NSS 5 Azs 9/2013-19

5 Azs 9/2013 - 19

Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Lenky Matyášové a soudců JUDr. Jakuba Camrdy a JUDr. Ludmily Valentové v právní věci žalobce: A. S., proti žalovanému: Ministerstvo vnitra, odbor azylové a migrační politiky, se sídlem Nad Štolou 3, Praha 7, v řízení o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 27. 5. 2013, č. j. 1 A 35/2013 - 18, takto:

Věc se postupuje dle ust. § 17 s. ř. s. rozšířenému senátu.

Rozsudkem Městského soudu v Praze (dále „městský soud“) bylo zrušeno rozhodnutí žalovaného ze dne 7. 5. 2013, č. j. OAM-37/DS-PR-LE05-NV-2013, kterým nebyl žalobci povolen vstup na území České republiky ve smyslu ust. § 73 odst. 4 písm. c) zák. č. 325/1999 Sb., o azylu, ve znění pozdějších předpisů (dále „zákon o azylu“).

V odůvodnění správního rozhodnutí žalovaný uvedl, že vstup žalobce na území České republiky není možné vzhledem k tomu, že by žalobce mohl představovat nebezpečí pro veřejný pořádek. Tento závěr učinil na základě zjištění, že žalobce podal žádost o české schengenské vízum a následně jej využil k cestě do Švédska, kde podal žádost o udělení mezinárodní ochrany a odtud byl dne 2. 5. 2013 předán do České republiky jako státu příslušného k rozhodnutí o žádosti o udělení mezinárodní ochrany, a to v době, kdy již nedisponoval platným vízem ani povolením k pobytu. Do České republiky byl předán ze Švédska nedobrovolně na základě Nařízení Rady (ES) č. 343/2003. Žalovaný dospěl k závěru, že žalobce se prohlášením o mezinárodní ochraně s následným podáním žádosti o mezinárodní ochranu v ČR pouze pokouší zneužít řízení o udělení mezinárodní ochrany k tomu, aby mohl vstoupit na území ČR a odtud následně neoprávněně pokračovat do jiné země schengenského prostoru. Tento postup podle žalovaného s odkazem na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 5. 2009, č. j. 2As 14/2009 - 50, zakládá důvodnou domněnku, že žalobce představuje nebezpečí pro veřejný pořádek, protože už sama absence platného povolení k pobytu či víza může být důvodem k rozhodnutí o nepovolení vstupu na území.

I. Relevantní skutečnosti z řízení o žalobě před městským soudem,

Žalovaný (nyní stěžovatel) ve vyjádření k žalobě uvedl, že z obsahu správního spisu a napadeného rozhodnutí je zřejmé, že vstup žalobce na území představuje ohrožení veřejného pořádku ve smyslu § 73 odst. 4 písm. c) zákona o azylu, neboť nesplňuje podmínky pro vstup na území ČR, tedy potažmo ani do schengenského prostoru, protože nedisponuje potřebným vízem či povolením k pobytu, které by ho k tomuto vstupu opravňovaly. Dále poukazuje na to, že nelze přehlédnout, že platnost víza typu C vydaného Zastupitelským úřadem ČR v Damašku vypršela již dne 13. 1. 2013; Česká republika nebyla cílem žalobce, bezprostředně po vstupu na území ČR vycestoval a využil uvedené vízum k cestě do Švédska. Podle názoru žalovaného žádost žalobce o vízum ČR byla tedy jen účelová s cílem využít toto vízum k cestě do jiného státu schengenského prostoru. Tyto okolnosti žalovaného vedly k odůvodněnému závěru o účelovém jednání žalobce a umožnění vstupu by znamenalo ohrožení veřejného pořádku. Tím, že žalobce byl Českou republikou převzat v rámci Dublinského nařízení, neznamená pro něho jiné postavení, než mají ostatní žadatelé, kteří učiní prohlášení o mezinárodní ochraně v tranzitním prostoru mezinárodního letiště. Povinnost žalobce setrvat v přijímacím středisku na letišti rozhodně pak není na újmu projednání jeho žádosti o mezinárodní ochranu. Žalovaný tedy postupoval v souladu se zákonem, když po převzatí žalobce na základě Dublinského nařízení rozhodl o otázce jeho vstupu na území dle § 73 odst. 4 věta poslední zákona o azylu. K námitce žalobce, že se žalovaný zcela bezdůvodně domnívá, že po vstupu na území by žalobce mohl následně pokračovat do jiné země schengenského prostoru a tak představovat nebezpečí pro veřejný pořádek uvádí, že možnost hledat mezinárodní ochranu před případným pronásledováním či hrozící vážnou újmou v zemi původu měl již v době platnosti schengenského víza uděleného Českou republikou, kdy přicestoval do ČR a následně pokračoval do jiné země bez toho, že by zde požádal či se snad o možnost žádat o mezinárodní ochranu zajímal. Rovněž dle žalovaného nebyl porušen čl. 5 odst. 1 písm. f) Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod, neboť se rozhodně nejedná o svévolnou detenci ve smyslu existující judikatury ESLP. Žalovaný nesdílí názor žalobce, že § 73 odst. 4 zákona o azylu na žalobce nedopadá; § 2 odst. 5 zákona o azylu je totiž nutno vykládat v kontextu celého zákona; řízení o mezinárodní ochraně lze zahájit jedině postupem v zákoně o azylu popsaným, kde pro řízení o žádosti o udělení mezinárodní ochrany žadatele předaného na základě nařízení Dublin II. není stanovený jiný procesní postup, platí tedy postup standardní – projev úmyslu a žádost o udělení mezinárodní ochrany. Vzhledem k tomu, že žalobce projevil úmysl v tranzitním prostoru mezinárodního letiště a tento úkon rozhodně není jen formální, byl na něho vztažen postup podle § 73 odst. 4 zákona o azylu po právu. Z uvedeného pohledu žalovaný vychází z judikatury Nejvyššího správního soudu, např. rozsudku č. j. 3Azs 53/2012 ze dne 10. 4. 2013, kde byla řešena obdobná situace, jako je žalobcova, a upřednostňuje ji z výše popsaných důvodů před judikátem sp. zn. 4 Azs 11/2013, ze dne 28. 3. 2013, na nějž poukazuje žalobce.

