NSS 7 Aos 3/2012-36

7 Aos 3/2012 - 36

Spis 7 Aos 3/2012 byl spojen se spisem 7 Aos 2/2012 a pod touto spisovou značkou bylo rozhodnuto takto:

I. Rozsudek Krajského soudu v Praze ze dne 18. 9. 2012, č. j. 50 A 6/2012 - 79, a usnesení Krajského soudu v Praze ze dne 16. 10. 2012, č. j. 50 A 6/2012 - 97, se zrušují a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.

II. Kasační stížnost navrhovatelky se zamítá.

I. Napadený rozsudek

Včas podanými kasačními stížnostmi se navrhovatelka a odpůrce domáhají přezkoumání rozsudku Krajského soudu v Praze (dále také „krajský soud“) ze dne 18. 9. 2012, č. j. 50 A 6/2012 - 79 (dále také „napadený rozsudek“). Výrokem I. tohoto rozsudku bylo zrušeno opatření obecné povahy – Zásady územního rozvoje Středočeského kraje vydané usnesením zastupitelstva Středočeského kraje ze dne 19. 12. 2011, č. 4-20/2011/ZK (dále také „ZÚR“), v části textového i grafického vymezení ploch a koridorů stavby uvedené v části 4.1.1.1. čl. (118) a označené jako „stavba aglomeračního okruhu“. Výrokem II. napadeného rozsudku krajský soud ve zbývající části návrh zamítl. Výrokem III. pak uložil odpůrci povinnost zaplatit navrhovateli na náhradě nákladů řízení částku, jejíž výše bude stanovena samostatným usnesením. Následně krajský soud usnesením ze dne 16. 10. 2012, č. j. 50 A 6/2012 - 97, určil výši náhrady nákladů řízení dle výroku III. napadeného rozsudku částkou 9.938 Kč.

Krajský soud shledal, že navrhovatelka je dle ust. § 101a odst. 2 s. ř. s. aktivně legitimována v obou částech návrhu, bez nutnosti tvrdit konkrétní zkrácení na jejích právech opatřením obecné povahy. Ze své podstaty opatření obecné povahy vydávané krajem v rámci samostatné působnosti může následně v mnohém ovlivňovat autonomii obcí při řešení otázek spadajících do jejich pravomoci (typicky se tak děje právě v otázkách územního plánovaní). Analogicky podle ust. § 64 odst. 2 písm. j) zákonač. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o Ústavním soudu“), návrh na zrušení jiného právního předpisu nebo jeho jednotlivých ustanovení je oprávněno podat též zastupitelstvo obce, jde-li o návrh na zrušení právního předpisu kraje, do jehož územního obvodu obec náleží. Pokud by soud akceptoval názor, že obec je legitimována podat návrh na zrušení opatření obecné povahy jen v části týkající se jejích práv či území, legitimaci předvídanou ust. § 101 odst. 2 s. ř. s. by nemístně zúžil a přiblížil jí spíše legitimaci dané ust. § 101 odst. 1 s. ř. s. Jediný limit je třeba spatřovat v tom, že se musí jednat o obec, která je součástí kraje, jehož opatření obecné povahy napadá. Tato podmínka je splněna.

O námitkách proti návrhu ZÚR rozhoduje zastupitelstvo kraje současně se schvalováním ZÚR, přičemž odůvodnění rozhodnutí o námitkách má tvořit součást odůvodnění ZÚR. Námitku nelze zamítnout s pouhým odkazem na stanovisko dotčeného orgánu. Kraj je povinen námitky postoupit zainteresovanému dotčenému orgánu státní správy, aby své stanovisko buď přehodnotil, nebo doplnil o argumentaci obsahující věcné vypořádání uplatněné námitky. Teprve takto doplněné stanovisko může být dostatečným podkladem pro rozhodnutí o námitce a jeho odůvodnění.

