21 Cdo 3330/2021

Nejvyšší soud České republiky rozhodl v senátě složeném z předsedy senátu JUDr. Pavla Malého a soudců JUDr. Marka Cigánka a JUDr. Jiřího Doležílka v právní věci žalobce J. K., narozeného dne XY, bytem v XY, proti žalovanému městu XY se sídlem městského úřadu v XY, IČO XY, zastoupenému Mgr. Jaromírem Závadou, advokátem se sídlem v Krnově, Hlavní náměstí č. 35/1a, o neplatnost výpovědi z pracovního poměru, vedené u Okresního soudu v Bruntále pod sp. zn. 38 C 137/2020, o dovolání žalovaného proti rozsudku Krajského soudu v Ostravě ze dne 19. května 2021, č. j. 16 Co 12/2021-153, takto:

I. Dovolání žalovaného proti výroku II rozsudku krajského soudu se odmítá.

II. Rozsudek krajského soudu se zrušuje a věc se vrací Krajskému soudu v Ostravě k dalšímu řízení.

Dopisem ze dne 25. 3. 2020 žalovaný dal žalobci „výpověď z pracovního poměru podle ustanovení § 52 písm. g) zákona č. 262/2006 Sb., zákoníku práce, ve znění pozdějších právních předpisů“. Výpověď odůvodnil tím, že žalobce se „i přes předchozí písemná upozornění na porušování pracovních povinností … dopustil dalších porušení pracovních povinností zaměstnance“. Tato další porušení pracovních povinností spočívají v tom, že:

a) až 30 dnů, jestliže je zapotřebí nařídit ústní jednání nebo místní šetření, je-li třeba někoho předvolat, někoho nechat předvést nebo doručovat veřejnou vyhláškou osobám, jimž se prokazatelně nedaří doručovat, nebo jde-li o zvlášť složitý případ,

b) nutná k provedení dožádání podle § 13 odst. 3, ke zpracování znaleckého posudku nebo k doručení písemnosti do ciziny.

Z citovaných ustanovení § 71 odst. 1 a 3 správního řádu vyplývá, že správní orgán je v prvé řadě povinen rozhodnutí vydat „bez zbytečného odkladu“, resp. „bezodkladně“, tj. jakmile je to možné (co nejdříve); v každém individuálně posuzovaném případě je potom na odpovědném posouzení správního orgánu, aby s ohledem na konkrétní okolnosti případu rozhodnutí vydal ve lhůtě, která je tomuto zákonnému požadavku přiměřená. Teprve pro případ „pokud nelze rozhodnutí vydat bezodkladně“, je pro vydání rozhodnutí stanovena lhůta 30 dnů, která je k základní lhůtě „bez zbytečného odkladu“ lhůtou podpůrnou (a kterou lze jen výjimečně za splnění přísně stanovených podmínek prodloužit). Nejvyšší správní soud proto formuloval závěr, že ustanovení § 71 správního řádu nelze vykládat právně nejasným způsobem tak, že obecná lhůta pro vydání rozhodnutí je stanovena na 30 dnů, přičemž tuto lhůtu lze považovat vždy za přiměřenou, a pokud je zachována, pak není nutno odůvodňovat, proč rozhodnutí nebylo vydáno bez zbytečného odkladu (srov. odůvodnění rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 8. 2010, sp. zn. 9 Afs 20/2010). Nejvyšší soud na to navázal závěrem, podle kterého lhůta bez zbytečného odkladu přímo neurčuje, v jakém konkrétním časovém okamžiku je třeba konat. Nemusí nutně znamenat, že je třeba konat ihned, na druhou stranu u jakéhokoliv odkladu konání, který nastane, je třeba vždy v každém jednotlivém případě zjistit, zda se nejedná o odklad zbytečný, a to s přihlédnutím ke konkrétním okolnostem daného případu (srov. odůvodnění rozsudku Nejvyššího soudu ze dne 30. 7. 2015, sp. zn. 30 Cdo 530/2014).

