NSS 5 Afs 9/2008-328

Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Ludmily Valentové a soudců JUDr. Jakuba Camrdy, Ph. D. a JUDr. Lenky Matyášové, Ph. D. v právní věci žalobce: RWE Transgas, a. s., se sídlem Limuzská 12/3135, Praha 10, zast. JUDr. Pavlem Dejlem, LL.M., Ph. D., advokátem se sídlem Jungmannova 24, Praha 1, proti žalovanému: Úřad pro ochranu hospodářské soutěže, se sídlem třída Kpt. Jaroše 7, Brno, o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 22. 10. 2007, č. j. 62 Ca 8/2007 - 171, takto:

I. Článek 3 odst. 1 nařízení Rady (ES) č. 1/2003, i ustálená judikatura Soudního dvora ES připouštějí za vymezených podmínek uplatnit na jednání soutěžitelů spočívající v uzavírání zakázaných dohod omezujících hospodářskou soutěž nebo ve zneužití dominantního postavení na trhu, která naplňují znaky skutkových podstat dle čl. 81 Smlouvy o ES nebo dle čl. 82 Smlouvy o ES, rovněž jim odpovídající skutkové podstaty dle § 3 odst. 1 a § 11 odst. 1 zákona č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže.; II. Souběžnému vyslovení viny za spáchání uvedených komunitárních a vnitrostátních deliktů v jediném rozhodnutí správního orgánu nebrání zásada ne bis in idem, jak vyplývá z obecných právních zásad Společenství, z čl. 4 odst. 1 Protokolu č. 7 k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod (č. 209/1992 Sb.) a z čl. 40 odst. 5 Listiny základních práv a svobod, neboť nejde o situaci, kdy je opakovaně vedeno řízení o téže věci, o níž již bylo pravomocně rozhodnuto.; III. Jednočinný souběh uvedených komunitárních a vnitrostátních správních deliktů je možný, neboť zájmy chráněné skutkovými podstatami správních deliktů dle Smlouvy o ES a skutkovými podstatami dle zákona č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže, jsou rozdílné.; IV. Při ukládání sankce dle § 22 odst. 2 zákona č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže, za uvedené sbíhající se delikty postupuje správní orgán v souladu s absorpční zásadou, tedy vyměří pokutu za jeden ze sbíhajících se deliktů a zároveň je oprávněn v rámci hodnocení závažnosti jednání přihlédnout jakožto k přitěžující okolnosti i k tomu, že bylo spácháno více deliktů. Celkovou výši pokuty musí správní orgán ve svém rozhodnutí i z uvedeného hlediska náležitě odůvodnit.

Rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne ze dne 22. 10. 2007, č. j. 62 Ca 8/2007 - 171, se ruší a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.

I. Vymezení věci

Rozhodnutím ze dne 12. 3. 2007, č. j. R 98/2006/01-05326/2007/300, předseda Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže na základě rozkladu žalobce zčásti změnil a zčásti zrušil předchozí rozhodnutí Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže ze dne 10. 8. 2006, č. j. S 53/05-14253/06/610 tak, že žalobce byl shledán vinným tím, že v období od 5. 11. 2004 do 10. 8. 2006 neumožnil provozovatelům regionálních distribučních soustav nenáležejícím do holdingu skupiny RWE uzavřít Rámcové smlouvy o podmínkách koupě a prodeje zemního plynu a Smlouvy kupní o koupi a prodeji zemního plynu – Dílčí kupní smlouvy za takových podmínek upravujících strukturu ceny, revize a následné revize jednotkové ceny a zvláštní podmínky ohledně povinnosti projednat množství odběru zemního plynu při přechodném podstatném snížení odběru, které by ve svém souhrnu těmto provozovatelům regionálních distribučních soustav nenáležejícím do holdingu skupiny RWE umožnily účinně konkurovat provozovatelům regionálních distribučních soustav náležejícím do holdingu skupiny RWE, a tedy že žalobce tímto jednáním zneužil svého dominantního postavení na velkoobchodním trhu dodávek zemního plynu určeného pro kategorii oprávněných zákazníků, a to na újmu jiných soutěžitelů a spotřebitelů, čímž porušil zákaz uvedený v § 11 odst. 1 zákona č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže a o změně některých dalších zákonů (dále jen „zákon o ochraně hospodářské soutěže“) a zákaz uvedený v čl. 82 Smlouvy o založení Evropského společenství (dále jen „Smlouva ES“) [výrok I.1 žalobou napadeného rozhodnutí]. Dále byl žalobce shledán vinným tím, že v období od 26. 1. 2005 do 10. 8. 2006 bez objektivně ospravedlnitelných důvodů odmítal provozovatelům regionálních distribučních soustav nenáležejícím do holdingu skupiny RWE dodávat na velkoobchodní úrovni zemní plyn učený pro kategorii oprávněných zákazníků do kterékoli bilanční zóny jednotlivých provozovatelů regionálních distribučních soustav, a vytvářel tak bariéry pro rozvoj konkurence, a tedy že žalobce rovněž tímto jednáním zneužil svého dominantního postavení na velkoobchodním trhu dodávek zemního plynu určeného pro kategorii oprávněných zákazníků, a to na újmu jiných soutěžitelů a spotřebitelů, čímž rovněž porušil zákaz uvedený v § 11 odst. 1 zákona o ochraně hospodářské soutěže a zákaz uvedený v čl. 82 Smlouvy ES [výrok I.2 žalobou napadeného rozhodnutí]. Zároveň žalovaný dle § 11 odst. 3 zákona o ochraně hospodářské soutěže ve spojení s § 1 odst. 4 téhož zákona žalobci zakázal do budoucna pokračovat ve zneužívání dominantního postavení na uvedeném trhu výše popsaným způsobem [výrok I.3 žalobou napadaného rozhodnutí] a uložil mu dle § 22 odst. 2 zákona o ochraně hospodářské soutěže ve spojení s § 21a odst. 5 téhož zákona za porušení § 11 odst. 1 zákona o ochraně hospodářské soutěže a článku 82 Smlouvy ES pokutu ve výši 240 000 000 Kč [výrok I.4 žalobou napadeného rozhodnutí].

Žalobce napadl dne 11. 5. 2007 rozhodnutí žalovaného ve výše vymezeném rozsahu žalobou u Krajského soudu v Brně (žalobou nebyly napadeny výroky I.5. a I.6 rozhodnutí žalovaného, kterými bylo řízení se žalobcem pro tam specifikovaná jednání zastaveno, ani výrok II., kterým bylo předchozí rozhodnutí vydané v prvním stupni správního řízení v jeho výrokových částech IV. a V. zrušeno). Krajský soud svým rozsudkem ze dne 22. 10. 2007, č. j. 62 Ca 8/2007 - 171, rozhodnutí žalovaného, v rozsahu napadeném žalobou, zrušil a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení. Své rozhodnutí přitom krajský soud odůvodnil následujícím způsobem:

Krajský soud nejprve vysvětlil, proč za žalovaný správní orgán považoval předsedu Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže. Odvolal se přitom na § 69 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“), dle něhož je žalovaným ten správní orgán, který rozhodl v posledním stupni správního řízení. Tím měl být jakožto správní orgán druhého stupně, který rozhodl o rozkladu, právě předseda Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže. Krajský soud jej považoval s odvoláním na dikci § 61 odst. 2 zákona č. 71/1967 Sb., o správním řízení (správní řád), za monokratický správní orgán s výlučnou rozhodovací pravomocí ve II. stupni správního řízení.

Krajský soud dále dospěl k závěru, že řízení předcházející vydání napadeného rozhodnutí bylo zatíženo zmatečností způsobující nesrozumitelnost, a tím nepřezkoumatelnost napadeného rozhodnutí.

Krajský soud v této souvislosti poukázal na § 11 odst. 1 zákona o ochraně hospodářské soutěže, podle něhož je zneužívání dominantního postavení na újmu jiných soutěžitelů nebo spotřebitelů zakázáno. Tato konstrukce odpovídá i dikci čl. 82 Smlouvy ES, dle něhož je se společným trhem neslučitelné, a proto zakázané, pokud to může ovlivnit obchod mezi členskými státy, aby jeden nebo více podniků zneužívaly dominantního postavení na společném trhu nebo jeho podstatné části.