Městský soud při řešení otázky aplikace ust. § 73 zákona o azylu vycházel z rozhodnutí Nejvyššího správního soudu sp. zn. 4 Azs 11/2013, ze dne 28. 3. 2013, kde byla řešena obdobná situace. Nejvyšší správní soud zde učinil závěr, že předpokladem pro aplikaci zvláštních ustanovení o řízení o mezinárodní ochraně je to, že žadatel učiní prohlášení o mezinárodní ochraně v tranzitním prostoru mezinárodního letiště. V posuzovaném případě však tento předpoklad nebyl naplněn. Žalobce neučinil prohlášení o mezinárodní ochraně v tranzitním prostoru mezinárodního letiště, nýbrž na území Švédska, kde se nacházel zcela legálně. Zde také podal žádost o udělení mezinárodní ochrany. V souladu s Nařízením Rady (ES) č. 343/2003, kterým se stanoví kritéria a postupy pro určení členského státu příslušného k posuzování žádosti o azyl podané státním příslušníkem třetí země v některém z členských států byla určena Česká republika jako stát příslušný k posuzování žádosti o azyl žalobce. Dle čl. 16 odst. 1 citovaného nařízení tak byla Česká republika povinna žalobce převzít a dokončit posouzení jím podané žádosti o mezinárodní ochranu. Z uvedeného jednoznačně dle názoru městského soudu vyplývá, že případ žalobce nespadá pod hypotézu norem stanovených v § 73 zákona o azylu včetně možnosti vydání zákazu vstupu na území.

Městský soud dospěl k závěru, že rozhodnutí žalovaného je nezákonné, soud se proto již podrobně nezabýval námitkou žalobce, že bylo neoprávněně rozhodnuto o nepovolení jeho vstupu na území České republiky z důvodu, že by mohl představovat nebezpečí pro veřejný pořádek (protože nesplňuje podmínky pro vstup na území ČR – nedisponuje potřebným vízem či povolením k pobytu) ve smyslu § 73 odst. 4 písm. c) zákona o azylu. Stejnou otázku řešil Nejvyšší správní soud v rozsudku sp. zn. 4 Azs 11/2013, ze dne 28. 3. 2013, kde učinil závěr, že „Žalobkyně využila svého krátkodobého schengenského víza a poprvé vstoupila na území České republiky dne 18. 5. 2012 na hraničním přechodu na letišti Praha – Ruzyně. Pokračovala však v cestě do Norska, kde stále v době platnosti schengenského víza požádala o udělení mezinárodní ochrany. Nejvyšší správní soud souhlasí s názorem městského soudu, že není možné přičítat k tíži žalobkyně délku řízení o určení příslušnosti ve smyslu Nařízení Dublin II. Nelze jen na základě toho, že platnost víza, jehož držitelkou byla žalobkyně, v mezidobí uplynula, bez dalšího uzavřít, že žalobkyně byla v době transferu do České republiky bez právního titulu opravňujícího jí ke vstupu do České republiky.“