Lze tedy shrnout, že zaměstnanec (úředník územního samosprávného celku) vykonávající činnosti správního orgánu poruší povinnost vyplývající z právních předpisů vztahujících se k jím vykonávané práci, nevydá-li rozhodnutí ve lhůtě „bez zbytečného odkladu“ (§ 71 odst. 1 správního řádu), a v případě, kdy to okolnosti posuzovaného případu neumožňují, ve lhůtě těmto okolnostem přiměřené do uplynutí podpůrné lhůty (30denní nebo prodloužené) podle ustanovení § 71 odst. 3 správního řádu.

Z uvedeného pro poměry projednávané věci vyplývá, že odvolací soud – posuzoval-li, zda žalobce porušil povinnost vydat rozhodnutí podle § 5 odst. 2 věty první a § 59 zákona č. 247/2000 Sb. ve lhůtě stanovené ustanovením § 71 správního řádu – náležitě nevzal v úvahu rozdíl mezi základní lhůtou pro vydání správního rozhodnutí „bez zbytečného odkladu“ podle ustanovení § 71 odst. 1 správního řádu a podpůrnou lhůtou podle ustanovení § 71 odst. 3 správního řádu; ve výpovědi z pracovního poměru je ostatně žalobci vytýkáno, že byl nečinný, ač byl povinen „vydat ve správním řízení rozhodnutí bez zbytečného odkladu“. Nepostupoval proto správně, nezabýval-li se tím, zda žalobce s ohledem na okolnosti případu mohl konat ihned, tj. rozhodnutí vydat „bezodkladně“ nebo v jiné přiměřené době předcházející poslednímu dni podpůrné lhůty 30 dnů od zahájení řízení. Jestliže by totiž žalobce rozhodnutí mohl vydat „bezodkladně“ nebo v jiné přiměřené lhůtě kratší 30 dnů, neboť by mu v tom nic nebránilo, jednalo by se z jeho strany o zaviněné nedodržení lhůty podle ustanovení § 71 správního řádu. Za těchto okolností nelze považovat za správný závěr odvolacího soudu, že „náhlé (nepředvídatelné) zdravotní důvody“, které zabránily žalobci v dodržení lhůty pro vydání rozhodnutí, „lze považovat jednoznačně za objektivní překážku a omluvitelný důvod“, a žalobci tak „nelze důvodně vytýkat, že měl a mohl správní rozhodnutí vydat dříve“.

Vzhledem k tomu, že rozsudek odvolacího soudu není – jak vyplývá z výše uvedeného – ve výroku o věci samé správný a že nejsou podmínky pro zastavení dovolacího řízení, pro odmítnutí dovolání ve výroku o věci samé, pro zamítnutí dovolání a ani pro změnu rozsudku odvolacího soudu, Nejvyšší soud rozsudek odvolacího soudu zrušil (§ 243e odst. 1 o. s. ř.) a věc vrátil odvolacímu soudu (Krajskému soudu v Ostravě) k dalšímu řízení (§ 243e odst. 2 věta první o. s. ř.).

Právní názor vyslovený v tomto rozsudku je závazný; v novém rozhodnutí o věci rozhodne soud nejen o náhradě nákladů nového řízení a dovolacího řízení, ale znovu i o nákladech původního řízení (§ 226 odst. 1 a § 243g odst. 1 část věty první za středníkem a věta druhá o. s. ř.).

Nejvyšší soud jako soud dovolací [§ 10a zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „o. s. ř.“)] po zjištění, že dovolání proti pravomocnému rozsudku odvolacího soudu bylo podáno oprávněnou osobou (účastníkem řízení) ve lhůtě uvedené v ustanovení § 240 odst. 1 o. s. ř., se nejprve zabýval otázkou přípustnosti dovolání.

Dovoláním lze napadnout pravomocná rozhodnutí odvolacího soudu, pokud to zákon připouští (§ 236 odst. 1 o. s. ř.).

Není-li stanoveno jinak, je dovolání přípustné proti každému rozhodnutí odvolacího soudu, kterým se odvolací řízení končí, jestliže napadené rozhodnutí závisí na vyřešení otázky hmotného nebo procesního práva, při jejímž řešení se odvolací soud odchýlil od ustálené rozhodovací praxe dovolacího soudu nebo která v rozhodování dovolacího soudu dosud nebyla vyřešena nebo je dovolacím soudem rozhodována rozdílně anebo má-li být dovolacím soudem vyřešená právní otázka posouzena jinak (§ 237 o. s. ř.).