Dle bodu 8. preambule nařízení Rady (ES) č. 1/2003, o provádění pravidel hospodářské soutěže stanovených v článcích 81 a 82 Smlouvy (dále jen „nařízení č. 1/2003“) je za účelem zajištění účinného prosazování pravidel hospodářské soutěže Společenství a řádného fungování mechanismů spolupráce podle nařízení č. 1/2003 nezbytné zavázat orgány pro hospodářskou soutěž a soudy členských států, aby používaly též články 81 a 82 Smlouvy ES v případě, že použijí vnitrostátní právní předpisy o hospodářské soutěži na dohody a jednání, které by mohly ovlivnit obchod mezi členskými státy. Tyto články přitom mají za cíl jednotnou ochranu hospodářské soutěže na trhu.

V další části svého rozsudku krajský soud upozornil na bod 17. preambule nařízení č. 1/2003, dle něhož mají-li být pravidla hospodářské soutěže používána jednotně a má-li být současně síť spravována optimálně, je důležité zachovat pravidlo, podle něhož orgány pro hospodářskou soutěž členských států ztrácejí bez dalšího pravomoc v případě, kdy Komise zahájí vlastní řízení. Dle bodu 18. preambule nařízení č. 1/2003 by k zajištění optimálního rozdělení případů mezi orgány v síti mělo být stanoveno obecné pravidlo umožňující orgánu pro hospodářskou soutěž pozastavit nebo ukončit řízení s odůvodněním, že se případem zabývá nebo již zabýval jiný orgán, s cílem, aby každý případ řešil pouze jeden orgán.

Podle čl. 3 odst. 1 nařízení č. 1/2003 pokud orgány pro hospodářskou soutěž členských států nebo vnitrostátní soudy použijí vnitrostátní právní předpisy o hospodářské soutěži na zneužití zakázané článkem 82 Smlouvy ES, použijí také článek 82 Smlouvy ES.

Podle čl. 13 odst. 1 nařízení č. 1/2003 pokud orgány pro hospodářskou soutěž dvou nebo více členských států obdržely stížnost nebo jednají z vlastního podnětu podle článků 81 nebo 82 Smlouvy ES proti stejné dohodě, rozhodnutí, sdružení nebo stejným jednáním, je skutečnost, že se případem zabývá jeden orgán, pro ostatní orgány dostatečným důvodem k přerušení vlastního řízení nebo k zamítnutí stížnosti.

Krajský soud se dále zabýval tím, zda výše popsaným jednáním žalobce mohlo dojít jak k porušení čl. 11 odst. 1 zákona o ochraně hospodářské soutěže, tak k porušení čl. 82 Smlouvy ES. Krajský soud přitom konstatoval, že totožnost osoby, která se měla dopustit jednání, jež žalovaný považoval za porušení uvedených ustanovení, není sporná. Podrobil však analýze otázku, zda se jednalo o tentýž skutek. Vycházel přitom dle svých slov z judikatury Evropského soudního dvora, Evropského soudu pro lidská práva a Ústavního soudu vztahující se zejména k aplikaci zásad práva trestního. Soutěžní právo relevantní pro danou věc totiž zařadil do oblasti „deliktního práva správního“, na níž se vztahuje čl. 6 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod, vyhlášené sdělením č. 209/1992 Sb. (dále jen „Úmluva“). Krajský soud považoval za nutné v oblasti správního trestání užít principů práva trestního (zde odkázal např. na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 5. 2007, č. j. 8 As 17/2007 - 135, publikovaný pod č. 1338/2007 Sb. NSS a příslušnou prejudikaturu).

V otázce vymezení „téhož skutku“ krajský soud vycházel z tuzemské doktríny i rozhodovací praxe, které užívají pojmů „totožnost skutku“ či „jednota skutku“, jehož podstatou je jednání pachatele a následek, relevantní z pohledu práva, tímto jednáním způsobený. Dále se krajský soud odvolal na rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ve věci Franz Fischer ze dne 29. 5. 2001, stížnost č. 37950/97. “Shodné okolnosti“, jejichž splněním je podmíněn závěr o tom, že je splněna podmínka totožnosti skutku, je zapotřebí posuzovat nejen dle formálních znaků příslušné skutkové podstaty deliktu, ale též dle znaků materiálních. Ty jsou odvislé od konkrétního právem chráněného zájmu, který tyto skutkové podstaty vyjadřují, resp. k němuž směřují a který sledují, tedy od jejich objektu. Krajský soud poté zkoumal, zda v případě § 11 odst. 1 zákona o hospodářské soutěži a čl. 82 Smlouvy ES je chráněn totožný právní zájem.

Otázku souběžné kvalifikace jednání coby jednání v rozporu se soutěžním zákonodárstvím vnitrostátním (zde se zákonem o hospodářské soutěži) a s komunitárním (se Smlouvou ES) nepokládal krajský soud za vyřešenou ani v základních rysech, a to zejména z pohledu možného dvojího postihu za jedno a totéž jednání. K této otázce se sice již vyjádřil Evropský soudní dvůr ve svém rozsudku ze dne 13. 2. 1969 ve věci 14/68 Walt Wilhelm, z něhož vyplývá, že totéž protisoutěžní jednání může být předmětem dvou paralelních řízení (jednak podle soutěžního práva vnitrostátního, jednak podle soutěžního práva komunitárního), neboť předmětem ochrany v komunitárním právu je odstraňování překážek obchodu mezi členskými státy Evropských společenství, zatímco vnitrostátní právo chrání zájmy příslušného členského státu – je tedy možné i souběžné ukládání sankcí dle obou právních řádů; na druhou stranu však krajský soud uvádí, že výše uvedený závěr byl učiněn v období před zahájením procesu modernizace a decentralizace komunitárního soutěžního práva, jehož cílem je dosažení jednotné aplikace soutěžního práva v komunitárním prostoru prostřednictvím spolupráce „evropského soutěžního úřadu“ (Evropské komise) a soutěžních úřadů jednotlivých členských států, kterýžto proces nalezl výraz v přijetí nařízení č. 1/2003. Již tak nelze jednoznačně dospět k závěru, že je možné vést souběžná řízení ve shora uvedeném smyslu a ukládat, dokonce i postupně, sankce, aniž by byla dotčena zásada ne bis in idem.

Krajský soud považoval za stavu po nabytí účinnosti nařízení č. 1/2003 za přiléhavé stanovisko generálního advokáta Tizzana ve věci C-397/03 P Archer Daniels Midland před Evropským soudním dvorem, kde je ve vztahu k rozsudku ve věci Walt Wilhelm výslovně poukazováno na skutečnost, že míra vzájemné závislosti a integrace systému ochrany hospodářské soutěže na komunitární úrovni a na vnitrostátních úrovních členských států Evropských společenství byla značně posílena v souvislosti s decentralizací aplikace soutěžního práva založené nařízením č. 1/2003, na základě čehož dospěl krajský soud k závěru, že objekty (právem chráněné zájmy) soutěžního práva vnitrostátního a komunitárního nemohou být rozdílné. Jde tedy o objekt jediný (účinná ochrana hospodářské soutěže) a nemůže obstát názor založený na existenci dvojí hospodářské soutěže (jedné na komunitární, druhé na vnitrostátních úrovních).

Dle názoru krajského soudu je třeba na prostor Evropských společenství z důvodu systémové provázanosti uplatňování komunitárního a vnitrostátního soutěžního práva nahlížet jako na jedinou jurisdikci, bez ohledu na geografické vymezení relevantního trhu v každém posuzovaném případě protisoutěžního jednání. Je-li v tom případě objekt právních norem obsažených v předpisech soutěžního práva komunitárního i vnitrostátního tentýž, je naplněna i poslední podmínka totožnosti skutku, který byl předmětem správního řízení.

Na základě výše uvedeného krajský soud dovodil, že žalovaný na skutkově totéž jednání aplikoval souběžně dvě normy, jednu z právního řádu vnitrostátního, jednu z komunitárního. Sankce uložená ve výroku I.4 napadeného rozhodnutí tak zohledňovala porušení obou právních norem (§ 11 odst. 1 zákona o hospodářské soutěži a čl. 82 Smlouvy ES).

Smlouva ES i zákon o hospodářské soutěži se vztahují na totéž jednání – zneužití dominantního postavení. Zatímco čl. 82 Smlouvy ES se aplikuje v případech, kdy v jednání splňujícím znaky zneužití dominantního postavení je obsažen tzv. komunitární prvek (jde o jednání zjevně způsobilé ovlivnit obchod mezi členskými státy), § 11 odst. 1 zákona o ochraně hospodářské soutěže se použije v případech, kdy jednání narušuje nebo může narušit hospodářskou soutěž na území České republiky.

Z uvedeného má dle krajského soudu vyplývat, že existence komunitárního prvku je hraničním určovatelem toho, jaký soubor norem se má aplikovat. Při přítomnosti komunitárního prvku právo Evropských společenství, při jeho nepřítomnosti vnitrostátní právo. Již z pohledu obecných právních zásad je podle krajského soudu vyloučeno, aby mohlo být obojí porušení (práva komunitárního i vnitrostátního) deklarováno – ať již souběžně, nebo postupně.