Žalobce byl v době transferu do České republiky v postavení žadatele o mezinárodní ochranu a s tím je spojeno jeho oprávnění pobývat na jejím území až do skončení řízení o mezinárodní ochraně. Městský soud dospěl k závěru, že žaloba byla podána důvodně, a proto přezkoumávané rozhodnutí podle § 78 odst. 1 s. ř. s. zrušil.

II. Kasační námitky

Žalovaný (dále jen „stěžovatel“) v kasační stížnosti namítá nezákonnost napadeného rozsudku, nesouhlasí se závěrem soudu o neaplikovatelnosti ust. § 73 zákona o azylu. Tvrdí, že postupoval v souladu se zákonem o azylu a v souladu s evropským právem; že žalobce byl ČR převzat v rámci Dublinského nařízení, neznamená pro něho jiné postavení, než mají ostatní žadatelé, kteří učinili prohlášení o mezinárodní ochraně v tranzitním prostoru mezinárodního letiště. Rozhodnutí o nepovolení vstupu odůvodnil stěžovatel tím, že by žalobce mohl představovat nebezpečí pro veřejný pořádek, a to na základě zjištění, že žalobce vydané české schengenské vízum využil účelově k cestě do Švédska, kde podal žádost o udělení mezinárodní ochrany a odtud byl následně dne 2. 5. 2013 (po uplynutí platnosti vydaného víza) předán na základě Dublinského nařízení do ČR. Stěžovatel tak s odkazem na rozsudek NSS č. j. 2 As 14/2019 - 50, ze dne 14. 5. 2009 má za to, že je dána důvodná domněnka, že žalobce představuje nebezpečí pro veřejný pořádek, protože už sama absence platného povolení k pobytu či víza může být důvodem nepovolení vstupu na území. V této souvislosti poukazuje stěžovatel na to, že vycházel v řízení dle judikatury Nejvyššího správního soudu, konkr. z rozsudku č. j. 3 Azs 53/2012 - 41, ze dne 10. 4. 2013, v němž byla řešena skutkově obdobná situace; tento výklad stěžovatel upřednostňuje před judikátem č. j. 4 Azs 11/2013 - 20, ze dne 28. 3. 2013, který použil městský soud.

III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem důvody pro předložení věci rozšířenému senátu

Nejvyšší správní soud při předběžném posouzení věci dospěl k závěru, že ve věci aplikace ust. § 73 odst. 4 zákona o azylu existuje u zdejšího soudu judikatura, jejíž závěry jsou rozporné; zatímco městský soud vycházel z rozsudku zdejšího soudu č. j. 4 Azs 11/2013 - 20, stěžovatel se dovolává zákonnosti svého postupu s odkazem na rozsudek zdejšího soudu č. j. 3 Azs 53/2012 - 41.

Ve skutkově zcela shodné situaci, jak je tomu v případě stěžovatele (jednalo se mimo jiné rovněž o st. příslušníka Sýrie, který postupoval zcela shodně jako žalobce, pouze vycestoval nikoli do Švédska, ale do Norska; další postup byl zcela shodný, tzn. požádal zde o mezinárodní ochranu a poté byl vrácen do ČR, etc), zdejší soud kasační stížnost žalovaného zamítl,přitom v odůvodnění rozhodnutí č. j. 4 Azs 11/2013 - 20, mimo jiné konstatoval: „Žalobkyně neučinila prohlášení o mezinárodní ochraně v tranzitním prostoru mezinárodního letiště, nýbrž na území Norska, kde se nacházela zcela legálně. Zde také podala kompletní žádost o udělení mezinárodní ochrany, kterou bylo zahájeno řízení o mezinárodní ochraně. Zároveň byla v souladu s nařízením Rady (ES) č. 343/2003, kterým se stanoví kritéria a postupy pro určení členského státu příslušného k posuzování žádosti o azyl podané státním příslušníkem třetí země v některém z členských států (tzv. Dublin II), určena Česká republika jako stát příslušný k posuzování žádosti o azyl podané žalobkyní. Dle čl. 16 odst. 1 citovaného nařízení tak byla Česká republika povinna žalobkyni převzít a dokončit posouzení jí podané žádosti o mezinárodní ochranu. Z uvedeného jednoznačně vyplývá, že případ žalobkyně nespadá pod hypotézu norem stanovených v § 73 zákona o azylu, včetně možnosti vydání zákazu vstupu na území. Na tom nemůže nic změnit ani fakt, že stěžovatel nechal žalobkyni podepsat po jejím transferu z Norska v tranzitním prostoru mezinárodního letiště nové prohlášení o mezinárodní ochraně.(…)