Žalovaný svým dovoláním rozsudek odvolacího soudu napadl „v celém rozsahu“, tedy i ve výroku II, kterým bylo rozhodnuto o náhradě nákladů řízení; pomíjí přitom, že v části, ve které směřuje proti výroku rozsudku odvolacího soudu o nákladech řízení, není dovolání přípustné podle ustanovení § 238 odst. 1 písm. h) o. s. ř., podle kterého dovolání podle § 237 o. s. ř. není přípustné proti rozhodnutím v části týkající se výroku o nákladech řízení. Dovolací soud proto v této části dovolání žalovaného podle ustanovení § 243c odst. 1 o. s. ř. odmítl.

Závěr o přípustnosti dovolání podle ustanovení § 237 o. s. ř. nemohou založit námitky dovolatele, prostřednictvím nichž zpochybňuje hodnocení důkazů a skutkové závěry, z nichž odvolací soud vycházel [namítá-li, že (ve vztahu k vytýkanému spánku na pracovišti) není možné souhlasit s tím, že „žalobce mohl i krátce usnout, mohlo jít např. o mikrospánek“, že svědkyně R. potvrdila, že „zastihla žalobce na pracovišti, jak spí“, že žalobce „poté, co byl o události sepsán úřední záznam, netvrdil, že si kapal do očí, a tato jeho obrana se jeví pouze účelovou“, že se v případě žalobce „nejednalo o žádný ojedinělý exces, ale opakované spaní v pracovní době“, nebo že „ze strany odvolacího soudu jde o pouhé domněnky, které nejsou podložené relevantními důkazy a nelze je takto činit bez jakékoliv opory v odborném zkoumání“], a předestírá-li vlastní skutkové závěry (že „z předložených důkazů je zřejmé, že v případě žalobce se jednalo o osobu problematickou, s níž byly problémy na pracovišti řešeny opakovaně“), na nichž pak buduje své vlastní a od odvolacího soudu odlišné právní posouzení věci; pomíjí přitom, že v procesním režimu účinném od 1. 1. 2013 nelze v dovolacím řízení důvodně zpochybnit správnost skutkového stavu věci zjištěného v řízení před soudy nižších stupňů, neboť dovolací přezkum je ustanovením § 241a odst. 1 o. s. ř. vyhrazen výlučně otázkám právním (srov. usnesení Nejvyššího soudu ze dne 23. 7. 2014, sp. zn. 29 Cdo 2125/2014, a usnesení Nejvyššího soudu ze dne 30. 10. 2014, sp. zn. 29 Cdo 4097/2014). Pro úplnost je nutné připomenout, že při úvaze o tom, zda je právní posouzení věci odvolacím soudem správné, Nejvyšší soud vychází (musí vycházet) ze skutkových závěrů odvolacího soudu a nikoli z těch skutkových závěrů, které v dovolání na podporu svých právních argumentů nejprve zformuluje sám dovolatel (srov. například důvody rozsudku Nejvyššího soudu ze dne 27. 10. 2004, sp. zn. 29 Odo 268/2003, uveřejněného pod č. 19/2006 Sb. rozh. obč., nebo usnesení Nejvyššího soudu ze dne 10. 10. 2013, sp. zn. 29 Cdo 3829/2011).

