NSS 3 Ads 156/2011-105

Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Jaroslava Vlašína a soudců JUDr. Petra Průchy a JUDr. Jana Rutsche v právní věci žalobkyně: T. G., zastoupené Mgr. Barborou Horákovou, advokátkou se sídlem Pecháčkova 1245/8, Praha 5, proti žalované: Česká správa sociálního zabezpečení, se sídlem Křížová 1292/25, Praha 5 – Smíchov, o přezkoumání rozhodnutí žalované ze dne 17. 3. 2008, č. j. X, o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 31. 5. 2011, č. j. 4 Ad 21/2010 – 80, takto:

Věc se postupuje rozšířenému senátu.

I. Dosavadní průběh řízení

V předkládané věci přiznala Česká správa sociálního zabezpečení stěžovatelce starobní důchod podle § 31 zákonač. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění (dále jen „zákonč. 155/1995 Sb.“), a Dohody mezi Československou republikou a Svazem sovětských socialistických republik o sociálním zabezpečení, publ. podč. 116/1960 Sb. (dále jen „Dohoda“), ode dne 10. 8. 2007 ve výši 2340 Kč s tím, že od ledna 2008 stěžovatelce náleží důchod ve výši 2494 Kč měsíčně. Při stanovení výpočtového základu žalovaná dobu pojištění v Ruské federaci od 1. 1. 1996 do 6. 6. 2000 nevyloučila. Žalobu podanou proti tomuto rozhodnutí Městský soud v Praze původně rozsudkem ze dne 15. 10. 2009, č. j. 4 Cad 51/2008 - 30, zamítl.

Rozsudek Městského soudu v Praze následně zrušil Nejvyšší správní soud rozsudkem ze dne 18. 3. 2010, č. j. 3 Ads 1/2010 - 54. Nejvyšší správní soud nejprve předeslal, že s účinností zákonač. 155/1995 Sb. (1. 1. 1996) byly v podstatě stanoveny dva právní režimy vyloučených dob podle toho, zda nastaly v období od 1986 do 31. 12. 1995, nebo po tomto datu. Před 1. lednem 1996 jsou vyloučenými dobami doby, které se podle předpisů platných před tímto dnem vylučovaly při zjišťování hrubých výdělků pro účely výpočtu průměrného měsíčního výdělku [srov. § 12 odst. 7 písm. e) vyhláškyč. 149/1988 Sb., podle kterého se z kalendářního roku vylučovaly doby zaměstnání v cizině, nešlo-li o pracovníky v zahraničí a o doby započtené podle § 10]. Po 31. 12. 1995 zákonč. 155/1995 Sb. doby zaměstnání v cizině za vyloučené doby nepovažuje, vyloučení těchto dob pro stanovení průměrného výdělku nebo vyměřovacího základu ponechal na úpravě dvoustranných mezinárodních smluv (§ 16 odst. 4 zákonač. 155/1995 Sb.). Konkrétně Dohoda pak vyloučení dob důchodového pojištění neřešila.

Na podkladě uvedeného Nejvyšší správní soud dovodil, že žalovaná předmětnou dobu důchodového pojištění v Ruské federaci od 1. 1. 1996 do 6. 6. 2000 při výpočtu výše důchodu zřejmě považovala za dobu zaměstnání v cizině, neboť ji od 1. 1. 1996 nevyloučila.

Pro závěr o (ne)vyloučení doby pojištění získané stěžovatelkou podle ruských předpisů byla podle třetího senátu „zásadní otázka, zda má být tato doba považována za dobu zaměstnání v cizině či za dobu vnitrostátní“. „V případě, že by se jednalo o dobu českou, bylo by nutné posoudit, zda jsou dány podmínky pro její vyloučení na základě ust. § 16 odst. 4 písm. c) zákonač. 155/1995 Sb., tedy zda je možno na tyto doby hledět jako na doby, kdy stěžovatelka byla poplatníkem pojistného, ale výši vyměřovacích základů nelze zjistit.“

Zde je podle třetího senátu klíčový výklad čl. 4 odst. 1 Dohody, který uvádí, že při přiznávání důchodů a jiných dávek se plně započítává doba zaměstnání na území obou smluvních stran, včetně doby zaměstnání opravňující k přiznání důchodů za výhodnějších podmínek a ve vyšší výměře. Přitom orgány sociálního zabezpečení započítávají dobu zaměstnání, jakož i dobu jiné jemu na roveň postavené činnosti jak ve svém, tak i ve druhém státě bez ohledu na to, jaká část požadované doby zaměstnání připadá na práci v každém z těchto států.