S ohledem na bod 8. preambule nařízení č. 1/2003 a čl. 3 odst. 1 nařízení č. 1/2003 krajský soud uzavřel, že kumulativní aplikace čl. 82 Smlouvy ES a § 11 odst. 1 zákona o hospodářské soutěži přichází do úvahy toliko do okamžiku, než v řízení vedeném pro podezření z protisoutěžního jednání dospěje příslušný soutěžní úřad k závěru, zda je či není ve zkoumaném jednání přítomen komunitární prvek – z toho lze také dovodit, zda byl porušen čl. 82 Smlouvy ES nebo § 11 odst. 1 zákona o hospodářské soutěži. V souladu se zásadou ne bis in idem je vyloučeno, aby bylo postupně několika soutěžními úřady deklarováno porušení zákazu vyjádřeného ve Smlouvě ES a porušení skutkově téhož jednání obsaženého v některém z vnitrostátních právních předpisů či aby se jeden a týž soutěžní úřad zabýval skutkově totožným jednáním „nejprve“ z pohledu vnitrostátního a „následně“ z pohledu komunitárního (nebo naopak). Stejně tak je při splnění podmínky totožnosti skutku vyloučeno, aby jeden soutěžní úřad deklaroval souběžné porušení materiálně téhož zákazu vyjádřeného ve Smlouvě ES a v některém z vnitrostátních předpisů a ukládal sankci za kumulativní porušení většího počtu materiálně týchž zákazů a tuto skutečnost ve výši sankce dokonce zohledňoval jako klíčovou.

Pokud by mohl být čl. 82 Smlouvy ES aplikován kumulativně s vnitrostátními normami obsahujícími týž zákaz, mohlo by dojít k tomu, že by zneužití dominantního postavení skutkově týmž jednáním mohlo být deklarováno až 28krát a téže osobě by mohlo být uloženo za skutkově totožné jednání až 28 sankcí. Nařízení č. 1/2003 přitom neobsahuje výslovný mechanismus, který by měl uvedené situaci zabránit. Za sankci ostatně krajský soud nepovažuje jen pokutu, ale také samotnou deklaraci protiprávního jednání. Krajský soud považuje za zmatečnou koncepci, kdy by za totéž jednání téže osoby mohly soutěžní úřady každého členského státu deklarovat porušení čl. 82 Smlouvy ES a nadto vnitrostátních předpisů a tento fakt zohledňovat při stanovení výše sankce.

Porušení čl. 82 Smlouvy ES je krajským soudem považováno za kvalifikované porušení soutěžního práva oproti porušení vnitrostátních předpisů.

Komunitární a vnitrostátní soutěžní právo se za podmínek čl. 3 odst. 1 nařízení č. 1/2003 musí uplatnit souběžně, ale toliko tam, kde jednotlivé právní normy dopadají „na odlišné aspekty protisoutěžního jednání“ (zde krajský soud odkazuje na rozhodnutí Evropského soudního dvora ve věci C-295/04 až C-298/04 Manfredi) a nadto způsobem neporušujícím základní právní zásady. Jelikož zde zvažovaná vnitrostátní i komunitární norma sledují stejný cíl, nemůže být v praxi deklarováno kumulativní porušování obou těchto norem a nelze uložit sankce takovéto kumulativní porušení přímo zohledňující. Opačný závěr by byl v rozporu např. s rozsudkem Evropského soudu pro lidská práva ve věci Franz Fischer, podle něhož zákaz dvojího trestání platí tehdy, jsou-li v případě posuzovaného jednání naplněny „shodné okolnosti“ dané existencí shodných prvků ve skutkových stavech.

Krajský soud tak dospěl k závěru, že správní orgán měl rozhodnout o zneužití dominantního postavení v míře, která byla způsobilá ovlivnit obchod mezi členskými státy (tedy deklarovat porušení čl. 82 Smlouvy ES) nebo uzavřít, že se jednalo o zneužití dominantního postavení, avšak nikoli v míře, která by byla zjevně způsobilá ovlivnit obchod mezi členskými státy (a pak deklarovat porušení § 11 odst. 1 zákona o ochraně hospodářské soutěže). Souběžná deklarace porušení čl. 82 Smlouvy ES a zároveň § 11 odst. 1 zákona o ochraně hospodářské soutěže jednáním, u něhož je splněna podmínka totožnosti skutku, je v době jednotné aplikace soutěžního práva v celokomunitárním prostoru po přijetí nařízení č. 1/2003 zmatečná a nadto „otevírá cestu k porušení pravidla, dle něhož za jedno skutkově totožné jednání lze uplatnit větší počet sankcí, jež spočívají v kumulativní deklaraci porušení norem předpisů soutěžního práva materiálně téhož obsahu a v uložení pokuty, která tuto kumulativní deklaraci zohledňuje“.

Zásadu ne bis in idem, dle níž nemůže být nikdo potrestán za tentýž skutek vícekrát na základě více ustanovení, která chrání totožný veřejný zájem, tj. skutkové podstaty mající stejný objekt, řadí krajský soud mezi základní zásady komunitárního práva i českého vnitrostátního práva. S ohledem na zřejmost porušení citované zásady nepovažoval krajský soud za nutné postupovat dle čl. 234 Smlouvy ES a věc předložit Evropskému soudnímu dvoru k rozhodnutí o předběžné otázce výkladu komunitárního práva.

V závěru svého rozhodnutí dospěl krajský soud ke stanovisku, že řízení předcházející vydání napadeného rozhodnutí bylo zatíženo ze shora uvedených důvodů vadou způsobující nesrozumitelnost, a tím nepřezkoumatelnost napadeného rozhodnutí. Přestože žalobce tuto vadu výslovně nevytýkal, krajský soud dle svých slov nemohl přistoupit k žalobními body vymezenému přezkumu napadeného rozhodnutí, které přezkoumatelné není.

Krajský soud tedy rozhodnutí v části napadené žalobou zrušil a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení s tím, že má popsané důvody nepřezkoumatelnosti rozhodnutí odstranit a postavit najisto, zda je v jednání žalobce obsažen tzv. komunitární prvek, či nikoli.

II. Shrnutí základních argumentů uvedených v kasační stížnosti a vyjádření žalobce

Žalovaný (stěžovatel) napadl rozsudek krajského soudu včasnou kasační stížností opírající se o důvody dle § 103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s., tedy namítal nezákonnost spočívající v nesprávném posouzení právní otázky soudem v předcházejícím řízení a nepřezkoumatelnost rozsudku krajského soudu pro nesrozumitelnost a nedostatek důvodů a jiné vady řízení před soudem, které mohly mít za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé.

Stěžovatel především krajskému soudu vytýkal, že nesprávně posoudil otázku paralelní aplikace norem národního a komunitárního soutěžního práva, přičemž nerespektoval komunitární judikaturu ani právní úpravu. Úprava obsažená v nařízení totiž směřuje k tomu, aby k paralelní aplikaci národního a komunitárního práva docházet mohlo, což je potvrzováno konstantní judikaturou Evropského soudního dvora i aplikační praxí ostatních členských států EU (v doplnění kasační stížnosti stěžovatel uvádí, že se tak děje nejméně ve 23 zemích EU a uvádí příklady soutěžních úřadů zemí EU, které mu danou praxi výslovně potvrdily). Z nařízení č. 1/2003 (čl. 3) vyplývá možnost paralelní aplikace komunitárního a národního soutěžního práva a k takového aplikaci dochází např. na Slovensku. V rozsudku Evropského soudního dvora ve věci Walt Wilhelm je jednoznačně vyjádřen závěr o odlišnosti právem chráněných zájmů, které sledují jednotlivé právní úpravy – nemůže tak docházet k porušení zásady ne bis in idem. Pokud měl krajský soud o takových závěrech pochybnosti, mohl využít postupu dle čl. 234 Smlouvy ES (tato povinnost dle stěžovatele stíhá Nejvyšší správní soud, pokud by hodlal závěry krajského soudu potvrdit). Ačkoli podle názoru stěžovatele neměl krajský soud důvod se takovou otázkou zabývat, považuje stěžovatel za přípustné, aby byla vedena řízení před více soutěžními úřady, jejichž předmětem je jedno jednání téhož subjektu porušující normy soutěžního práva, které má dopad na trh Společenství.