Přípustnost dovolání podle ustanovení § 237 o. s. ř. nezakládají ani námitky dovolatele, jimiž odvolacímu soudu vytýká, že změnu rozsudku soudu prvního stupně odůvodnil „nízkou intenzitou porušení povinností žalobce“, a že „měl intenzitu porušení vytýkaného jednání posuzovat právě s ohledem na veškeré okolnosti, zejména osobu žalobce, s ohledem na jeho dlouhodobé neplnění pracovních povinností a jeho postoj k vykonávané práci“, že nerespektoval závěry, které k posuzování intenzity porušení pracovních povinností zaměstnancem vyplývají z rozsudku Nejvyššího soudu ze dne 18. 3. 2014, sp. zn. 21 Cdo 1271/2013, a že rozhodnutí odvolacího soudu zde je „překvapivé“, neboť odvolací soud svůj závěr o nenaplnění důvodu výpovědi z pracovního poměru podle ustanovení „§ 52 písm. g) zákoníku práce“ nezaložil na závěru o nedostatku intenzity porušení pracovních povinností žalobcem, nýbrž na závěru o tom, že se žalobce vytýkaného jednání nedopustil [že „žalobci v dodržení lhůty pro vydání rozhodnutí zabránily náhlé (nepředvídatelné) zdravotní důvody, což lze považovat jednoznačně za objektivní překážku a omluvitelný důvod“, že nelze „vyvozovat, že žalobce (tvrdě) spal v pracovní době na židli u pracovního stolu“, naopak odvolací soud „považuje toto jednání žalobce za pochopitelné, které bylo přiměřenou reakcí organismu žalobce na aplikaci léků a nemohlo pracovní výkon žalobce ovlivnit“, a proto „u skutků specifikovaných v samotné výpovědi z pracovního poměru se nejednalo o zaviněné porušení povinnosti vyplývající z právních předpisů vztahujících se k žalobcem vykonávané práci“].

Z hlediska skutkového stavu bylo v posuzované věci – mimo jiné – zjištěno (správnost skutkových zjištění soudů přezkumu dovolacího soudu – jak vyplývá z ustanovení § 241a odst. 1 a § 242 odst. 3 věty první o. s. ř. – nepodléhá), že žalobce na základě pracovní smlouvy ze dne 29. 4. 2005 pracoval u žalovaného od 1. 6. 2005 jako „referent státní správy a samosprávy v dopravě“, k výkonu práce byl zařazen do Městského úřadu XY. Dne 28. 1. 2020 byla u Městského úřadu XY V. D. podána „Žádost o provedení změny v registraci autoškoly“, která byla dne 29. 1. 2020 přidělena k vyřízení žalobci, který – aniž by ve věci do té doby rozhodl – v poslední den zákonem stanovené 30denní lhůty k vydání správního rozhodnutí, jenž připadl na 27. 2. 2020, „z důvodu náhlého zhoršení zdravotního stavu byl nucen vyhledat lékařské ošetření a byl uznán dočasně práce neschopným“. Nevydání správního rozhodnutí v zákonem stanovené lhůtě se stalo jedním z důvodů výpovědi z pracovního poměru dané žalobci dopisem žalovaného ze dne 25. 3. 2020.

Za tohoto skutkového stavu napadený rozsudek odvolacího soudu závisí (mimo jiné) na řešení otázky hmotného práva, za jakých podmínek zaměstnanec (úředník územního samosprávného celku) vykonávající činnosti správního orgánu poruší povinnost vyplývající z právních předpisů vztahujících se k jím vykonávané práci, nevydá-li ve správním řízení rozhodnutí ve lhůtě podle ustanovení § 71 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“). Vzhledem k tomu, že tato otázka dosud nebyla v rozhodovací praxi dovolacího soudu vyřešena, dospěl Nejvyšší soud k závěru, že dovolání žalovaného je podle ustanovení § 237 o. s. ř. přípustné.

Po přezkoumání rozsudku odvolacího soudu ve smyslu ustanovení § 242 o. s. ř., které provedl bez jednání (§ 243a odst. 1 věta prvá o. s. ř.), Nejvyšší soud dospěl k závěru, že dovolání je důvodné.

Vedle správního řádu je projednávanou věc třeba i v současné době posuzovat – vzhledem k tomu, že žalobce se domáhá určení neplatnosti výpovědi z pracovního poměru ze dne 25. 3. 2020, která mu byla doručena téhož dne – podle zákona č. 262/2006 Sb., zákoníku práce, ve znění pozdějších předpisů účinném do 31. 5. 2020 (dále jen „zákoník práce“ nebo „zák. práce“), a podle zákona č. 312/2002 Sb., o úřednících územních samosprávných celků a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o úřednících“).