K interpretaci tohoto článku poukázal Nejvyšší správní soud jako na možnou pomůcku i na novější úpravu Smlouvy mezi Českou republikou a Ukrajinou o sociálním zabezpečeníč. 29/2003 Sb. (dále jen „Smlouvy“), která již byla zpracována za účinnosti zákonač. 155/1995 Sb., především pak na její čl. 39 odst. 4, který zajišťuje kontinuitu s předchozí úpravou Dohody a v podstatě zachovává pro doby pojištění získané podle právních předpisů smluvních stran jejich občany ke dni vstupu Smlouvy v platnosti tzv. teritoriální princip.

Podle čl. 39 odst. 4 Smlouvy doby pojištění získané podle právních předpisů smluvních stran jejich občany ke dni vstupu této smlouvy v platnost budou považovány za doby pojištění té smluvní strany, na jejímž území měl občan k uvedenému datu, nebo naposledy před tímto dnem, trvalý pobyt. „Z čl. 39 odst. 4 Smlouvy jednoznačně vyplývá, že všechny doby pojištění získané na Ukrajině či v České republice jsou v případě trvalého pobytu považovány za doby české. Jestliže čl. 39 odst. 4 Smlouvy byl veden úmyslem zachovat do dne účinnosti Smlouvy režim Dohody“, je podle třetího senátu „relevantní otázkou, zda lze s přihlédnutím k tomuto ustanovení interpretovat zpětně samotný čl. 4 odst. 1 Dohody.“

Městský soud v Praze nyní napadeným rozsudkem rozhodnutí žalované zrušil, neboť dospěl k závěru, že doby pojištění získané podle právních předpisů Ruské federace je nutno považovat za doby české. Při výpočtu výše důchodu se proto jedná o vyloučenou dobu ve smyslu § 16 odst. 4 písm. c) zákonač. 155/1995 Sb., tj. dobu, po kterou pojištěnec byl poplatníkem pojistného na pojištění, avšak nelze zjistit výši jeho vyměřovacích základů.

Rozsudek Městského soudu v Praze napadla tentokrát kasační stížností žalovaná. Poukázala na dřívější rozsudek třetího senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 4. 2009, č. j. 3 Ads 147/2008 - 60, ve kterém soud dospěl k závěru, že dobu pojištění získanou podle ruských právních předpisů nelze pro účely výpočtu výše důchodu vyloučit.

Konkrétně zde Nejvyšší správní soud uvedl: „Namítá-li tedy stěžovatel, že nebyla vyloučena jeho doba pojištění získaná v cizině (Ruské federaci) po 1. 1. 1996 pro výpočet procentní výše starobního důchodu, je třeba tuto výtku odmítnout jako nedůvodnou. Které doby po 31. 12. 1995 lze považovat za doby vyloučené taxativně stanoví zákon o důchodovém pojištění v ustanovení § 16 odst. 4 až 6. Doby zaměstnání získané v cizině po 31. 12. 1995 mezi nimi uvedeny nejsou. Stěžovatelova námitka vychází zřejmě ze skutečnosti, že doby zaměstnání v cizině získané před 1. 1. 1996 vyloučenými dobami podle § 16 odst. 4 zákona o důchodovém pojištění s přihlédnutím k ustanovení § 12 odst. 7 vyhláškyč. 149/1988 Sb. jsou. Podle věty první odst. 4 § 16 zákona o důchodovém pojištění jsou pro období před rokem 1996 vyloučenými dobami doby, které jimi byly podle předpisů platných před 1. 1. 1996. Tato dílčí úprava má respektovat dříve platnou právní úpravu zákonač. 100/1988 Sb. Je však nutno si uvědomit přelomový okamžik roku 1996, kdy začal platit „nový“ zákon o důchodovém pojištění a byl zahájen přechod k novému systému důchodového zabezpečení zejména ve vztahu k ekvivalenci a finanční udržitelnosti. V této souvislosti došlo mimo jiné jak ke změnám v rozsahu dob vyloučených pro výpočet důchodu, tak k vymezení náhradních dob. Nejvyšší správní soud se tedy ztotožňuje se závěrem krajského soudu, že dobu pojištění stěžovatele v Ruské federaci získanou od 1. 1. 1996 do 4. 11. 1999 nebylo možno podle současné právní úpravy posuzovat jako dobu vyloučenou pro výpočet procentní výměry starobního důchodu stěžovatele.“

I kdyby pak měla žalovaná považovat dobu pojištění získanou v Ruské federaci za dobu českou, automaticky to podle jejího názoru ještě neodůvodňuje aplikaci § 16 odst. 4 písm. c) zákonač. 155/1995 Sb. Úmysl zákonodárce zde směřuje k nediskriminaci těch pojištěnců, jejichž doba pojištění je prokázaná, avšak zaměstnavatel např. nedostál svým povinnostem, tj. z různých důvodů nepředložil evidenční list důchodového pojištění, a vyměřovací základ proto nelze prokázat. O takový případ však v předmětné věci nejde, neboť vyměřovací základy žalobkyně známy jsou a pro aplikaci § 16 odst. 4 písm. c) zákonač. 155/1995 Sb. je zcela irelevantní, že byly získány za dobu výdělečné činnosti v Ruské federaci.