V doplnění kasační stížnosti ze dne 19. 11. 2007 stěžovatel mj. uvedl, že za žalovaného v řízení před krajským soudem měl být považován Úřad pro ochranu hospodářské soutěže, a nikoli jeho předseda. Odvolal se přitom na judikaturu Nejvyššího správního soudu. V předmětném doplnění také považoval za nepřípustné, aby se krajský soud ztotožnil se stanoviskem generálního advokáta Tizzana ve věci Archer Daniels Midland a ignoroval samo rozhodnutí Evropského soudního dvora, které vyznívá jinak. Navíc na situaci po přijetí nařízení č. 1/2003 již reaguje rozsudek Evropského soudního dvora ve věci Manfredi. Na závěr stěžovatel zdůraznil, že v předmětné věci nemohla mít paralelní aplikace pro žalobce negativní důsledky, neboť mu byla uložena sankce pouze jedna, a tudíž nemohlo dojít k porušení zásady ne bis in idem. Dle názoru stěžovatele také napadený rozsudek krajského soudu trpí takovými vadami, které kromě nezákonnosti způsobují v části odůvodnění také jeho nepřezkoumatelnost, neboť neuvádí relevantní důvody, proč krajský soud postupoval v rozporu s komunitární judikaturou i právní úpravou.

V dalším doplnění kasační stížnosti (ze dne 13. 12. 2007) navrhuje stěžovatel doplnění dokazování v řízení o kasační stížnosti před Nejvyšším správním soudem o přiložené vyjádření předsedkyně Protimonopolného úradu Slovenskej Republiky a prezidenta německého soutěžního úřadu – Bundeskartellamt, která podle stěžovatele potvrzují správnost jeho rozhodnutí; stejně tak má správnost rozhodnutí stěžovatele potvrzovat vyjádření pana E. P., pověřeného zástupce generálního ředitele pro hospodářskou soutěž Evropské komise, které stěžovatel zaslal s dalším doplněním kasační stížnosti (ze dne 11. 1. 2008).

Konečně stěžovatel doplnil svou kasační stížnost podáním ze dne 7. 2. 2008, kdy předložil stanovisko prof. JUDr. V. K., Csc., vedoucího katedry trestního práva Masarykovy univerzity v Brně. Prof. K. se ve svém stanovisku vyjadřoval zejména k otázce zásady ne bis in idem a institutu jednočinného souběhu deliktů. Stěžovatel uvádí, že z vyjádření prof. K. může vyplývat, že krajský soud zaměnil ve svém rozhodnutí procesní zásadu ne bis in idem s hmotněprávním institutem jednočinného souběhu deliktů.

Žalobce se ke kasační stížnosti vyjádřil v tom smyslu, že ji považuje za nedůvodnou, a naopak rozsudek krajského soudu za jasný, srozumitelný a věcně správný. Cíle čl. 81 a 82 Smlouvy ES a zákona o ochraně hospodářské soutěže považuje za shodné; jelikož již bylo dosaženo vytvoření jednotného vnitřního trhu na území členských států EU a cíle komunitární a vnitrostátní soutěžní politiky již byly sladěny, není nadále možné posuzovat ochranu tohoto jednotného evropského trhu odlišně od ochrany jeho jednotlivých segmentů (území jednotlivých členských zemí EU). Proto již není možné uplatňovat závěry vyplývající z rozhodnutí ve věci Walt Wilhelm, neboť tam zmiňované překážky obchodu mezi členskými státy již byly odstraněny a jednotný vnitřní trh EU již byl vytvořen; komunitární i vnitrostátní právní úprava tak chrání totožný objekt. Podle toho, zda je v jednání postihovaného subjektu obsažen komunitární prvek, lze pouze alternativně aplikovat buď čl. 82 Smlouvy ES, nebo § 11 odst. 1 zákona o ochraně hospodářské soutěže. Tento svůj závěr žalobce opírá také o znění čl. 3 odst. 3 nařízení č. 1/2003. Přitom jednání uvedené v čl. 82 Smlouvy ES představuje jednání závažnější (kvalifikované) vůči jednání uvedenému v § 11 odst. 1 zákona o ochraně hospodářské soutěže, a je tedy mezi nimi vztah konzumpce. Žalobce také poukázal na důležitost zásady ne bis in idem (brání dle jeho názoru vícenásobnému stíhání či trestání jednoho skutku, a to bez ohledu na to, zda se tak děje v jednom nebo ve více řízeních) s tím, že se jedná o základní princip komunitárního práva. Žalobce taktéž zpochybnil možnost postihu vícero soutěžními úřady (úřady jednotlivých států EU a Komise) za totéž jednání.

Žalobce rovněž považoval uloženou pokutu (její výši) za nepřezkoumatelnou, když není zřejmé, jaké aspekty byly v její výši zohledněny a za porušení jakých právních ustanovení je vlastně ukládána, a že je tedy uložena v rozporu se základními principy správního trestání. Žalobce totiž uvádí, že ani v žalobou napadeném rozhodnutí ani v rozhodnutí prvostupňovém není výslovně uvedeno, že by výše pokuty udělené účastníkovi řízení zohledňovala skutečnost, že jednáním žalobce mělo dojít jak k porušení čl. 82 Smlouvy ES, tak k porušení § 11 odst. 1 zákona o ochraně hospodářské soutěže, přičemž není zřejmé, jakým způsobem ve vztahu ke každému z těchto dvou správních deliktů byla sankce stanovena.

Dne 14. 1. 2008 bylo krajskému soudu doručeno vyjádření žalobce k doplnění kasační stížnosti ze dne 13. 12. 2007. Žalobce zde zejména zpochybňuje význam vyjádření (mimo to, že je považuje za nepřípustné) předsedkyně Protimonopolného úradu Slovenskej republiky i prezidenta Bundeskartellamt, neboť se jedná o cizozemské úřady, jejichž vyjádření nemají pro české soudy relevanci. Navíc jejich praxe (paralelní aplikace komunitárního i vnitrostátního práva) dosud nebyla aprobována příslušnými soudy. Zejména v případě vyjádření předsedkyně Protimonopolného úradu Slovenskej republiky se má jednat o účelový názor mající za cíl především podporu sesterského úřadu.

Ve svém dalším vyjádření k doplnění kasační stížnosti potom žalobce zpochybňuje možnost doplnit dokazování o vyjádření pana E. P. Jednak je opět považuje za nepřípustné, neboť nemůže směřovat ke „zjištění skutkového stavu, jaký zde byl v době vydání rozhodnutí správního orgánu“, a odkazuje tak na § 75 odst. 1 s. ř. s. Navíc toto vyjádření považuje buď za irelevantní nebo dokonce za vyvracející závěry stěžovatele, např. proto, že jak uvedl sám pan P., nelze dané vyjádření považovat za oficiální stanovisko Evropské komise. Pan P. navíc měl být stěžovatelem mylně informován např. o tom, zda bylo či nebylo při stanovení výše pokuty zohledněno jak porušení čl. 82 Smlouvy ES, tak § 11 odst. 1 zákona o ochraně hospodářské soutěže. Z vyjádření jmenovaného má také vyplývat, že zásada ne bis idem má „vyloučit možnost, že by podnik byl sankcionován Komisí nebo se stal žalovanou stranou … za protisoutěžní jednání, za které již byl potrestán“. Navíc dle něj čl. 3 nařízení č. 1/2003 nevyžaduje, aby národní soutěžní úřady musely aplikovat i vnitrostátní soutěžní právo v případě ovlivnění obchodu mezi členskými státy. Krajský soud přitom měl možnost určit, zda měly být užity obě právní normy (komunitární a vnitrostátní), či ne.

