NSS 2 As 28/2006-49

Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Vojtěcha Šimíčka a soudců JUDr. Miluše Doškové a JUDr. Karla Šimky v právní věci žalobce: J. H., zastoupeného JUDr. Tomášem Štípkem, advokátem se sídlem Havlíčkova 12, Český Těšín, proti žalovanému: Krajský úřad Moravskoslezského kraje, se sídlem 28. října 117, Ostrava, v řízení o kasační stížnosti žalovaného proti usnesení Krajského soudu v Ostravě ze dne 25. 10. 2005, č. j. 58 Ca 32/2004 - 17, takto:

Vzhledem ke zvláštnímu postavení a povinnostem advokáta, jež vyplývají ze zákona č. 85/1996 Sb., o advokacii, mohou státní orgány, jež vedou řízení o právech a povinnostech osob, oprávněně předpokládat, že jedná-li advokát za určitou osobu, je třeba mít v pochybnostech za to, že za ni jedná v rámci zmocnění, jež mu tato osoba udělila, nevyjde-li najevo opak.

Usnesení Krajského soudu v Ostravě ze dne 25. 10. 2005, č. j. 58 Ca 32/2004 - 17, se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.

I. Včas podanou kasační stížností se žalovaný správní orgán (dále též „stěžovatel“) domáhá zrušení výše uvedeného usnesení Krajského soudu v Ostravě (dále jen „krajský soud“), kterým byla odmítnuta žalobcova žaloba na přezkoumání rozhodnutí stěžovatele ze dne 12. 8. 2004, č. j. DSH­/10002­04/­LI.

Stěžovatel ve své kasační stížnosti uvádí, že předmětné usnesení napadá z důvodů dle § 103 odst. 1 písm. a) a e) zák. č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“). Nezákonnost spatřuje v odmítnutí žaloby jako předčasné podle § 46 odst. 1 písm. b) s. ř. s. Stěžovatel nesouhlasí s názorem krajského soudu, že žalobou napadené rozhodnutí stěžovatele nebylo ke dni podání žaloby žalobci řádně doručeno. Tento závěr učinil soud z důvodu, že napadené rozhodnutí bylo doručeno pouze právnímu zástupci žalobce, a nikoliv přímo žalobci osobně. Podle soudu toto doručení nelze považovat za řádné ve smyslu ust. § 51 odst. 1 zákona č. 71/1967 Sb., správního řádu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“), neboť v odvolacím řízení žalobce zastoupen nebyl. Stěžovatel s tímto názorem nesouhlasí. Má za to, že byl v průběhu správního řízení zastoupen advokátem JUDr. Tomášem Štípkem na základě plné moci ze dne 17. 12. 2003, dle jejíhož obsahu byl advokát zmocněn k zastupování žalobce u Magistrátu města Karviné (dále jen „magistrát“) ve věci vedené pod značkou OD/SPR/2141/2003-Ha. Tato plná moc opravňovala právního zástupce žalobce k zastupování žalobce v řízení před správním orgánem I. stupně a k podání odvolání, které je považováno za procesní úkon, jenž se činí vůči správnímu orgánu I. stupně. Stěžovatel poukázal na to, že se jedná o plnou moc generální, která opravňuje i k zastupování v odvolacím správním řízení, a to v plném rozsahu. V plné moci dále uvedené zvláštní zmocnění k zastoupení u magistrátu ve věci vedené pod sp. zn. OD/SPR/2141/2003-Ha je podle stěžovatele nadbytečné. Krajský soud se ve svém usnesení zabývá pouze touto částí udělené plné moci a nehodnotí její vzájemný vztah se zbývající částí plné moci. Stěžovatel má za to, že tato část, obsahující zvláštní zmocnění, rozsah udělené plné moci neomezuje. Mělo-li by tomu tak být, muselo by být takové zastoupení v dané věci výslovně vyloučeno. V daném případě byla zvláštní plná moc udělena doplňujícím a slučovacím způsobem k předchozímu obecnému zmocnění, a to zřejmě z opatrnosti, aby bylo nepochybné, že se tato generální moc vztahuje i na daný případ. O tomto obsahu projevu vůle stěžovatele při udělení plné moci svědčí i skutečnost, že sám žalobce ve své žalobě považoval jím napadené rozhodnutí za řádně doručené a nijak toto doručení a z něj vyplývající nabytí právní moci rozhodnutí nezpochybňoval.

