NSS 3 Aps 4/2005-63

Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Jaroslava Vlašína a soudkyň JUDr. Milady Haplové a Mgr. Daniely Zemanové v právní věci žalobce A. Ž., zastoupeného JUDr. Radimem Divišem, advokátem se sídlem Pražská 15, Plzeň 3, proti žalovanému Ministerstvu spravedlnosti, se sídlem Vyšehradská 16, Praha 2, o kasační stížnosti žalobce proti usnesení Městského soudu v Praze ze dne 11. 3. 2005, č.j. 5 Ca 176/2004 - 41, t akto:

Usnesení Městského soudu v Praze ze dne 11. 3. 2005, č.j. 5 Ca 176/2004 – 41, se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.

Žalobce (dále jen „stěžovatel“) podal v zákonné lhůtě kasační stížnost proti shora označenému usnesení Městského soudu v Praze. Tímto usnesením uvedený soud odmítl žalobu stěžovatele na ochranu před nezákonným zásahem. Stěžovatel spatřoval nezákonný zásah ve vydání vyhlášky Ministerstva spravedlnostič. 345/1999 Sb., kterou se vydává řád výkonu trestu odnětí svobody, a ve vydání vnitřního řádu Věznice P. ze dne 1. 7. 2004. Stěžovatel žádal zrušení uvedených předpisů a uložení povinnosti žalovanému, aby při tvorbě norem nižší právní síly plně respektoval Čl. 2 odst. 3 a 4 Ústavy ČR a zajistil toto dodržování i ze strany všech subjektů spadajících pod jeho pravomoc.

Městský soud v Praze o žalobě rozhodoval dle části třetí hlavy druhé dílu třetího zákonač. 150/2002 Sb., soudního řádu správního (dále jen „s. ř. s.“). Odkázal na znění § 82 s. ř. s., které vymezuje, co je možno považovat za nezákonný zásah. Dle jeho názoru je zřejmé, že vydání právního předpisu nelze považovat za nezákonný zásah ve smyslu § 82 s. ř. s., přestože pojmy „zásah, pokyn, donucení“ nejsou zákonem přesně definovány. Dále odkázal na rozsah pravomoci správních soudů zakotvené v ust. § 4 s. ř. s., z něhož nelze dovodit pravomoc soudu přezkoumávat právní předpisy. Tento nedostatek pravomoci založil neodstranitelný nedostatek podmínek řízení, soud proto žalobu dle § 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. odmítl.

Stěžovatel v kasační stížnosti napadl usnesení Městského soudu v Praze z důvodů uvedených v § 103 odst. 1 písm. a), d) a e) s. ř. s., tj. pro nezákonnost spočívající v nesprávném posouzení právní otázky soudem v předcházejícím řízení, v nedostatku důvodů rozhodnutí a v nezákonnosti rozhodnutí o odmítnutí návrhu. Stěžovatel namítá porušení Čl. 6 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod, konkrétně porušení práva na řádný proces spočívající v porušení práva na přístup k soudu a práva na veřejné sporné řízení. Ke své námitce poukázal na několik rozhodnutí Evropského soudu pro lidská práva a na skutečnost, že jeho žaloba směřovala proti porušení výše uvedených ústavních principů. Stěžovatel považoval odůvodnění soudu za zcela nedostatečné a nepřezkoumatelné. Jím napadené předpisy nejsou zákony, ale podzákonná nařízení orgánů moci výkonné, která jsou v rozporu s Ústavou ČR. Soud byl povinen ve věci nařídit ústní jednání. Stěžovatel nesouhlasí s tvrzeným nedostatkem pravomoci správních soudů, ve správním soudnictví by měly být řešeny nezákonné zásahy orgánů exekutivy bez ohledu na to, zda mají povahu „rozhodnutí“, „nařízení“, „vyhlášky“ či „vnitřního řádu“. Z uvedených důvodů navrhl stěžovatel zrušení napadeného rozhodnutí.

Žalovaný se k podané kasační stížnosti nevyjádřil.

Nejvyšší správní soud přezkoumal na základě kasační stížnosti napadené usnesení v souladu s ustanovením § 109 odst. 2 s. ř. s. v rozsahu důvodů, které uplatnil stěžovatel v podané kasační stížnosti. Z úřední povinnosti poté přihlédl k vadě, která měla za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé (§ 109 odst. 3 s. ř. s.).

Nejvyšší správní soud předně neshledal k námitce stěžovatele usnesení Městského soudu v Praze nepřezkoumatelným pro nedostatek důvodů. Městský soud v Praze v odůvodnění srozumitelně označil důvody, které jej vedly k odmítnutí žaloby dle § 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s., tj. nedostatek pravomoci soudu přezkoumávat právní předpisy, na základě kterého dovodil neodstranitelný nedostatek podmínek řízení. Přestože Nejvyšší správní soud se s tímto právním posouzením neztotožnil, jak je uvedeno níže, dle jeho názoru napadené rozhodnutí není nepřezkoumatelné, nýbrž ve smyslu ust. § 103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. nezákonné. Vada napadeného usnesení spočívá v nesprávném posouzení podmínek řízení, nikoli v nedostatku důvodů rozhodnutí či jeho nesrozumitelnosti.