Již z výše uvedeného vyplývá, že napadené rozhodnutí stěžovatele je nezákonné a bylo městským soudem správně zrušeno. Proto se Nejvyšší správní soud nemusel již podrobně zabývat námitkou stěžovatele, že oprávněně rozhodl o nepovolení vstupu žalobkyně na území České republiky, neboť sám fakt, že žalobkyně v době transferu z Norska neměla ke vstupu na české území právní titul, postačuje k odůvodněné domněnce, že žalobkyně by mohla představovat nebezpečí pro veřejný pořádek. Nejvyšší správní soud pouze na okraj uvádí, že názor stěžovatele je nesprávný. Žalobkyně využila svého krátkodobého schengenského víza a poprvé vstoupila na území České republiky dne 18. 5. 2012 na hraničním přechodu na letišti Praha – Ruzyně. Pokračovala však v cestě do Norska, kde stále v době platnosti schengenského víza požádala o udělení mezinárodní ochrany. Nejvyšší správní soud souhlasí s názorem městského soudu, že není možné přičítat k tíži žalobkyně délku řízení o určení příslušnosti ve smyslu nařízení Dublin II. Nelze jen na základě toho, že platnost víza, jehož držitelkou byla žalobkyně, v mezidobí uplynula, bez dalšího uzavřít, že žalobkyně byla v době transferu do České republiky bez právního titulu opravňujícího jí ke vstupu na české území. Zde Nejvyšší správní soud přisvědčuje žalobkyni v tom, že v době transferu do České republiky byla žalobkyně v postavení žadatele o udělení mezinárodní ochrany, byť tuto žádost podala v Norsku. S postavením žadatele o mezinárodní ochranu je pak spojeno i oprávnění pobývat na území příslušného státu, tj. po předání žalobkyně českým orgánům oprávnění pobývat na českém území a to až do skončení řízení o mezinárodní ochraně (§ 72 zákona o azylu). Za zahájení řízení o mezinárodní ochraně se považuje již podání žádosti o udělení mezinárodní ochrany v jiném státě tzv. Dublinského systému a české orgány jsou povinny v případě převzetí žadatele v započatém řízení pokračovat a o podané žádosti rozhodnout (srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 10. 2008, č. j. 4 Azs 34/2008 - 58).(…)

Na tomto závěru nemůže nic změnit ani odkaz stěžovatele na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 5. 2009, č. j. 2 As 14/2009 – 55, ve kterém zdejší soud konstatoval mj. „[ž]e neexistence právního titulu, na základě něhož je cizinec oprávněn ke vstupu na území ČR (…), může být důvodem k rozhodnutí o nepovolení vstupu na území ČR.“ Odkaz na tento rozsudek totiž není přiléhavý, situace cizince žádajícího o udělení mezinárodní ochrany v něm řešená se totiž od situace žalobkyně podstatně liší… (….)

Bylo by ostatně nepřijatelné vzhledem k povaze azylového řízení klást na bedra žadatelů o udělení mezinárodní ochrany, kteří jsou v mnohdy nelehké situaci a nemají dostatek informací, další právní překážky a dokonce vyvozovat pro ně nepříznivé právní následky, pokud žádost o mezinárodní ochranu podají ve státě, jenž není podle nařízení Dublin II příslušný k jejímu projednání. Úvaha stěžovatele, že úmyslem žalobkyně bylo zneužít azylovou proceduru, je pak pouhou spekulací, která není podepřena žádnými skutkovými zjištěním.(…)

V daném případě Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že ačkoli se městský soud nezabýval principiální otázkou aplikovatelnosti § 73 zákona o azylu na předmětný případ, došel přesto ke správnému závěru, že k rozhodnutí o zákazu vstupu na území podle § 73 odst. 4 písm. c) nebyl důvod, neboť žalobkyně nevstoupila na české území bez právního titulu, který by ji k tomu opravňoval, a tedy nemohla ani představovat nebezpečí pro veřejný pořádek.“.