Stěžovatel tedy dovozuje, že žalobce jako účastník předmětného řízení měl zástupce s plnou mocí pro celé toto řízení, a proto bylo v souladu s § 25 odst. 3 správního řádu rozhodnutí stěžovatele o odvolání žalobci řádně doručeno a nabylo právní moci, takže nebylo důvodu návrh žalobce odmítnout jako předčasný.

Vzhledem k výše uvedenému stěžovatel navrhuje napadené usnesení krajského soudu zrušit a věc vrátit tomuto soudu k dalšímu řízení.

II. Žalobce vyjádření ke kasační stížnosti stěžovatele nepodal.

Je však třeba poznamenat, že sám žalobce podal dne 21. 11. 2005 proti usnesení krajského soudu o odmítnutí žaloby svoji vlastní kasační stížnost, kterou odůvodnil podobně, jako zdůvodnil svou kasační stížnost stěžovatel. Protože však žalobce nezaplatil soudní poplatek ani v soudem dodatečně stanovené lhůtě, krajský soud usnesením ze dne 20. 1. 2006, č. j. 58 Ca 32/2004 - 31, řízení o jeho kasační stížnosti zastavil; k projednání Nejvyšším správním soudem zbývá tedy jen kasační stížnost žalovaného (stěžovatele).

III. Kasační stížnost je podle § 102 a násl. s. ř. s. přípustná a je v ní namítán důvod odpovídající ustanovení § 103 odst. 1 písm. e) s. ř. s.

Stěžovatel ve své kasační stížnosti sice zmiňuje ustanovení § 103 odst. 1 písm. a) s. ř. s., k tomu však třeba poznamenat, že – jak Nejvyšší správní soud setrvale judikuje – je-li kasační stížností napadeno usnesení o odmítnutí žaloby, přicházejí pro stěžovatele v úvahu z povahy věci pouze kasační důvody dle § 103 odst. 1 písm. e) s. ř. s., spočívající v tvrzené nezákonnosti rozhodnutí o odmítnutí návrhu (podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 4. 2005, č. j. 3 Azs 33/2004 - 98, publikován pod č. 625/2005 Sb. NSS, podobně viz řadu dalších rozhodnutí publikovaných na webových stránkách Nejvyššího správního soudu).

Posouzení zákonnosti usnesení o odmítnutí žaloby žalobce nicméně ve svém jádru spočívá v posouzení právní otázky, zda stěžovatelovo rozhodnutí o odvolání ve správním řízení proti rozhodnutí správního orgánu první instance bylo doručením právnímu zástupci žalobce řádně doručeno.

Rozsahem a důvody podané kasační stížnosti je Nejvyšší správní soud podle § 109 odst. 2 a 3 s. ř. s. vázán.

IV.

IV. b)

Ze správního spisu pak Nejvyšší správní soud zjistil, že advokát JUDr. Tomáš Štípek prokázal správnímu orgánu první instance plnou mocí datovanou dnem 17. 12. 2003 své oprávnění k zastupování žalobce. Plná moc má zčásti formulářovou povahu, zčásti je individualizována. Má formu a obsah, jakých často užívají advokáti při poskytování právních služeb svým klientům.

Ve formulářové části plné moci je rozsah oprávnění zástupce vymezen takto: JUDr. Štípek je zmocněn, aby žalobce „obhajoval, resp. ve všech právních věcech zastupoval, aby vykonával veškeré úkony, přijímal doručované písemnosti, podával návrhy a žádosti, uzavíral smíry a narovnání, uznával uplatněné nároky, vzdával se nároků, podával opravné prostředky nebo námitky a vzdával se jich, vymáhal nároky, plnění nároků přijímal, jejich plnění potvrzoval, dědictví odmítal nebo neodmítal, jmenoval rozhodce a sjednával rozhodčí smlouvy, to vše i tehdy, když je podle právních předpisů zapotřebí zvláštní plné moci.“ Tuto plnou moc žalobce udělil „i v rozsahu práv a povinnosti podle trestního řádu, občanského soudního řádu a zákoníku práce“.