Městský soud v Praze dospěl k závěru, že meritornímu projednání věci brání neodstranitelný nedostatek podmínek řízení, neboť není v pravomoci soudů ve správním soudnictví dle § 4 s. ř. s. ani dle jiného zákonného ustanovení přezkoumávat či rušit právní předpisy. Stěžovatel se však primárně domáhal ochrany před nezákonným zásahem správního orgánu dle části třetí hlavy druhé dílu třetíhos. ř. s., v rámci této žaloby pak označil za nezákonný zásah vydání vyhlášky Ministerstva spravedlnosti a vnitřního řádu Věznice Plzeň. Procesní legitimace dle § 82 s. ř. s. se nezakládá zkrácením na právech nezákonným zásahem, nýbrž tvrzením o tom, že ke zkrácení došlo (obsahově shodně posoudil procesní legitimaci Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 14. 2. 2006, č. j. 1 Afs 40/2005 - 62). Pravomoc Městského soudu v Praze rozhodnout o žalobě stěžovatele dle § 82 s. ř. s. je dána ustanovením § 4 odst. 1 písm. c) s.ř.s., dle kterého soudy ve správním soudnictví rozhodují, mimo jiné, o ochraně před nezákonným zásahem správního orgánu.

Nejvyšší správní soud se ztotožňuje s právním názorem Městského soudu v Praze v té části rozhodnutí, ve které dovozuje, že vydání právního předpisu nelze považovat za nezákonný zásah. Dle ust. § 82 s. ř. s. je nezákonným zásahem, proti němuž je možno žádat ochranu ve správním soudnictví, „zásah, pokyn nebo donucení správního orgánu, který není rozhodnutím, a byl zaměřen přímo proti němu nebo v jeho důsledku bylo proti němu přímo zasaženo“. Takovým zásahem může být pouze individuální akt směřující vůči konkrétní osobě navrhovatele, což vydání vyhlášky Ministerstva spravedlnosti či vnitřního organizačního předpisu věznice z povahy věci není a nemůže být. Nelze vyloučit, že jejich aplikací může ze strany správního orgánu k nezákonnému zásahu vůči stěžovateli dojít, ovšem předmětem žaloby dle § 82 s. ř. s. pak musí být takovéto určité jednání, nikoli jeho právní rámec.

Výše uvedené posouzení splnění podmínek § 82 s. ř. s. a následné vyslovení závěru, zda jde či nejde o nezákonný zásah, je však dle názoru Nejvyššího správního soudu rozhodováním o věci samé. Pokud soud zvažoval splnění jednotlivých podmínek, kterými je definován nezákonný zásah, přičemž dospěl k závěru, že tomu v dané věci tak není, nejednalo se o nedostatek podmínek řízení dle § 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s., nýbrž o nesplnění definičních znaků nezákonného zásahu dle § 82 s. ř. s. Žaloba je v důsledku nesplnění podmínek ust.§ 82 s. ř. s. podle § 87 odst. 3 s. ř. s. nedůvodná, nikoli neprojednatelná.

Za podmínky řízení lze označit předpoklady, při jejichž splnění lze ve věci meritorně rozhodnout. V případě žaloby dle § 82 s. ř. s. musí být splněny obecné podmínky na straně účastníků řízení, tj. způsobilost být účastníkem řízení, procesní způsobilost a dále dle citovaného ustanovení musí být též splněna povinnost tvrzení žalobce, že byl zkrácen na svých právech nezákonným zásahem, který není rozhodnutím. Závěr o tom, zda se skutečně jednalo o nezákonný zásah, je již závěrem hmotněprávním, dle něhož je posouzena důvodnost žaloby.

Nejvyšší správní soud proto dospěl k závěru, že Městský soud v Praze nesprávně posoudil podmínky stanovené § 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. a v důsledku toho vydal nezákonné rozhodnutí o odmítnutí žaloby. Přestože v samotném hmotněprávním posouzení důvodnosti žaloby Nejvyšší správní soud rozhodnutí Městského soudu v Praze nezpochybnil, byl v souladu s § 109 odst. 3 s. ř. s. povinen z úřední povinnosti vytknout nesprávnou formu rozhodnutí, jakožto vadu řízení před soudem, která mohla mít za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé. Je-li návrh soudem odmítnut, má toto rozhodnutí pro navrhovatele jiné právní důsledky, nežli meritorní zamítnutí žaloby. Pochybení Městského soudu v Praze proto nelze posoudit jako formální nedostatek, který by neměl vliv na práva a povinnosti stěžovatele, vzhledem k tomu jej Nejvyšší správní soud dle § 110 odst. 1 ve spojení s § 109 odst. 3 s. ř. s. zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.

K ostatním námitkám stěžovatele Nejvyšší správní soud uvádí, že vzhledem k výše uvedenému závěru je možno shledat důvodnou námitku ohledně nedodržení ústavně zaručeného práva na řádný proces, které v sobě též zahrnuje dodržení zákonné procesní formy rozhodnutí. Dalšími námitkami se stěžovatel domáhal práva na přezkoumání souladu právních předpisů s ústavními principy. K této skupině námitek Nejvyšší správní soud souhrnně podotýká, že stěžovatel nebyl v předmětném řízení na takovém právu zkrácen, neboť v řízení o jím podané žalobě na ochranu před nezákonným zásahem byl soud povinen postupovat dle části třetí, hlavy druhé, dílu třetíhos. ř. s., tj. v prvé řadě posoudit, zda došlo k nezákonnému zásahu správního orgánu. Pokud tato podmínka nebyla splněna, soud neměl možnost dále posuzovat soulad vyhlášky Ministerstva spravedlnosti či Vnitřního řádu Věznice P. s Ústavou ČR.

V dalším řízení je Městský soud v Praze vázán právním názorem vysloveným v rozsudku zdejšího soudu (§ 110 odst. 3 s. ř. s.); o žalobě rozhodne v zákonem předepsané formě. Ve svém rozsudku rozhodne též o náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti (§ 110 odst. 2 s. ř. s.).

Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.

V Brně dne 20. září 2006 ⟪LB:lb_001⟫ JUDr. Jaroslav Vlašín ⟪LB:lb_002⟫ předseda senátu