V posledním vyjádření ze dne 29. 8. 2008 žalobce reaguje na stanovisko prof. K. I tento navrhovaný důkaz je podle žalobce nepřípustný, neboť nesměřuje ke skutkovému stavu, který zde byl v době rozhodování správního orgánu. Žalobce má za to, že v dané věci není podstatné, zda se sporná otázka posuzuje z hlediska zásad jednočinného souběhu či z hlediska zásady ne bis in idem. V každém případě je nutno konstatovat, že objektem čl. 82 Smlouvy ES i § 11 odst. 1 zákona o ochraně hospodářské soutěže je hospodářská soutěž jako taková, oba delikty jsou tedy určeny k ochraně týchž zájmů a musí tedy být v souladu s vyjádřením prof. K. ve vztahu speciality, resp. subsidiarity. To znamená, že jednočinný souběh obou deliktů je vyloučen, neboť ustanovení obecné postihující méně závažný důsledek (narušení soutěže na vnitrostátním trhu) je konzumováno ustanovením zvláštním, postihujícím následek závažnější, v daném případě tedy takové narušení hospodářské soutěže, jež může mít vliv na obchod mezi členskými státy. Zároveň žalobce nesouhlasí s názorem prof. K., že je v daném případě vlivem souběžného rozhodování o obou deliktech vyloučena aplikace zásady ne bis in idem. S odvoláním na zmiňovaný rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ve věci Franz Fischer žalobce uvádí, že čl. 4 Protokolu č. 7 k Úmluvě se nevztahuje pouze na právo nebýt trestán dvakrát, ale vztahuje se rovněž na právo nebýt stíhán dvakrát, přičemž není podstatné, zda je subjekt práva vystaven stíhání v rámci dvou po sobě jdoucích řízení, či v rámci řízení jediného, opačný výklad by podle žalobce otvíral prostor k bezprecedentnímu obcházení zásady ne bis in idem. Žalobce rovněž zdůraznil, že z rozhodnutí stěžovatele v 1. stupni ani z žalobou napadeného rozhodnutí nelze dovodit to, co se na základě posudku prof. K. snaží zpětně a v rozporu se svými předchozími vyjádřeními tvrdit stěžovatel, tedy že ukládal účastníkovi řízení úhrnný trest, tj. pouze trest za spáchání vážnějšího deliktu.

III. h) Ukládání sankce při souběhu deliktů

Důvody, pro něž krajský soud zrušil příslušné výroky žalobou napadeného rozhodnutí stěžovatele, se ovšem týkaly také uložené sankce. Je tedy třeba se dále zabývat otázkou, jakým způsobem měl stěžovatel při souběhu deliktů spočívajících ve zneužití dominantního postavení dle § 82 Smlouvy o ES a dle § 11 odst. 1 zákona o hospodářské soutěži postupovat.

V tomto ohledu je vhodné připomenout, že na zmíněný čl. 5 nařízení č. 1/2003, který zakládá pravomoc orgánů pro hospodářskou soutěž členských států stíhat a sankcionovat komunitární delikty, navazuje § 1 odst. 4 zákona o ochraně hospodářské soutěže, podle něhož „se tento zákon použije obdobně i na řízení ve věcech soutěžitelů, jejichž jednání by mohlo mít vliv na obchod mezi členskými státy Evropských společenství podle článků 81 a 82 Smlouvy“, a dále § 21a zákona o ochraně hospodářské soutěže, podle něhož stěžovatel, pokud zahájí řízení o porušení čl. 81 nebo 82 Smlouvy ES postupuje při provádění šetření i rozhodování (včetně ukládání pokut), podle těch ustanovení zákona o ochraně hospodářské soutěže, která upravují provádění šetření a rozhodování (včetně ukládání pokut) při obdobných porušeních tohoto zákona.

Zákon o ochraně hospodářské soutěže tedy stanoví na základě zmocnění uvedeného v čl. 5 nařízení č. 1/2003 rovněž sankce pro porušení článků 81 a 82 Smlouvy ES, přičemž tyto sankce jsou identické jako v případě porušení obdobných ustanovení zákona o ochraně hospodářské soutěže. Podle § 22 odst. 2 zákona o ochraně hospodářské soutěže může stěžovatel soutěžitelům uložit pokutu do výše 10 000 000 Kč nebo do výše 10 % z čistého obratu dosaženého za poslední ukončené účetní období, jestliže úmyslně nebo z nedbalosti porušili zákazy stanovené mj. v § 3 odst. 1 a § 11 odst. 1 zákona, tedy zjednodušeně řečeno, jestliže uzavřeli kartelové dohody nebo zneužili dominantního postavení na trhu. Při rozhodování o výši pokuty stěžovatel přihlédne zejména k závažnosti, případnému opakování a délce trvání porušování tohoto zákona. Toto ustanovení má stěžovatel na základě § 21a odst. 5 cit. zákona použít i pro uložení pokut za kartelové dohody či zneužití dominantního postavení, jež představují porušení čl. 81 nebo 82 Smlouvy ES. Z tohoto pohledu se nezdá, že by zákonodárce v ČR považoval porušení čl. 81 a 82 Smlouvy ES za závažnější, než obdobná porušení vnitrostátního zákona, jak dovozoval krajský soud, jestliže stanovil pro oba delikty společnou sazbu (resp. společné sazby uvedené v ust. § 22 odst. 2 cit. zákona) i společná kritéria pro určování výše pokuty. Navíc dané rozpětí vyjádřené procentem z obratu v podstatě odpovídá sazbě pokuty, kterou uděluje dle čl. 23 odst. 2 nařízení č. 1/2003 za porušení čl. 81 a 82 Smlouvy ES Komise, pokud je to ona, kdo vede na základě čl. 7 nařízení č. 1/2003 řízení o porušení těchto ustanovení Smlouvy ES. V tomto případě je horní hranice sazby stanovena rovněž ve výši 10 % z celkového obratu soutěžitele za předchozí hospodářský rok.

Již bylo řečeno, že v případě souběhu komunitárního a vnitrostátního deliktu je stěžovatel povinen vést řízení o porušení obou deliktů, a pokud se v řízení prokáže, že došlo k protisoutěžnímu jednání, je stěžovatel povinen takové jednání do budoucna zakázat, není však povinen uložit pokutu. Z dikce § 22 odst. 2 zákona vyplývá, že uložení pokuty a případně její výše v rámci zákonného rozpětí je na správním uvážení stěžovatele. Pokud se však rozhodne pokutu uložit, musí v každém případě postupovat v souladu s již existující judikaturou správních soudů vztahující se k ukládání sankcí v případě souběhu více deliktů.

V rozsudku ze dne 22. 12. 1995, č. j. 6 A 216/93 - 34, publikovaném pod č. 182 soudní judikatury ve věcech správních, Vrchní soud v Praze popsal postup při ukládání sankcí za více správních deliktů takto: „Zákon č. 238/1991 Sb. (stejně jako řada dalších zákonů umožňujících uložit pokutu za správní delikt) neupravuje, jak má správní orgán postupovat v případě, že jedno jednání či opomenutí právnické či fyzické osoby naplňuje zároveň skutkovou podstatu více deliktů současně (nauka tu hovoří o jednočinném souběhu). Jinak řečeno, zda za situace, kdy u všech těchto deliktů, je dána příslušnost jediného správního orgánu a je o nich rozhodováno jediným rozhodnutím, má být uložena za každý správní delikt samostatná pokuta, nebo zda má být uložena sice jediná pokuta, která je součtem jednotlivých "dílčích" pokut za každý z těchto deliktů, a nebo zda je možné uložit pouze jedinou pokutu v rámci zákonného rozpětí stanoveného pro jeden z těchto deliktů. Při nedostatku výslovné úpravy v těchto zákonech (v rozsuzovaném případě v zákoně č. 238/1991 Sb.) nezbývá, než podle obecně přijímaných pravidel logického výkladu právních předpisů použít per analogiam legis právní úpravu, která je řešené problematice v oblasti ukládání sankcí za správní delikty nejbližší. Touto nejbližší úpravou analogicky použitelnou je ustanovení § 12 odst. 2 zákona ČNR č. 200/1990 Sb., o přestupcích. Podle tohoto ustanovení se za více přestupků téhož pachatele projednaných ve společném řízení uloží sankce podle ustanovení vztahujícího se na přestupek nejpřísněji postižitelný. Soud, který vychází z obecně přijímané a v právním státě jedině možné zásady jednotného právního řádu státu, považuje za přípustné při logickém výkladu právního předpisu hmotného práva správního užití ustanovení jiného právního předpisu cestou analogie zákona tam, kdy to, co má být aplikováno, vůbec určitou otázku neřeší, nevede-li takový výklad k újmě pro účastníka řízení. Jiná možnost tu ostatně ani není, protože se nabízí i řada dalších otázek, které předpisy o sankcích neřeší buď vůbec, anebo zcela nedostatečně, přičemž bez jejich zodpovězení by nebylo možno vůbec spravedlivě rozhodovat (otázky jednočinného a vícečinného souběhu deliktů, zpětnost, podmínky deliktní způsobilosti, okolnosti vylučující protiprávnost a mnohé jiné). Ve svých důsledcích to znamená, že správní orgán v uvedeném případě "vysloví vinu" za všechny sbíhající se delikty, ale sankci (pokutu) uloží ve výměře ustanovení vztahujícího se na ten ze sbíhajících se deliktů, který je nejpřísněji postižitelný (a pokud u sbíhajících se správních deliktů je stanovena sankce shodná, uloží jedinou sankci ve výměře podle některého z nich). Při úvaze o konkrétní výši sankce v rámci rozpětí pak přihlíží k tomu, že jednáním či opomenutím byla naplněna skutková podstata více deliktů, přičemž tato skutečnost obvykle zvyšuje závažnost sankcionovaného protiprávního jednání či opomenutí a projevuje se zpravidla přísnější sankcí (zásada absorpční). Není tedy možné stanovit pokuty za jednotlivé delikty a výslednou (celkovou) pokutu rovnající se součtu "dílčích pokut" podle kumulativní zásady (quod delicta, tot poenae). Takovýto postup by v krajním případě znamenal že by za jediné protiprávní jednání bylo možno uložit i sankci několikanásobně přesahující zákonem stanovenou horní hranici. Použití kumulativní metody je našemu právnímu řádu (na rozdíl od právních řádů některých jiných států) vůbec cizí; stejně tak ve správním trestání nepřichází bez výslovného zákonného poukazu v úvahu použití zásady asperační, kde se sankce vyměřuje podle sazby za nejpřísnější sbíhající se delikt a horní hranice jeho sankce se zvyšuje.“ (důraz doplněn).