Stěžovatelka se domáhá jednoznačného zavazujícího právního názoru a odstranění nejednotnosti v rozhodovací praxi správních soudů.

Jelikož třetí senát dospěl k právnímu názoru, který je odlišný od právního názoru již vyjádřeného v rozhodnutí Nejvyššího správního soudu, postoupil věc v souladu s § 17 odst. 1 s. ř. s. k rozhodnutí rozšířenému senátu.

II. Relevantní právní úprava

Podle čl. 4 odst. 1 Dohody se při přiznávání důchodů a jiných dávek plně započítává doba zaměstnání na území obou smluvních stran, včetně doby zaměstnání opravňující k přiznání důchodů za výhodnějších podmínek a ve vyšší výměře. Přitom orgány sociálního zabezpečení započítávají dobu zaměstnání, jakož i dobu jiné jemu na roveň postavené činnosti jak ve svém, tak i ve druhém státě bez ohledu na to, jaká část požadované doby zaměstnání připadá na práci v každém z těchto států.

Podle čl. 4 odst. 2 Dohody se provádí započtení doby zaměstnání, pokud jde o dobu práce v každé ze smluvních stran, podle právních předpisů té smluvní strany, na jejímž území byla vykonávána práce nebo jí na roveň postavená činnost.

Podle čl. 5 odst. 1 Dohody se občanům, kteří přesídlili z území jedné smluvní strany na území druhé smluvní strany a po přesídlení pracovali, vyměřují důchody a jiné dávky z výdělku dosaženého v zaměstnání v zemi, do níž přesídlili.

Podle § 16 odst. 4 zákonač. 155/1995 Sb. jsou vyloučenými dobami před 1. lednem 1996 doby, které se podle předpisů platných před tímto dnem vylučovaly při zjišťování hrubých výdělků pro účely výpočtu průměrného měsíčního výdělku, a doby uvedené v písmenuj); přitom doby studia po dosažení věku 18 let jsou vyloučenými dobami pouze v rozsahu, v jakém se považují za náhradní dobu pojištění. Vyloučenými dobami jsou po 31. prosinci 1995, pokud se nekryjí s dobou účasti na pojištění osob uvedených v § 5 odst. 1 písm. e), dobou pojištění, v níž měl pojištěnec příjmy, které se zahrnují do vyměřovacího základu, dobou pojištění podle § 11 odst. 1 písm. b), nebo dobou, za kterou náležely náhrady uvedené v odstavci 3 větě čtvrté a páté; podle písm. c) doby, po které pojištěnec byl poplatníkem pojistného na pojištění, nelze-li zjistit výši jeho vyměřovacích základů.

Podle § 18 odst. 1 zákonač. 155/1995 Sb. je rozhodným obdobím pro stanovení osobního vyměřovacího základu období 30 kalendářních roků bezprostředně před rokem přiznání důchodu, pokud se dále nestanoví jinak. Do rozhodného období se nezahrnují kalendářní rok, ve kterém pojištěnec dosáhl 18 let věku, a kalendářní roky předcházející.

Podle § 18 odst. 4 zákonač. 155/1995 Sb. se do rozhodného období nezahrnují kalendářní roky před rokem 1986.

III. c)

Navazující otázkou pak je, jakým způsobem by mělo být s dobami získanými na území Ruské federace nakládáno při určování samotné výše dávky, nemá-li metoda výpočtu žadatele o důchod poškozovat. Čl. 5 odst. 1 Dohody stanoví, že „[o]bčanům, kteří přesídlili z území jedné smluvní strany na území druhé smluvní strany a po přesídlení pracovali, vyměřují se důchody a jiné dávky z výdělku dosaženého v zaměstnání v zemi, do níž přesídlili“. Určující pro stanovení výše důchodu jsou tedy pouze příjmy dosažené na území České republiky. Potíž spočívá v tom, že rozhodné období (jak již bylo řečeno) zasahuje dnes i do doby, kdy bylo výdělků dosahováno na území Ruské federace, aniž by ovšem byla tato doba vyloučenou dobou ve smyslu zákonač. 155/1995 Sb.