V rozsudku zdejšího soudu č. j. 3 Azs 53/2012 - 41 se konstatuje: „Žalovaný opřel své rozhodnutí mimo jiné o rozsudek zdejšího soudu sp. zn. 2 As 14/2009. Tento rozsudek řešil skutkově obdobnou věc, kdy nebyl žalobci povolen vstup na území ČR podle § 73 odst. 4 písm. c) zákona o azylu z toho důvodu, že nedisponoval potřebným vízem či povolením k pobytu. Žalobce měl pouze letenku a vízum do Ruska, a proto žalovaný nabyl přesvědčení, že se žalobce podáním žádosti o mezinárodní ochranu pouze pokouší zneužít azylovou proceduru k tomu, aby neoprávněně pokračoval do dalších zemí Schengenského prostoru.(…)

V citovaném rozhodnutí Nejvyšší správní soud nejprve odkázal na svou dřívější judikaturu, konkrétně věc sp. zn. 2 As 78/2006 (vykládající pojem „veřejný pořádek“, resp. „závažné narušení veřejného pořádku“), a následně uzavřel, že „neexistence právního titulu, na základě něhož je cizinec oprávněn ke vstupu na území ČR (platné povolení k pobytu či vízum), může být důvodem k rozhodnutí o nepovolení vstupu na území ČR“. Vzhledem k taxativnímu výčtu důvodů v ustanovení § 73, pro které ministerstvo cizinci vstup na území nepovolí, je podle tohoto rozhodnutí „jediným vhodným důvodem, pod něhož lze podřadit neexistenci právního titulu ke vstupu na území, právě veřejný pořádek...(…)

Vrátí-li se tedy Nejvyšší správní soud k aplikovatelnosti rozsudku sp. zn. 2 As 14/2009 na projednávanou věc, je třeba vzít dále v úvahu, že rozsudek sp. zn. 2 As 78/2006 je v tomto rozsudku citován pouze jako určité argumentační předpolí, a nejsou o něj opřeny samotné rozhodovací důvody. Nejvyšší správní soud se zde především zabýval otázkou limitů přezkumu rozhodnutí správního orgánu založeného na správním uvážení, a podrobně pak výkladem § 73 odst. 4 zákona o azylu. Přitom dospěl k závěrům již výše citovaným.(…)

Rozsudek sp. zn. 2 As 14/2009 tedy podle názoru Nejvyššího správního soudu řešil skutkově obdobnou věc jako v projednávaném případě a jeho závěry přitom nebyly dotčeny usnesením rozšířeného senátu ve věci sp. zn. 3 As 4/2010. Závěry rozsudku sp. zn. 2 As 14/2009 tedy podle názoru Nejvyššího správního soudu trvají a jsou plně aplikovatelné také na nyní souzený případ. Nejvyšší správní soud přitom neshledal důvod pro postup podle § 17 s. ř. s., tj. postoupení věci rozšířenému senátu.(…)

Rovněž v projednávané věci byla absence víza či povolení ke vstupu shledána žalovaným jako důvod pro nepovolení vstupu na území, přitom závěr žalovaného o účelovosti jednání stěžovatele byl opřen o jeho dřívější projev, kdy stěžovatel využil víza ČR pro cestu do jiné cílové země schengenského prostoru. Také nyní proto dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že rozhodnutí žalovaného bylo vydáno v rámci mezí správního uvážení, tj. že důvodnost domněnky, že by stěžovatel mohl představovat nebezpečí pro veřejný pořádek, je s ohledem na jeho dřívější jednání opodstatněná.

S ohledem na uvedené má rozhodující senát za to, že závěry učiněné v případě aplikace ust. § 73 odst. 4 zákona o azylu v uvedených obdobných případech jsou rozporné. Dle názoru rozhodujícího senátu jsou proto dány zákonné důvody pro předložení věci rozšířenému senátu dle ust. § 17 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní.

Proti tomuto usnesení nejsou opravné prostředky přípustné.

Rozšířený senát bude ve věci rozhodovat ve složení: JUDr. Josef Baxa, JUDr. Michal Mazanec, JUDr. Karel Šimka, JUDr. Jakub Camrda, JUDr. Barbara Pořízková, JUDr. Jiří Palla a JUDr. Jaroslav Vlašín. Účastníci mohou namítnout podjatost těchto soudců do jednoho týdne od doručení tohoto usnesení (§ 8 odst. 1 s. ř. s.).

V Brně dne 23. srpna 2013 ⟪LB:lb_001⟫ JUDr. Lenka Matyášová ⟪LB:lb_002⟫ předsedkyně senátu