K principu analogického použití § 12 odst. 2 zákona o přestupcích, tedy absorpční metody, se následně přihlásil i Nejvyšší správní soud, např. v rozsudku ze dne 12. 12. 2003, č. j. 5 A 98/2001 - 36, www.nssoud.cz, obdobně Nejvyšší správní soud judikoval také v rozsudku ze dne 22. 9. 2005, č. j. 6 As 57/2004 - 54, publikovaném pod č. 772/2006 Sb. NSS, pro případ vícečinného souběhu správních deliktů.

Absorpční zásada se tedy uplatní i v případě souběhu deliktů dle zákona o ochraně hospodářské soutěže, neboť zákon o ochraně hospodářské soutěže jinou metodu ukládání sankcí nestanoví. Jak již bylo řečeno, podle zákona o ochraně hospodářské soutěže postupuje stěžovatel i v případě ukládání sankce za spáchání komunitárních deliktů dle čl. 81 a 82 Smlouvy ES, přičemž používá identická ustanovení pro sazbu pokuty i pro kritéria určující výši pokuty v rámci sazby jako v případě obdobných deliktů vnitrostátních. Z toho vyplývá, že absorpční metodu je třeba použít i pro ukládání sankcí stěžovatelem při souběhu deliktů komunitárních či při souběhu komunitárního a vnitrostátního deliktu. Postup stěžovatele je třeba v tomto ohledu odlišovat od situace, kdy za příslušný delikt uděluje sankci dle čl. 23 nařízení č. 1/2003 přímo Komise, přičemž při stanovení výše pokuty vychází z pravidel stanovených v tomto ustanovení a ze své ustálené správní praxe, která reflektuje rovněž dosavadní judikaturu komunitárních soudů k této otázce a kterou Komise shrnula v Pokynech pro výpočet pokut uložených podle čl. 23 odst. 2 písm. a) nařízení č. 1/2003 (Úřední věstník Evropské unie, 1. 9. 2006, č. 2006/C 210/02). Pokud však ukládá sankci stěžovatel, řídí se jeho postup, jak již bylo řečeno, primárně vnitrostátním právem, musí ovšem respektovat judikaturu Soudního dvora, která se vztahuje obecně k zásadám aplikace hmotného komunitárního práva v rámci systému práva vnitrostátního. Jak opakovaně vyslovil Soudní dvůr (v obecné rovině např. ve věcech 33/76 Rewe-Zentralfinanz, 14/83 Von Colson a Kamann, C-312/93 Peterbroeck, C-430/93 a C-431/93 Van Schijndel), podmínky, za nichž je uplatňováno právo komunitární, nesmí být méně příznivé než ty, které se týkají obdobných situací při uplatňování vnitrostátního práva (zásada ekvivalence), a zároveň nesmí v praxi znemožňovat či nadměrně ztěžovat výkon práv přiznaných právem Společenství a musí zaručit plný účinek komunitárního práva (zásada efektivity).

Uplatňování absorpční metody je nepochybně v souladu s principem ekvivalence, neboť se uplatní zcela shodným způsobem rovněž v případě souběhu vnitrostátních deliktů. Absorpční zásada není podle názoru Nejvyššího správního soudu v rozporu ani z principem efektivity, neboť stěžovatel sice ukládá sankci pouze za jeden z deliktů, na něž dopadá v daném případě shodná sankce (viz výše citovaný rozsudek Vrchního soudu v Praze), v rámci hodnocení závažnosti protiprávního jednání však může přihlédnout jakožto k přitěžující okolnosti i ke skutečnosti, že soutěžitel spáchal více deliktů (ať již v jednočinném nebo vícečinném souběhu), lze tedy zohlednit všechny chráněné zájmy, které soutěžitel svým jednáním porušil či ohrozil, včetně zájmu na řádném fungování společného trhu, přičemž tato metoda nepochybně umožňuje, aby takto udělená výsledná sankce měla dostatečně odrazující účinek (viz např. rozsudek Soudního dvora ve spojených věcech 100/80 až 103/80 Musique Diffusion française, 1983 [ECR] 1825, bod 106) jak z hlediska případné recidivy ze strany samotného delikventa, tak z hlediska ostatních soutěžitelů. V žádném případě si však stěžovatel nemůže počínat tak, že by přiřadil ke každému deliktu shodnou výši pokuty, jako kdyby o tomto deliktu rozhodoval samostatně, a následně tyto částky sečetl, a to ani v případě, že by nepřekročil horní hranici zákonného rozpětí, neboť takový postup by odpovídal kumulativní metodě trestání za souběh deliktů, která je v daném případě nepřípustná.

Při porovnání takto vymezených zásad pro udělování úhrnné sankce v případě souběhu soutěžních deliktů s postupem stěžovatele v dané věci se Nejvyšší správní soud musí ztotožnit s názorem žalobce, že rozhodnutí stěžovatele v prvním ani ve druhém stupni z tohoto hlediska nemůže obstát. Byť byla původně skutkové stránka věci vymezena šířeji, stěžovatel nakonec dospěl v rozkladovém řízení k závěru, že žalobce porušil čl. 82 Smlouvy ES a rovněž § 11 odst. 1 zákona o ochraně hospodářské soutěže dvěma samostatnými skutky, které také vymezil ve výrocích I.1 a I.2 žalobou napadeného rozhodnutí ze dne 12. 3. 2007. Z odlišného charakteru i doby trvání obou těchto jednání je zřejmé, že je nelze považovat za dva stejnorodé útoky pokračujícího deliktu, ale že jde o samostatné skutky, naplňující podle závěrů stěžovatele v obou případech jednak skutkovou podstatu deliktu dle § 11 odst. 1 zákona o ochraně hospodářské soutěže, jednak skutkovou podstatu deliktu dle čl. 82 Smlouvy ES. Podle závěrů stěžovatele tedy máme v dané věci co do činění s vícečinným stejnorodým souběhem na základě dvou skutků, z nichž každý zároveň představuje jednočinný souběh dvou deliktů. Ve výsledku se tedy jedná o čtyři delikty, tedy o dvojí porušení § 11 odst. 1 zákona o ochraně hospodářské soutěže a o dvojí porušení čl. 82 Smlouvy ES.

Z těchto svých závěrů měl tedy stěžovatel vyjít při ukládání sankce za uvedené delikty za pomoci absorpční metody. Z odůvodnění výše pokuty v rozhodnutí stěžovatele v prvním stupni (body 302 až 327) i ve stupni druhém (body 201 až 219) je sice patrné, že se stěžovatel věnoval hodnocení jednání žalobce z hledisek uvedených v § 22 odst. 2 zákona o ochraně hospodářské soutěže, nelze z nich však vůbec zjistit, za který ze čtyř uvedených deliktů stěžovatel primárně pokutu ukládal a jakým způsobem přihlédl k tomu, že byly spáchány i delikty zbývající. Tento závěr platí zejména, pokud jde o jednočinné souběhy deliktů komunitárních a vnitrostátních, které stěžovatel při zdůvodnění výši sankce vůbec nerozlišoval, není tedy možné přezkoumat, jakými úvahami se v tomto ohledu řídil a zda postupoval v souladu se zásadou absorpční, nebo zda naopak konečná výše sankce není výsledkem nepřípustné kumulace. Žalobou napadené rozhodnutí je tedy v tomto ohledu nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů. Pokud jde o stanovení výše pokuty ve vztahu k deliktům spáchaným ve vícečinném souběhu, žalobce v žalobě explicitně namítá nedostatek důvodů rozkladového rozhodnutí. Tato otázka, stejně jako s tím související případná otázka, zda si i v tomto ohledu stěžovatel nepočínal v rozporu s absorpční zásadou, se však vymykají rozsahu stížních bodů obsažených v kasační stížnosti, kterou podal stěžovatel, nikoliv žalobce, Nejvyšší správní soud se tedy těmito otázkami v tomto rozsudku nemohl zabývat.