V projednávané věci ze skutkových zjištění soudů vyplývá, že žalobce byl (je) zaměstnancem v pracovním poměru k obci, zařazeným do úřadu tohoto územního samosprávného celku, a že vykonával správní činnosti ve smyslu ustanovení § 2 odst. 3 zákona o úřednících, jestliže se podílel na výkonu veřejné správy vydáváním rozhodnutí o právech a povinnostech subjektů právních vztahů, jež jsou povinny taková rozhodnutí respektovat (vykonával činnost při naplňování tzv. vrchnostenské pozice obce). Žalobce v pracovním poměru u žalovaného tedy naplňoval znaky úředníka územního samosprávného celku ve smyslu ustanovení § 2 odst. 4 zákona o úřednících (srov. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 28. 8. 2020, č. j. 21 Cdo 4041/2018-223, rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 29. 4. 2021, sp. zn. 21 Cdo 2738/2019, uveřejněný pod č. 21/2022 Sb. rozh. obč., nebo rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 24. 3. 2023, sp. zn. 21 Cdo 2956/2021); na jeho pracovní poměr se proto vztahuje zákoník práce, nestanoví-li zákon o úřednících jinak (srov. § 1 odst. 2 zákona o úřednících).

Podle ustanovení § 52 písm. g) zák. práce zaměstnavatel může dát zaměstnanci výpověď, jsou-li u zaměstnance dány důvody, pro které by s ním zaměstnavatel mohl okamžitě zrušit pracovní poměr, nebo pro závažné porušení povinnosti vyplývající z právních předpisů vztahujících se k zaměstnancem vykonávané práci; pro soustavné méně závažné porušování povinnosti vyplývající z právních předpisů vztahujících se k vykonávané práci je možné dát zaměstnanci výpověď, jestliže byl v době posledních 6 měsíců v souvislosti s porušením povinnosti vyplývající z právních předpisů vztahujících se k vykonávané práci písemně upozorněn na možnost výpovědi.

Dodržovat povinnosti vyplývající z právních předpisů vztahujících se k jím vykonávané práci patří k základním povinnostem zaměstnance, vyplývajícím z pracovního poměru [srov. § 38 odst. 1 písm. b) zák. práce]. Má-li být porušení povinnosti vyplývající z právních předpisů vztahujících se k vykonávané práci právně postižitelné jako důvod k rozvázání pracovního poměru ze strany zaměstnavatele, musí být porušení pracovních povinností ze strany zaměstnance zaviněno (alespoň z nedbalosti) a musí dosahovat určitý stupeň intenzity. Zákoník práce rozlišuje mezi soustavným méně závažným porušováním povinnosti vyplývající z právních předpisů vztahujících se k zaměstnancem vykonávané práci, závažným porušením povinnosti vyplývající z právních předpisů vztahujících se k jím vykonávané práci a porušením povinnosti vyplývající z právních předpisů vztahujících se k jím vykonávané práci zvlášť hrubým způsobem. Porušení pracovní povinnosti nejvyšší intenzity (zvlášť hrubým způsobem) je důvodem k okamžitému zrušení pracovního poměru nebo k výpovědi z pracovního poměru [§ 55 odst. 1 písm. b), § 52 písm. g) část věty před středníkem zák. práce]. Závažné porušení pracovní povinnosti je důvodem k výpovědi z pracovního poměru [§ 52 písm. g) část věty před středníkem zák. práce]. Méně závažná porušení pracovní povinnosti jsou podle ustanovení § 52 písm. g) části věty za středníkem zák. práce důvodem k výpovědi z pracovního poměru jen tehdy, jde-li o soustavné zaviněné porušování zaměstnancových povinností vztahujících se k jím vykonávané práci a byl-li zaměstnanec v době posledních šesti měsíců v souvislosti s porušením pracovní povinnosti písemně upozorněn na možnost výpovědi. O soustavné méně závažné porušování pracovní povinnosti se jedná tehdy, dopustil-li se zaměstnanec nejméně tří porušení pracovních povinností, která nedosahují intenzity zvlášť hrubého nebo závažného porušení pracovních povinností, mezi nimiž je přiměřená časová souvislost. O soustavné porušování pracovní povinnosti z hlediska přiměřené časové souvislosti jde tehdy, navazuje-li jedno porušení pracovní povinnosti na druhé (další) tak (v takovém časovém intervalu), že lze hovořit o sledu jednotlivých na sebe navazujících porušení pracovní povinnosti.