Individualizovaná část plné moci začíná předtištěnou formulací navazující na zmocnění v rozsahu práv a povinností podle trestního řádu, občanského soudního řádu a zákoníku práce a znějící „(…) a jako zvláštní plnou moc k zastoupení u Magistrátu města Karviné, zn. OD/SPR/2141/2003-Ha“.

V. Nejvyšší správní soud přezkoumal napadené usnesení v rozsahu důvodů uplatněných v kasační stížnosti a dospěl k závěru, že tato je důvodná.

Podle § 25 odst. 3 spr. ř. má-li účastník řízení zástupce s plnou mocí pro celé řízení, doručuje se písemnost pouze tomuto zástupci.

Spornou otázkou v daném případě tedy je, zda plná moc, kterou žalobce udělil svému právnímu zástupci, byla udělena pro celé správní řízení. Nejvyšší správní soud se ztotožňuje s názorem stěžovatele i žalobce, že se jedná o generální plnou moc, tj. plnou moc udělenou pro správní řízení před správním orgánem první instance i pro celé řízení před odvolacím správním orgánem. Argumentem pro tento závěr je jednak výklad slovního obsahu plné moci, dále celkový kontext správního řízení, v němž byl žalobce zastoupen advokátem, a chování žalobce i jeho zástupce v řízení a konečně i povaha právních služeb poskytovaných advokáty a existence jejich zvláštních povinností ve vztahu k zastoupeným klientům, jež vyplývají z tohoto zvláštního postavení.

Plná moc je průkazem vztahu zastoupení mezi zastoupeným a zástupcem, kterým je třetím osobám či orgánům veřejné moci vedoucím řízení o právech a povinnostech dokládána existence tohoto vztahu. Jako takovýto průkaz zastoupení má plná moc obsah, který je nutno zjistit výkladem. Výklad je nutno primárně zaměřit na obsah a význam slov a vět užitých v plné moci, ovšem vedle toho nutno přihlédnout i k jinak navenek projevené vůli zastoupeného a zástupce, a to i s ohledem na jejich obvyklé chování, jakož i postavení.

Jak výše uvedeno, k vyhotovení plné moci bylo užito předem připraveného formuláře určeného v podstatě pro jakékoli zastoupení klienta advokátem. Pokud by formulář nebyl nijak konkretizován, prokazovala by plná moc oprávnění advokáta k činění jakýchkoli myslitelných úkonů za zastoupeného, a to ve veškerých představitelných záležitostech. Jednalo by se o absolutně univerzální a nijak neomezenou plnou moc. Formulářová podoba plné moci však doznala konkretizace zmínkou, že se jedná také o zvláštní plnou moc k zastoupení žalobce u Magistrátu města Karviné, přičemž věc byla specifikována její spisovou značkou, a sice OD/SPR/2141/2003-Ha. Touto konkretizací je ovšem původní absolutní univerzalita plné moci zásadně modifikována. Označením konkrétního správního úřadu a konkrétní a spisovou značkou jednoznačně individualizované právní věci dal žalobce najevo ve své podstatě to, že chce být advokátem zastupován v této konkrétní věci a že mu dává plnou moc ke všemu, co je potřeba v souvislosti s touto věcí vyřídit. Plná moc není univerzální svým věcným rozsahem, neboť se týká pouze jedné konkrétní právaní věci, a nikoli jiných věcí s ní nesouvisejících, je však „univerzální“ co do rozsahu oprávnění ve vztahu k právním prostředkům, kterých může zástupce v takto věcně vymezené a omezené věci použít, tedy k právním či procesním úkonům, které může advokát v zastoupení žalobce učinit.

Výše nastíněné vymezení rozsahu plné moci jeví se být v celkovém kontextu právní věci, o kterou jde, nanejvýš logické. Plná moc sděluje třetím osobám a orgánům veřejné moci, že zástupce byl žalobcem pověřen vyřízením jeho záležitosti spočívající v obvinění z přestupku, za který mu hrozí citelná sankce, a že v tomto ohledu zastoupený – v důvěře v zástupcovu odbornost, osvědčenou jeho postavením advokáta – ponechává zástupci ve své podstatě volnou ruku v taktice a ve volbě právních prostředků. Je nanejvýš logické, že žalobce jako osoba, jež podle obsahu správního a soudního spisu není specialistou v oboru přestupkového práva, pověří vyřízením této vcelku náročné právní záležitosti právě advokáta a že jej nebude konkrétně „úkolovat“, ani jeho zastoupení neomezí pouze na některou z vícero možných fází správního řízení, jež po sobě mohou následovat a zpravidla i následují.