Způsob rozhodnutí odpůrce o námitkách v projednávané věci není v rozporu s ust. § 172 odst. 5 zákonač. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“). Skutečnost, že odůvodnění jednotlivých námitek je obsaženo toliko v příloze k odůvodnění napadeného opatření obecné povahy, nemůže způsobovat jeho nezákonnost. Pokud je takový postup správního orgánu přípustný v případě výroku rozhodnutí, tím spíše by tomu tak mělo být při odůvodnění opatření obecné povahy. Jako nedůvodné shledal soud též argumenty týkající se nedoručení rozhodnutí o námitkách. Podle ustanovení § 173 odst. 1 správního řádu se opatření obecné povahy (součástí jehož odůvodnění jsou též rozhodnutí o případných námitkách) oznamuje veřejnou vyhláškou; nebylo tedy povinností odpůrce doručovat jednotlivě rozhodnutí o námitkách všem, kteří takové námitky podali.

Tvrzení, že příslušná příloha ZÚR obsahující rozhodnutí o námitkách byla uveřejněna se zpožděním oproti samotnému oznámení o vydání ZÚR, navrhovatelka nijak nedokládá, přičemž odpůrce uvádí opak. I kdyby tomu tak bylo, nemohlo by to být v projednávané věci v žádném případě důvodem pro zrušení napadeného opatření obecné povahy. Význam řádného a včasného oznámení (zveřejnění) opatření obecné povahy včetně odpovídajícího odůvodnění (a rozhodnutí o námitkách) je třeba spatřovat mimo jiné v tom, aby subjekty měly k dispozici veškeré podklady pro napadení opatření obecné povahy u soudu. Vzhledem k délce zákonné lhůty pro podání návrhu k soudu (končí až v únoru 2015) by nemohlo ani případné opožděné uveřejnění dané přílohy významně zasáhnout do práv takových subjektů.

Byť je rozhodnutí o námitce navrhovatelky stručné, splňuje elementární předpoklady na rozhodnutí o námitkách kladené a stejně tak odpůrce v dostatečné míře odkázal na stanovisko dotčeného orgánu. Samotnou věcnou správnost rozhodnutí o námitkách či tvrzenou „účelovost“ argumentace tam uvedené pak soud v rámci řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy nezkoumal. To může být předmětem samostatného přezkumu např. formou dozorčích prostředků v rámci správního řízení, případně cestou žaloby podle ust. § 65 a násl. s. ř. s. Ostatně obdobné důvody jako v námitce k návrhu ZÚR uplatnila navrhovatelka i v rámci návrhu na zrušení ZÚR, kterému se soud věnuje dále.

Krajský soud porovnáním návrhu ZÚR, který byl dne 2. 5. 2011 veřejně projednán, a textové části vydaných ZÚR zjistil, že zatímco v návrhu ZÚR koridory pro umístění stavby D056 – D064, D066 (aglomerační okruh) byly umístěny v části 4.1.2. „Plochy a koridory dopravy nadmístního významu“ v rámci části označené jako „SILNICE II. TŘÍDY“, v textové části vydaných ZÚR se uvedené koridory nacházejí jakožto čl. 118 v části 4.1.1. „Plochy a koridory dopravy mezinárodního a republikového významu“ s tím, že ZÚR „navrhují pro umístění stavby aglomeračního okruhu (AO) jako silnici vyšší třídy koridor …“.

Porušením zákona by bylo, pokud by ZÚR upravovaly na straně jedné plochy či koridory nikoli nadmístního, nýbrž pouze místního významu (znamenalo by to nahrazování územního plánu zásadami územního rozvoje), a stejně tak na straně druhé, pokud by naopak ZÚR samostatně regulovaly plochy republikového významu, aniž by to mělo oporu v Politice územního rozvoje České republiky 2008 (dále také „PÚR“). Samotné vymezení aglomeračního okruhu tímto způsobem není v rozporu se zákonemč. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „stavební zákon“), z toho důvodu, že aglomerační okruh není vymezen v PÚR. Jeho charakter je spíše nadmístní ve smyslu § 2 odst. 1 písm. h) stavebního zákona. Na výše uvedeném pak nemusí nic měnit ani jeho umístění do části ZÚR označené jako „Plochy a koridory dopravy mezinárodního a republikového významu“. Na význam plochy nebo koridoru je totiž třeba nahlížet materiálně a nikoliv na základě jeho formálního zařazení (označení) v rámci územně - plánovací dokumentace.