Je tedy zřejmé, že „hranici mezi působností práva Společenství a působností práva členských států“ Soudní dvůr na rozdíl od krajského soudu nechápe jakožto zeď zcela neprodyšně oddělující soutěžní právo vnitrostátní a komunitární, ale jako hranici mezi výlučnou působností vnitrostátního práva a oblastí, kde musí být aplikováno komunitární právo, kde se však souběžně může uplatnit rovněž právo vnitrostátní. Nejvyšší správní soud si je vědom toho, že Soudní dvůr nemá pravomoc vykládat vnitrostátní právo členských zemí a tudíž zjišťovat, jaký konkrétní zájem soutěžní právo té které členské země chrání. Argumentace Soudního dvora ve výše citovaných věcech, včetně nedávné kauzy Manfredi, je však založena na zvláštní povaze společného trhu a je z ní tudíž patrné, že podle názoru Soudního dvora zájem na ochraně hospodářské soutěže na společném trhu a zájem na ochraně hospodářské soutěže na vnitrostátním trhu kteréhokoliv členského státu nemůže být shodný, ať již je právní úprava daného členského státu jakákoli. Je pravdou, jak uvádí krajský soud, že trh každého členského státu je nutně součástí společného trhu, totéž restriktivní jednání ovšem může mít různé následky z hlediska fungování hospodářské soutěže v rámci daného státu a z hlediska „přeshraničních efektů“ téhož jednání, tedy jeho dopadů na soutěž probíhající na společném trhu ES jako takovém. I v případě společného trhu tedy platí, že celek je něčím více, než pouhým souhrnem jeho jednotlivých částí.

Byť tedy Nejvyšší správní soud dospěl k závěru o odlišnosti zájmů chráněných čl. 82 Smlouvy ES a § 11 odst. 1 zákona o ochraně hospodářské soutěže mj. na základě výkladu příslušných ustanovení komunitárního práva, má za to, že v daném případě není třeba, aby se jakožto soud posledního stupně obracel dle čl. 234 Smlouvy ES na Soudní dvůr s předběžnou otázkou, neboť k dané otázce již ustálená judikatura Soudního dvora existuje, a to výše citovaná linie judikatury počínající věcí Walt Wilhelm a prozatím končící nedávným rozsudkem Soudního dvora ve věci Manfredi. Lze tedy uplatnit výjimku na základě zásady acte éclairé (rozsudek Soudního dvora ze dne 6. 10. 1982 ve věci 283/81 Srl CILFIT a Lanificio di Gavardo SpA proti Ministerstvu zdravotnictví, [1982] ECR 3415) z povinnosti položit předběžnou otázku (k tomu viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 8. 2007, č. j. 1 As 13/2007-63, publikovaný pod č. 1461/2008 Sb. NSS). Přitom nic nenasvědčuje tomu, že by pro úvahy Soudního dvora k dané otázce měla být rozhodující modernizace komunitárního soutěžního práva nařízením č. 1/2003, jak se domníval krajský soud. Jak již bylo řečeno, Soudní dvůr ve věci Manfredi s touto změnou právní úpravy žádnou v daném kontextu relevantní skutečnost nespojoval, navíc samotné nařízení č. 1/2003 souběžnou aplikaci čl. 81 a 82 ES a vnitrostátního soutěžního práva výslovně připouští. Jak upozorňoval žalobce, opačný názor, podle něhož skutkové podstaty dle čl. 81 a 82 Smlouvy ES a jim odpovídající skutkové podstaty dle vnitrostátního práva mají stejný objekt, explicitně zastával generální advokát Ruiz-Jarabo Colomer ve svém stanovisku k věci C-213/00 P Italcementi proti Komisi, Soudní dvůr však v této věci (spojené věci C-204/00 P, C-205/00 P, C-211/00 P, C-213/00 P, C-217/00 PaC-219/00 P Aalborg Portland, op. cit., bod 338) ani ve věcech následujících názor generálního advokáta nepřevzal.

Po zvážení všech uvedených skutečností dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že delikty spočívající ve zneužití dominantního postavení podle zákona o ochraně hospodářské soutěže a podle Smlouvy ES nejsou v poměru speciality a nepřichází u nich v úvahu ani jiný z možných případů konzumpce. Jednočinný souběh těchto deliktů je tedy možný, a to i přesto, že se znaky obou skutkových podstat jinak v zásadě kryjí a liší se právě pouze v kritériu účinku protisoutěžního jednání na obchod mezi členskými státy na straně jedné (čl. 82 Smlouvy ES) a účinku protisoutěžního jednání na trh v ČR na straně druhé (§ 1 odst. 5 a 6 zákona o ochraně hospodářské soutěže), které však zároveň představují odlišné zájmy Společenství a jeho členského státu. Česká republika mohla, ale nemusela, pokud jde o ostatní znaky skutkových podstat, harmonizovat svou vnitrostátní úpravu s čl. 81 a 82 Smlouvy ES. Pokud tak stejně jako některé další členské státy učinila, neznamená to ještě, že chrání hospodářskou soutěž ze zcela shodných hledisek jako Společenství. Aby totiž došlo k jednočinnému souběhu, musí být dané jednání způsobilé omezit hospodářskou soutěž na společném trhu tak, aby to mohlo ovlivnit obchod mezi členskými státy v míře větší než zanedbatelné, na straně druhé musí být takové jednání vždy způsobilé narušit také hospodářskou soutěž na území ČR. Z toho je zřejmé, že protisoutěžní jednání naplňující znaky deliktu dle čl. 81 nebo 82 Smlouvy ES bude ve většině případů, kdy bude dána příslušnost stěžovatele jakožto tzv. dobře umístěného soutěžního úřadu (viz oznámení Komise o spolupráci v rámci Sítě soutěžních úřadů, Official Journal of the European Union, 27. 4. 2004, č. 2004/C 101/03, body 8 až 15), zároveň naplňovat znaky příslušného deliktu dle zákona o ochraně hospodářské soutěže, ovšem nemusí tomu tak být vždy. Například exportní kartel mezi českými subjekty se může projevit výhradně na trzích jiných členských států Společenství a může tudíž naplňovat podmínky čl. 81 Smlouvy ES, nemusí mít však žádný vliv na hospodářskou soutěž s daným produktem na relevantním trhu v rámci ČR, nemusí tedy představovat porušení zákona o ochraně hospodářské soutěže. Vztah mezi komunitárními a vnitrostátními skutkovými podstatami tedy není oním poměrem kruhů navzájem se pokrývajících, jež měla pro vztah speciality na mysli výše citovaná trestněprávní teorie a praxe.

Nejvyšší správní soud dodává, že na odlišnosti objektů deliktů dle obou dotčených právních úprav nemůže nic změnit ani znění důvodové zprávy k návrhu zákona č. 340/2004 Sb., jímž byl novelizován zákon o ochraně hospodářské soutěže pro účely uplatňování komunitárního soutěžního práva v souladu s nařízením č. 1/2003. Je pravdou, že tato důvodová zpráva jednoznačně konstatuje, že domácí právní úprava by neměla být vůči komunitárnímu právu duplicitní a měla by se uplatňovat toliko na jednání soutěžitelů bez komunitárního prvku. Tento patrně původně zamýšlený záměr zákonodárce však nebyl v konečném znění zákona vyjádřen, byť takovou možnost zákonodárce jistě měl, neboť jak již bylo řečeno, komunitární právo umožňuje, ale nenařizuje souběžnou aplikaci vnitrostátního soutěžního práva. Potom ovšem měl zákonodárce v textu zákona použití vnitrostátních skutkových podstat v případech, kdy je dáno porušení čl. 81 nebo 82 Smlouvy ES, výslovně vyloučit, na obecná pravidla o jednočinném souběhu deliktů v tomto případě spoléhat nelze, neboť ta vedou, jak již bylo vysvětleno, k jinému výsledku. Dané možnosti zákonodárce prozatím nevyužil, naopak z dikce § 7 odst. 1 a § 11 odst. 2 zákona o ochraně hospodářské soutěže vyplývá, že stěžovatel je v případě souběhu obou deliktů vázán zásadou legality, není tedy na jeho volbě, zda řízení o porušení zákona o ochraně hospodářské soutěže zahájí, či nikoli, povinné použití čl. 81 a 82 Smlouvy ES pak vyplývá z čl. 3 odst. 1 nařízení č. 1/2003 (výjimkou jsou pouze případy, kdy řízení o témže jednání provádí Komise či soutěžní úřad jiného členského státu – viz čl. 11 odst. 6 a čl. 13 nařízení 1/2003).