Lze si jistě představit, že by žalobce – třeba z důvodů finančních, kvůli nižší důvěře v odbornost zástupce či z důvodů jiných – zmocnil tohoto zástupce pouze k zastupování v jedné z fází správního řízení (v řízení před správním orgánem první instance). Aby však plná moc mohla být takto vyložena, musely by takovému závěru nasvědčovat konkrétní důvody. Ty ovšem v případě žalobce patrné nejsou, a to ani z obsahu správního spisu, ani z jeho pozdějších vyjádření a chování. Samotný úzce gramaticky pojatý obsah individualizované části plné moci k takovému závěru neopravňuje, neboť by musel abstrahovat od zbývající (formulářové) části plné moci, která jasně naznačuje, že žalobce neměl v úmyslu omezit svého zástupce ve volbě prostředků k hájení jeho zájmů, a tedy ani v tom, že by žalobce zastupoval toliko v jedné z fází správního řízení. Navíc ani tento úzce gramatický výklad sám o sobě nevede k jednoznačnému závěru – označením správního orgánu a spisové značky konkrétní věci není ještě bez dalšího řečeno, že zmocnění k zastupování se týká pouze řízení u tohoto orgánu a nevztahuje se na instančně bezprostředně navazující řízení v téže věci před orgánem odvolacím.

Poukaz krajského soudu na judikát Vrchního soudu v Praze ze dne 23. 7. 1999, sp. zn. 5 A 114/97, není v daném kontextu příliš případný, neboť tento judikát vycházel z poněkud odlišné skutkové situace. Na rozdíl od případu řešeného Nejvyšším správním soudem totiž v plné moci, kterou posuzoval jmenovaný vrchní soud, absentovala formulářová část obsahující ve své podstatě generální zmocnění; plná moc obsahovala toliko konkrétní zmocnění určité osoby "k zastupování naší společnosti při jednání s Magistrátem města Ostravy ve věci správního řízení o uložení pokuty za porušení povinnosti při ukládání odpadů". Takto pojaté zmocnění daleko zřetelněji než plná moc udělená žalobcem poukazuje toliko na řízení před správním orgánem první instance, jelikož k závěru, že zmocněnec byl oprávněn i k zastupování v řízení o případných opravných prostředcích před jinými orgány než Magistrátem města Ostravy, nedávala důvod ani existence generálního zmocnění, neboť – jak již poznamenáno – uvedená plná moc nic takového neobsahovala.

Nelze též pominout, že v případě žalobce byl zmocněncem advokát (na rozdíl od případu řešeného vrchním soudem, v němž zmocněnec takovéto postavení neměl). Advokát jako podnikatel, jehož právní postavení je upraveno zvláštním zákonem ukládajícím mu na jedné straně zvláštní povinnost poskytovat právní služby s potřebnou profesionalitou a za dodržení pravidel advokátní etiky (viz zejm. § 16 a 17 zákona č. 85/1996 Sb., o advokacii; dále jen „zákon o advokacii“) a na straně druhé mu dávající privilegium (tedy v jistém smyslu stavovský monopol) k soustavnému výdělečnému poskytování univerzálních právních služeb má na rozdíl od obecného zmocněnce vůči zastoupenému zvláštní povinnosti. Mezi tyto povinnosti zejména patří chránit a prosazovat práva a oprávněné zájmy klienta a řídit se jeho pokyny (§ 16 odst. 1 věta první zákona o advokacii) a povinnost jednat čestně a svědomitě a využívat důsledně všechny zákonné prostředky a v jejich rámci uplatnit v zájmu klienta vše, co podle svého přesvědčení pokládá za prospěšné (§ 16 odst. 2 zákona o advokacii). Jako zástupce žalobce tedy jeho advokát byl zejména povinen jednat v rámci rozsahu zastoupení, které bylo mezi ním a žalobcem sjednáno, a uvedený rozsah zásadně nepřekračovat. Právě vzhledem ke zvláštnímu postavení advokáta a vysoké profesionalitě při poskytování právních služeb, kterou lze po něm oprávněně požadovat, proto mohou státní orgány (tj. zejména správní orgány a soudy), jež vedou řízení o právech a povinnostech, předpokládat, že jedná-li advokát za určitou osobu, je třeba mít v pochybnostech za to, že za ni jedná v rámci zmocnění, jež mu tato osoba udělila, nevyjde-li najevo opak. Jestliže tedy advokát žalobce za něho převzal rozhodnutí odvolacího správního orgánu o odvolání a nedal tomuto správnímu orgánu najevo, že k zastupování žalobce v odvolacím řízení nad rámec samotného podání odvolání není oprávněn, bylo lze mít za to, že zmocnění k zastupování žalobce se vztahuje na i na „zbytek“ odvolacího řízení, tedy na odvolací řízení celé. V takovém případě bylo doručení odvolacího správního rozhodnutí advokátu žalobce účinné s ohledem na ustanovení § 25 odst. 3 správního řádu.