Učiněná úprava (přesun aglomeračního okruhu) je úpravou „podstatnou“ ve smyslu ust. § 39 odst. 5 stavebního zákona. Aglomerační okruh je sice veden i po úpravě ve zcela shodných koridorech jako v návrhu ZÚR. Úprava zvolená ve vydané podobě ZÚR je však odchylná od návrhu ZÚR v tom smyslu, že namísto vedení uvedeného koridoru v rámci silnic II. třídy, vydané ZÚR nepříliš jednoznačně „navrhují“ umístění stavby aglomeračního okruhu jako „silnici vyšší třídy.“ Byť tato změna nemá být podle odpůrce chápána ve vztahu ke kategorizaci pozemních komunikací podle zákonač. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o pozemních komunikacích“), ale pouze ve zdůraznění jejího významu, je takovýto výklad provedené úpravy neudržitelný. Územní plánování musí probíhat nejen podle stavebního zákona, ale též v souladu s dalšími souvisejícími právními předpisy, čemuž by měla odpovídat i užívaná terminologie. Význam užitých pojmů a termínů ve vysoce odborných územně plánovacích dokumentech je pak třeba vnímat z hlediska jejich právního významu a nikoliv z hlediska významu, který jim může být přisuzován v obecném jazyce.

Pokud ZÚR ve vydané podobě oproti návrhu neponechávají aglomerační okruh v kategorii silnice II. třídy a naopak používají formulaci „silnice třídy vyšší“, připouští přesunutí aglomeračního okruhu (byť jen v části) minimálně do kategorie silnice I. třídy. Rozdíly z hlediska silnice I. třídy a II. třídy mohou být značné, a to především z hlediska intenzity provozu, požadavků týkajících se jejich stavby, vlivu na životní prostředí či na přilehlou zástavbu apod. Nadto silnicí I. třídy může být podle § 5 odst. 3 zákona o pozemních komunikacích též tzv. rychlostní silnice, která „je určena pro rychlou dopravu a je přístupná pouze silničním motorovým vozidlům, jejichž nejvyšší povolená rychlost není nižší, než stanoví zvláštní předpis“, přičemž „rychlostní silnice má obdobné stavebně technické vybavení jako dálnice.“

Vzhledem k tomu, že trasa aglomeračního okruhu zůstala ve shodném koridoru jako v návrhu, zůstal by sice okruh subjektů oprávněných podat námitky k návrhu ZÚR shodný, provedená úprava je však natolik významná, že o jejím vlivu na četnost námitek, jejich charakter i odůvodnění nelze mít pochybnosti. Totéž se může týkat i stanovisek dotčených orgánů. Bylo povinností odpůrce v souladu s ustanovením § 39 odst. 5 stavebního zákona postupovat přiměřeně podle § 38 téhož zákona a především konat opakované veřejné projednání návrhu ZÚR za účasti dotčených orgánů.

Povinnost autorizace ZÚR k tomu povolanou osobou (a postupem podle zákonač. 360/1992 Sb.) po případně provedených úpravách po veřejném projednání nemá zákonnou oporu. Ačkoliv je to vhodnější, ust. § 24 stavebního zákona klade přísné požadavky na úředníky vykonávající územně plánovací činnost, kteří by měli zajistit dostatečné odborné zázemí pro provádění úprav též ze strany k tomu příslušných orgánů.

Územní plány obcí příslušného kraje musí být se zásadami územního rozvoje v souladu, opačná vazba dána není. Pro odpůrce neplyne povinnost respektovat územně plánovací dokumentaci nižšího stupně (v daném případě navrhovatelky). Ani z odlišnosti úpravy v ZÚR oproti předchozí územně plánovací dokumentaci téže úrovně nelze bez dalšího nezákonnost ZÚR dovozovat. Pokud jde o změnu „koncepce“ Ministerstva dopravy z roku 2006, ze které navrhovatelka vycházela při vyhotovování svého územního plánu, nelze zpochybňovat oprávnění Ministerstva dopravy činit koncepční změny týkající se dopravní politiky státu. Jeho úvahy o případné změně trasy vedení koridoru vysokorychlostní železnice lze považovat za legitimní.