Pracovní povinnosti jsou zaměstnanci stanoveny právními předpisy, pracovním řádem, pracovní smlouvou nebo pokynem přímo nadřízeného vedoucího zaměstnance. Jednotícím kritériem pro všechny druhy těchto povinností je, že vyplývají z pracovního poměru nebo jiného pracovněprávního vztahu k zaměstnavateli; jednání zaměstnance, jímž nebyly porušeny povinnosti z pracovněprávního vztahu, nemůže být posouzeno jako porušení pracovních povinností.

K základním povinnostem úředníka územního samosprávného celku (dále také jen „úředníka“) patří – mimo jiné – povinnost dodržovat ústavní pořádek České republiky [§ 16 odst. 1 písm. a) zákona o úřednících] a právní předpisy vztahující se k práci jím vykonávané; dodržovat ostatní předpisy vztahující se k práci jím vykonávané, pokud s nimi byl řádně seznámen [§ 16 odst. 1 písm. b) zákona o úřednících]. Úředník má dále povinnost pracovat svědomitě a řádně podle svých sil, znalostí a schopností [§ 16 odst. 2 písm. a) zákona o úřednících] nebo povinnost plně využívat pracovní doby a pracovních prostředků k vykonávání svěřených prací, plnit kvalitně, hospodárně a včas pracovní úkoly [§ 16 odst. 2 písm. b) zákona o úřednících].

Zvláštní povaha práce úředníka územního samosprávného celku nachází svůj odraz též v samostatné úpravě základních povinností úředníků obsažené v ustanovení § 16 zákona o úřednících, která je ve vztahu k ustanovením § 301 a § 303 zák. práce úpravou speciální (jejich užití ustanovení § 16 odst. 6 zákona o úřednících výslovně vylučuje). Stejně jako u ostatních zaměstnanců je nejdůležitější povinnost úředníka vyplývající z pracovního poměru povinnost pracovat řádně podle svých sil, znalostí a schopností a plnit kvalitně a včas pracovní úkoly, k čemuž je povinen plně využívat zaměstnavatelem rozvrženou pracovní dobu. Úředník je přitom povinen dodržovat právní předpisy vztahující se k jím vykonávané práci; jiné než právní (tedy ostatní) předpisy vztahující se k práci jím vykonávané je úředník povinen dodržovat jen za předpokladu, že s nimi byl řádně seznámen. Vedle Ústavy, Listiny základních práv a svobod a ústavních zákonů jsou těmito právními předpisy zákony, zákonná opatření Senátu, nařízení vlády, vyhlášky ministerstev a jiných ústředních správních úřadů, jakož i právní předpisy vydávané územními samosprávnými celky – obecně závazné vyhlášky vydávané v samostatné působnosti a nařízení vydávaná v přenesené působnosti. Úředník vykonávající činnosti správního orgánu ve správních řízeních, na něž dopadá právní úprava správního řádu, je proto povinen dodržovat procesní postupy stanovené správním řádem, k nimž náleží též lhůty stanovené k vydání rozhodnutí. Nedodržení těchto lhůt (které je nesprávným úředním postupem ve smyslu ustanovení § 13 odst. 1 věta druhá zák. č. 82/1998 Sb. – srov. například odůvodnění rozsudku Nejvyššího soudu ze dne 1. 3. 2016, sp. zn. 30 Cdo 1018/2014) představuje porušení povinnosti vyplývající z právních předpisů vztahujících se k zaměstnancem vykonávané práci a jako takové může být výpovědním důvodem podle ustanovení § 52 písm. g) zák. práce, popř. důvodem k okamžitému zrušení pracovního poměru podle ustanovení § 55 odst. 1 písm. b) zák. práce, bylo-li úředníkem zaviněno (úmyslně nebo z nedbalosti).

Podle ustanovení § 71 odst. 1 správního řádu správní orgán je povinen vydat rozhodnutí bez zbytečného odkladu.

Podle ustanovení § 71 odst. 3 správního řádu pokud nelze rozhodnutí vydat bezodkladně, je správní orgán povinen vydat rozhodnutí nejpozději do 30 dnů od zahájení řízení, k nimž se připočítává doba

Proti tomuto rozhodnutí není přípustný opravný prostředek. V Brně dne 6. 4. 2023 JUDr. Pavel Malý předseda senátu