr. Martin Lachmann v. r. ⟪LB:lb_001⟫ předseda senátu Shodu s prvopisem potvrzuje K. Š.