Územní rezerva představuje plochu (koridor), u níž se teprve má prověřit možnost jejího budoucího využití. Pokud jde o další rozvoj území zahrnutého do územní rezervy, je na navazujících stupních územně plánovací dokumentace, aby zpřesnily územní rezervu způsobem, „jímž dojde k vyvážení mezi konkrétními potřebami rozvoje a „vyblokováním“ části území pro případnou realizaci…“. Zastavěné prozatím nejsou veškeré pozemky, jichž se navrhovaná územní rezerva týká, přičemž součástí rezervy jsou i pozemky nacházející se na území navrhovatelky, s nimiž se pro účely stavební i z hlediska aktuální územně plánovací dokumentace vůbec nepočítá. Je tedy ještě dán prostor v následných fázích územního plánování územní rezervu konkretizovat tak, aby případné znehodnocení investic a zásah do práv navrhovatelky byly co nejnižší. Územní rezerva nemá trvalý charakter a je ze své podstaty opatřením dočasným, přičemž její využití zamýšleným způsobem by mělo být v přiměřené lhůtě prověřeno. V návaznosti na zprávy o uplatňování ZÚR by pak mělo dojít ke zformulování konečného rozhodnutí o využití tohoto území a k aktualizaci ZÚR způsobem, kdy bude zřejmé využití daného území. V rámci přijímání aktualizovaných ZÚR by navrhovatel mohl opětovně uplatnit námitky vůči návrhu ZÚR, případně vydané (aktualizované) ZÚR opětovně u soudu napadnout.

Oproti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 5. 2010, č. j. 8 Ao 2/2010 - 644, je zde sporným nikoliv závazné umístění koridoru ZÚR, ale toliko umístění územní rezervy, která představuje institut ze své povahy dočasného významu.

Krajský soud shledal návrh částečně důvodným, proto napadené opatření obecné povahy ve výše vymezené části zrušil a ve zbytku návrh zamítl.

II. b) Kasační stížnost odpůrce

Odpůrce ve své kasační stížnosti uvedl, že krajský soud v otázce oprávnění navrhovatelky napadnout ZÚR v části označené jako „stavba aglomeračního okruhu“ nerozhodl zcela v souladu s ustanovením § 101a odst. 2 s. ř. s., když usoudil, že toto ustanovení umožňuje obci napadnout jakékoliv opatření obecné povahy příslušného kraje, bez přihlédnutí k tomu, zda se týká jejích práv či nikoliv. Koridor aglomeračního okruhu prochází územím odpůrce vzdáleným od navrhovatelky. Nejblíže se přibližuje koridor aglomeračního okruhu v katastru obce Kněževes, a to ve vzdálenosti cca 32 km měřeno vzdušnou čarou a 39 km měřeno po pozemních komunikacích. Provoz na aglomeračním okruhu proto nemůže mít žádný vliv na stávající dopravu v obci ani na případná nová dopravní řešení na jejím území. Vymezení koridoru aglomeračního okruhu se tedy nijak nemůže dotýkat vlastnického práva navrhovatelky k místním pozemním komunikacím, ale ani jiného jejího vlastnického práva k dalším nemovitostem v jejím katastru. Dále v souvislosti s úpravou koridoru aglomeračního okruhu nejsou ZÚR nárokovány žádné požadavky na územní plánování v katastru navrhovatelky, ani žádné změny ve stávajících funkčních plochách určených platným územním plánem navrhovatelky. Textová ani grafická úprava provedená po veřejném projednání nezasahuje do její právní sféry. Jestliže aktivní legitimace obce vyplývá také z práva obce na zákonný proces tvorby ZÚR, její oprávnění napadat ZÚR by mělo být založeno pouze na takové nezákonnosti v procesu přípravy a schvalování ZÚR, která představuje přímý zásah do práva dané obce. Oprávnění obce napadat ZÚR je odvozováno především z její pravomoci provádět územně plánovací činnost na svém území. Ustanovení § 101a s. ř. s. nedává obci absolutní právo napadat ZÚR bez ohledu na možné dotčení jejích zákonných práv. Zvýraznění významu aglomeračního okruhu obsaženého v ZÚR nijak navrhovatelku neomezuje ani ji nekrátí na jejích právech. Může nastat případ, že se záměr umisťovaný ZÚR na opačném konci kraje může svými vlivy přímo dotknout práva obce, která leží i desítky kilometrů od záměru (např. lokalizace jaderného zařízení). V této věci se však o takový dopad na navrhovatelku nejedná. Pokud jiné obce nevznáší požadavek na zrušení uvedené části Zásad a nemají se zvýrazněním významu aglomeračního okruhu problém, není důvodné, aby území těchto územních samosprávných celků (v důsledku úspěchu jiné obce v soudním řízení), přestalo být ZÚR řešené (jedná se o důležité obchvaty obcí). V daném případě měl být uplatněn princip právní jistoty. Krajský soud vykládá oprávnění obce dle ust. § 101a odst. 2 s. ř. s. rozšiřujícím způsobem. Námitky odpůrce zpochybňující zásah do práv obce s ohledem na její vzdálenost od koridoru aglomeračního okruhu měly být v rozsudku zohledněny. Odpůrce při tom odkázal na usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 7. 2009, č. j. 1 Ao 1/2009 - 120. Z napadeného rozsudku není zřejmé, jaký vliv má zvýraznění koridoru aglomeračního okruhu na tvorbu územního plánu navrhovatelky. Právní účinky opatření obecné povahy nejsou totožné s právními účinky obecně závazného právního předpisu. Ne každé řešení obsažené v Zásadách zasahuje do autonomie každé obce.