Vzhledem ke zvláštnímu postavení advokáta bylo lze po něm spravedlivě požadovat, aby v případě, že by vůči němu správní orgán učinil určitý úkon v domnění, že jej činí jako vůči zástupci žalobce, anebo advokátu žalobce doručil písemnost v domnění, že tak je na místě postupovat s ohledem na § 25 odst. 3 správního řádu, a přitom by to vybočovalo z dohodnutého rozsahu zastoupení, bylo povinností advokáta na to správní orgán i žalobce upozornit. V případě žalobce však k něčemu takovému nebylo důvodu, neboť JUDr. Štípek v souladu s vůli žalobce tohoto zastupoval i v rámci celého odvolacího řízení.

Obiter dictum Nejvyšší správní soud dodává, že i kdyby krajský soud správně posoudil rozsah plné moci, nebylo by doručení rozhodnutí odvolacího správního orgánu JUDr. Štípkovi namísto samotnému žalobci důvodem k odmítnutí žaloby pro předčasnost podle § 46 odst. 1 písm. b) s. ř. s. Nejvyšší správní soud již v rozsudku svého rozšířeného senátu ze dne 12. 10. 2004, č. j. 2 As 27/2004 - 78, publikovaném pod č. 450/2005 Sb. NSS a na www.nssoud.cz, vyslovil, že „nedostatek řádného doručení napadeného správního rozhodnutí žalobci spočívající v tom, že rozhodnutí bylo v rozporu s ustanovením § 25 odst. 3 správního řádu doručeno přímo jemu, a nikoli jeho zástupci, brání bez dalšího projednání žaloby; takový nedostatek je však odstranitelný. Soud proto nejprve uloží správnímu orgánu řádně doručit napadené rozhodnutí a teprve po jeho doručení pokračuje v řízení o žalobě. Samotná vada doručení není důvodem k odmítnutí žaloby pro předčasnost“. V opačném gardu, tj. při doručení zástupci namísto účastníku samotnému, uvedená zásada platí rovněž.

Lze tedy uzavřít, že rozhodnutí stěžovatele bylo doručeno zcela v souladu s § 25 odst. 3 správního řádu pouze právnímu zástupci žalobce že toto doručení má účinky ve smyslu § 51 odst. 1 téhož zákona. Krajský soud tak chybně posoudil předmětnou žalobu jako předčasnou. Vzhledem k výše uvedenému tak Nejvyššímu správnímu soudu nezbylo než usnesení krajského soudu zrušit a věc mu vrátit k dalšímu řízení, neboť kasační stížnost stěžovatele byla důvodná [§ 103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.].

VI. Zruší-li Nejvyšší správní soud rozhodnutí krajského soudu a vrátí-li mu věc k dalšímu řízení, je tento vázán právním názorem vysloveným Nejvyšším správním soudem ve zrušovacím rozhodnutí (§ 110 odst. 3 s. ř. s.). Na krajském soudu tedy bude, aby se na žalobu žalobce nedíval jako na předčasnou a aby se jí dále zabýval.

V novém rozhodnutí rozhodne krajský soud i o nákladech řízení o kasační stížnosti (§ 110 odst. 2 věta první s. ř. s.).

Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.

V Brně dne 20. prosince 2006 ⟪LB:lb_001⟫ JUDr. Vojtěch Šimíček ⟪LB:lb_002⟫ předseda senátu