Stěžovatel tedy nepochybil, pokud vedl řízení a rozhodl zároveň o porušení čl. 82 Smlouvy ES i § 11 odst. 1 zákona o ochraně hospodářské soutěže. Tyto skutečnosti mu tak krajský soud vytýkal neprávem.

V daném případě pravidelně, když stěžovatel aplikuje čl. 82 Smlouvy ES, mohl by aplikovat i § 11 zákona o ochraně hospodářské soutěže, takže tato podmínka je splněna. Avšak pro posouzení, zda porušení zákazu dle § 11 zákona o ochraně hospodářské soutěže způsobí újmu relativně malého významu ve vztahu k porušení čl. 82 Smlouvy ES (viz výše rozhodnutí Nejvyššího soudu ČSR, sp. zn. 5 Tz 47/76 [č. 34/77 Sb. rozh. tr.] či rozhodnutí Nejvyššího soudu SSR ze dne 23. 11. 1972, sp. zn. 1 Tz 68/72 [viz FENYK, J., ILLKOVÁ, P.: Rozhodnutí a stanoviska k trestnímu zákonu – Výňatky z hmotněprávních rozhodnutí a stanovisek 1919 – 1995, I.vydání. Praha: C. H. Beck 1995, str. 12]), je nutné porovnat význam zájmů chráněných oběma ustanoveními. Pakliže porušení zájmu chráněného § 11 zákona o ochraně hospodářské soutěže by bylo bezvýznamné ve vztahu k porušení zájmu chráněného čl. 82 Smlouvy ES, byl by v tomto případě souběh vyloučen. Z hlediska těchto kriterií je však Nejvyšší správní soud přesvědčen, že v daném případě nemůže jít o faktickou konzumpci, jelikož jedno jednání není „prostředkem nebo vedlejším, bezvýznamným produktem“ jiného jednání (už z hlediska možných sankcí a charakteru jednotlivých deliktů); je tedy nutno konečně zkoumat, zda je dán poměr speciality.

IV. Shrnutí a celkové hodnocení důvodnosti kasační stížnosti

Nejvyšší správní soud dospěl k následujícím závěrům. Za prvé, čl. 3 odst. 1 nařízení č. 1/2003 i ustálená judikatura Soudního dvora připouštějí za vymezených podmínek uplatnit na jednání soutěžitelů spočívající v uzavírání zakázaných dohod omezujících hospodářskou soutěž nebo ve zneužití dominantního postavení na trhu, která naplňují znaky skutkových podstat dle čl. 81 Smlouvy ES nebo dle čl. 82 Smlouvy ES, rovněž jim odpovídající skutkové podstaty dle § 3 odst. 1 a § 11 odst. 1 zákona o ochraně hospodářské soutěže. Za druhé, souběžnému vyslovení viny za spáchání uvedených komunitárních a vnitrostátních deliktů v jediném rozhodnutí správního orgánu nebrání zásada ne bis in idem, jak vyplývá z obecných právních zásad Společenství, z čl. 4 odst. 1 Protokolu č. 7 k Úmluvě a z čl. 40 odst. 5 Listiny, neboť nejde o situaci, kdy je opakovaně vedeno řízení o téže věci, o níž již bylo pravomocně rozhodnuto. Za třetí, jednočinný souběh uvedených komunitárních a vnitrostátních správních deliktů je možný, neboť zájmy chráněné skutkovými podstatami správních deliktů dle Smlouvy ES a skutkovými podstatami dle zákona o ochraně hospodářské soutěže jsou rozdílné. Za čtvrté, při ukládání sankce dle § 22 odst. 2 zákona o ochraně hospodářské soutěže za uvedené sbíhající se delikty postupuje správní orgán v souladu s absorpční zásadou, tedy vyměří pokutu za jeden ze sbíhajících se deliktů a zároveň je oprávněn v rámci hodnocení závažnosti jednání přihlédnout jakožto k přitěžující okolnosti i k tomu, že bylo spácháno více deliktů. Celkovou výši pokuty musí správní orgán ve svém rozhodnutí i z uvedeného hlediska náležitě odůvodnit.

Lze tedy uzavřít, že Nejvyšší správní soud shledal stížní námitky důvodnými v tom rozsahu, v jakém stěžovatel krajskému soudu vytýkal nesprávné posouzení právní otázky, zda byl stěžovatel oprávněn rozhodnout v jediném řízení o vině za spáchání správního deliktu dle čl. 82 Smlouvy ES a správního deliktu dle § 11 odst. 1 zákona o ochraně hospodářské soutěže, již se však se stěžovatelem nemohl ztotožnit v posouzení právní otázky, zda stěžovatel postupoval po právu rovněž při ukládání trestu za tyto delikty, byť na druhou stranu ani v této otázce nemohl plně souhlasit s argumentací a závěry krajského soudu.

Nad rámec stížních bodů Nejvyšší správní soud v souladu s § 109 odst. 3 s. ř. s. posuzoval, zda byl krajský soud vůbec oprávněn se přípustností souběžného použití ustanovení o komunitárním a vnitrostátním deliktu zabývat vzhledem k tomu, že žalobce v žalobě ani následně ve lhůtě pro podání žaloby tuto otázku explicitně nenamítal. Je pravdou, jak vyplývá z předešlého výkladu, že jde o otázku primárně hmotněprávní (byť si ji krajský soud nesprávně vymezil jako porušení procesní zásady ne bis in idem), k níž by krajský soud v zásadě nebyl oprávněn přihlížet nad rámec žalobních bodů (§ 75 odst. 2 s. ř. s.). Na druhé straně žalobce uplatnil v žalobě řadu konkrétních námitek týkajících se mj. výše udělené pokuty, k jejichž řádnému posouzení bylo v daném případě třeba si nejprve ujasnit, zda stěžovatel v meritorním rozhodnutí správně aplikoval institut souběhu deliktů, a to včetně toho, zda použil zákonnou metodu pro výpočet sankce za sbíhající se delikty. Krajský soud pak mohl a měl, pokud by danou otázku vyhodnotil správně, v souladu s § 76 odst. 1 písm. a) s. ř. s. přihlížet z úřední povinnosti k tomu, že žalobou napadené rozhodnutí je z hlediska výroku o trestu stiženo nepřezkoumatelností, nikoliv však pro nesrozumitelnost, ale pro nedostatek důvodů. Žalobce ani tuto námitku v žalobě, pokud jde o delikty spáchané v jednočinném souběhu, explicitně neuplatnil, řádnému posouzení uplatněných žalobních námitek směřujících do výše pokuty však brání skutečnost, že stěžovatel nerozlišoval při zdůvodnění výše sankce jednotlivé delikty spáchané v jednočinném souběhu. (K otázce, kdy je krajský soud oprávněn přihlížet k vadám řízení dle § 76 odst. 1 s. ř. s. z úřední povinnosti srov. např. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 10. 2007, č. j. 9 Afs 86/2007 - 161, publikované pod č. 1542/2008 Sb. NSS).

Přezkoumávaný rozsudek krajského soudu tedy nemůže obstát v rozsahu, v jakém ruší výroky žalobou napadeného rozhodnutí týkající se viny a zákazu protiprávního jednání, naopak zrušení výroku o trestu žalobou napadeného rozhodnutí by mohlo obstát, byť z jiných důvodů, než uváděl krajský soud. Ovšem vzhledem k tomu, že krajský soud rozhodl o meritu jediným výrokem, nezbylo Nejvyššímu správnímu soudu než v souladu s § 110 odst. 1 s. ř. s. rozsudek krajského soudu zrušit a věc mu vrátit k dalšímu řízení. V něm bude Krajský soud v Brně vázán právním názorem Nejvyššího správního soudu vysloveným v tomto rozsudku (§ 110 odst. 3 s. ř. s.), bude se tedy zabývat jednotlivými v žalobě uplatněnými námitkami s výjimkou těch, v jejichž posouzení by mu bránila výše zmíněná dílčí nepřezkoumatelnost žalobou napadeného rozhodnutí.

V. Náklady řízení

O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne Krajský soud v Brně v novém rozhodnutí (§ 110 odst. 2 s. ř. s.).

Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné (§ 53 odst. 3, § 120 s. ř. s.).

V Brně dne 31. října 2008 ⟪LB:lb_001⟫ JUDr. Ludmila Valentová ⟪LB:lb_002⟫ předsedkyně senátu