Přeřazení aglomeračního okruhu do subkapitoly 4.1.1.1. Silniční doprava čl. 118 a zvýraznění jeho významu jako důležité komunikace ve výkresuč. I. 2. Plochy a koridory nadmístního významu, nebylo podstatnou úpravou, která by měla vyvolat opakované veřejné projednání ZÚR. Tato úprava nic neměnila na umístění koridoru, neměla žádný vliv na jeho šířkové parametry, které zůstaly stanoveny na 180 m jako pro jiné silnice II. třídy. Téměř celý koridor aglomeračního okruhu se nachází v rozvojové oblasti republikového významu OB 1 Rozvojová oblast Praha, kterou vymezuje na území Středočeského kraje a hl. m. Prahy Politika územního rozvoje ČR 2008. I proto je komunikací, jejíž význam přesahuje hranice Středočeského kraje, minimálně pro sousední území hl. m. Prahy. Je nejvýraznější komunikací nadregionálního významu v majetku odpůrce. Tangenciálně spojuje významná středočeská města mezi sebou a ulehčuje dopravě v hlavním městě Praze. Komunikace by měla také fungovat jako doprovodná v případě havárií či oprav na Silničním okruhu kolem Prahy, který je rovněž v ZÚR vymezen. Zároveň může přenášet značnou část tranzitní dopravní zátěže, a tím Praze dopravně odlehčit. Na aglomerační okruh je tedy možno z materiálního hlediska nahlížet s ohledem na její význam jako na „komunikaci vyšší třídy“. Právní předpisy sice neužívají pojem „silnice vyšší třídy“ a tento text ZÚR nevychází z platné právní úpravy zákona o pozemních komunikacích, zrušená část ZÚR ale mohla obstát. Odpůrce připravuje projektovou dokumentaci v podrobných měřítcích pro výstavbu některých úseků silnice II/101 jako částí aglomeračního okruhu. Ve všech těchto dokumentacích je stavba komunikace projektována v kategorii silnice II. třídy jako dvoupruhová. Přesunutí komunikace do subkapitoly 4.1.1.1. neměnilo obsah ZÚR a nejednalo se o nové řešení aglomeračního okruhu, ale pouze o zdůraznění významu aglomeračního okruhu. Všechny výkresy zůstaly shodné, jak byly na veřejném projednání prezentovány - kromě výkresu I. 2. Plochy a koridory nadmístního významu s grafickým zvýrazněním aglomeračního okruhu. Jedná se stále o tutéž komunikaci II/101. O podstatnou úpravu se nejednalo, protože k řešení odchylnému od původního návrhu nedošlo. Označení komunikace vyšší třídy bylo chápáno ve smyslu zvýšení kvality silnice pro uživatele (např. vložení stoupacích pruhů), ale ne ve smyslu zařazení do tříd dle zákona o pozemních komunikacích. Teprve následná územně plánovací dokumentace zpřesňuje na základě dopravního řešení umístění a parametry komunikací. Pokud soud došel k závěru, že označení staveb aglomeračního okruhu jako silnice vyšší třídy je v rozporu se zákonem, když k samotnému přesunu mezi jednotlivými kapitolami neměl výhrady, pak postačilo zrušit pouze inkriminované označení „silnice vyšší třídy“ a nikoli celý koridor, který se oproti projednávanému návrhu vůbec nezměnil. ZÚR neřeší počet pruhů a není to ani jejich úkolem. Takové podrobné řešení je možné až při tvorbě podrobné územně plánovací dokumentace zpřesňující na základě dopravního řešení umístění a parametry komunikací v rámci koridoru. Tento názor podporuje i nová právní úprava stavebního zákona (zákonč. 350/2012 Sb.).