Jediné východisko, resp. způsob, jak zabránit tomu, aby byly rozhodné příjmy (tj. příjmy dosažené na území ČR) „rozmělňovány“ dobou pojištění získanou podle ruských právních předpisů, spatřuje třetí senát v užití analogie legis, a to v aplikaci § 16 odst. 4 písm. c) zákonač. 155/1995 Sb., tj. ve vyloučení těchto dob jako dob „po které pojištěnec byl poplatníkem pojistného na pojištění, nelze-li zjistit výši jeho vyměřovacích základů“. Při vědomí toho, že citované ustanovení míří na situace odlišné od projednávaného případu, je třetí senát toho názoru, že svým smyslem a účelem odpovídá normě, která v zákonuč. 155/1995 Sb. explicitně uvedena není, a jeho užití je proto možné a žádoucí.

Týž postup byl ostatně samotnou žalovanou realizován v případě obdobném, kdy bylo rozhodováno o důchodových nárocích stěžovatelky, která byla v letech 1986 až 2005 pojištěna ve Francii. Žalovaná tehdy přiznala starobní důchod podle § 29 odst. 1 písm. a) zákonač. 155/1995 Sb. a podle čl. 46 odst. 2 Nařízení Rady (EHS) 1408/71 (dále též „Nařízení“). Spornou zde byla totožná otázka jako v projednávané věci, totiž jakým způsobem naložit s dobami pojištění získanými v rozhodném období podle francouzských předpisů pro stanovení průměrného měsíčního výdělku. Na daný případ dopadal čl. 47 odst. 1 písm. d) Nařízení, podle kterého „tam, kde se podle předpisů členského státu dávky vypočítávají na základě celkové částky výdělků, příspěvků nebo nárůstu, určí kompetentní instituce výdělky, příspěvky a nárůsty, které se mají vzít v úvahu pokud jde o doby pojištění nebo trvalého bydlení splněné podle předpisů příslušného jiného členského státu na základě průměrných výdělků, příspěvků nebo nárůstů zaznamenaných pokud jde o doby pojištění, splněné podle předpisů, které sama provádí“.

Česká správa sociálního zabezpečení tehdy francouzské doby pojištění vyloučila a tento postup následně aproboval i Nejvyšší správní soud rozsudkem ze dne 27. 11. 2008, č. j. 3 Ads 79/2007 - 54. Nejvyšší správní soud zde dospěl k závěru, že citované ustanovení Nařízení se odráží v národní úpravě, jež není s Nařízením v rozporu a která „stejně jako Nařízení vychází z principu zachování průměrných měsíčních výdělků“. Tohoto cíle obsaženého v pokynu dle čl. 47 odst. 1 písm. d) Nařízení vnitrostátní úprava „nedosahuje možným postupem předestřeným stěžovatelkou v kasační stížnosti, totiž dosazováním výdělků získaných v České republice do zahraničních dob (v souzené věci výdělky za rok 1984), nýbrž využitím institutu vyloučených dob“.

Z uvedeného vyplývá, že žalovaná sama od sebe již dříve postupovala způsobem, který jí byl v nyní souzené věci Městským soudem v Praze uložen (aniž by k tomu byla Nařízením výslovně zmocněna), přičemž tento postup byl následně správními soudy potvrzen jako správný, neboť účelu sledovaného mezinárodní právní úpravou bylo využitím vnitrostátního institutu vyloučených dob dosaženo. Dle názoru třetího senátu je na místě aplikovat týž postup i v projednávaném případě, neboť situace je zde obdobná.

IV. Závěr

Z důvodů, které byly uvedeny výše, je třetí senát toho názoru, že při aplikaci Dohody je v případech, kdy je k rozhodnutí příslušný český nositel pojištění, na místě považovat doby pojištění získané podle ruských právních předpisů za doby české, a tyto následně pro účely stanovení výše důchodu vyloučit podle § 16 odst. 4 písm. c) zákonač. 155/1995 Sb. Vzhledem k tomu, že v dřívějším rozhodnutí Nejvyššího správního soudu byl vyjádřen odlišný názor, postoupil třetí senát věc v souladu s § 17 odst. 1 s. ř. s. k rozhodnutí rozšířenému senátu.

Proti tomuto usnesení nejsou opravné prostředky přípustné (§ 53 odst. 3 s. ř. s. ).

Rozšířený senát bude ve věci rozhodovat ve složení: JUDr. Josef Baxa, JUDr. Miluše Došková, JUDr. Michal Mazanec, JUDr. Jaroslav Vlašín, JUDr. Karel Šimka, JUDr. Jakub Camrda a JUDr. Marie Turková. Účastníci mohou namítnout podjatost těchto soudců (§ 8 odst. 1 s. ř. s.) do jednoho týdne od doručení tohoto usnesení.

Účastníci se mohou k obsahu tohoto usnesení vyjádřit do jednoho týdne od jeho doručení.

V Brně dne 30. března 2012 ⟪LB:lb_001⟫ JUDr. Jaroslav Vlašín ⟪LB:lb_002⟫ předseda senátu