Není zřejmé, jaký konkrétní zásah do autonomie obce, kromě otázek územního plánování, měl soud na mysli. V této části rozsudku je názor soudu neurčitý. Není zcela doloženo, jak se intenzita provozu na desítky kilometrů vzdáleném aglomeračním okruhu může přímo dotknout práv navrhovatelky. Rozsudek v této části není srozumitelný a vyvolává pochybnost, zda došlo i ke zrušení staveb D057 — D064, D066 jako veřejně prospěšných staveb (v čl. 230).

Odpůrci neměla být uložena povinnost zaplatit navrhovatelce náklady řízení.

Z uvedených důvodů odpůrce navrhl, aby Nejvyšší správní soud napadený rozsudek ve výroku I. zrušil a věc vrátil krajskému soudu k dalšímu řízení.

Podáním ze dne 19. 11. 2012 odpůrce upravil první stranu kasační stížnosti tak, že stěžovatelem je Středočeský kraj. V původní kasační stížnosti byl jako stěžovatel označen Krajský úřad Středočeského kraje.

III. c) Replika navrhovatelky

Navrhovatelka ve své replice odkázala na obsah kasační stížnosti ohledně argumentace k nedostatečnosti odůvodnění rozhodnutí o zamítnutí námitky. Dále poukázala na to, že odpůrce nesprávně uvádí, že na základě veřejného projednání byla na území stěžovatele redukována šířka územní rezervy koridoru vysokorychlostní tratě ze 600 m na 200 m. Uzemní rezerva je v území navrhovatelky zúžena v délce cca 600 m z celkové délky 2500 m. Zúžení se týká jen té části územní rezervy, kde je trasa souběžná s dálnicí D5. V místě, kde se rezerva odklání od dálnice a kde nejvíce zasahuje zastavěné a zastavitelné pozemky, je zachována původní šíře 600 m. Krajský soud nehodnotil závažnost požadavku Ministerstva dopravy, tento požadavek ani hodnotit nemohl, když není dosud postaveno najisto, co je jeho konkrétním obsahem a jeho konkrétní obsah ani nebyl odpůrcem předložen či soudem z vyhledávací činnosti opatřen. Pokud byl požadavek Ministerstva dopravy jediným důvodem pro umístění územní rezervy vysokorychlostní trati do zastavěného a zastavitelného území navrhovatelky, mělo by se jednat o koncepční materiál příslušného ministerstva, a jako takový měl být v rámci sestavení návrhu ZÚR prezentován a na něj v odůvodnění rozhodnutí o námitce odkázáno.

IV. b) Posouzení kasační stížnosti navrhovatelky

Zrušení výroku II. napadeného rozsudku z výše uvedených důvodů nijak nebrání Nejvyššímu správnímu soudu vyjádřit se věcně také k námitkám navrhovatelky uplatněným v její kasační stížnosti. V novém řízení se totiž krajský soud bude muset obsahově shodnými žalobními námitkami opět zabývat.

Předně navrhovatelka namítla nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku v důsledku toho, že se krajský soud přidržel nedostatečného odůvodnění rozhodnutí o její námitce proti návrhu ZÚR. Tuto námitku však Nejvyšší správní soud neshledal důvodnou, neboť případně nesprávný závěr krajského soudu, že rozhodnutí o námitce nebylo nepřezkoumatelné, sám o sobě nezakládá nepřezkoumatelnost jeho rozsudku. Za nepřezkoumatelný by mohl být považován, pokud by z něj nebylo patrné, jaký skutkový stav vzal soud za rozhodný, jak uvážil o pro věc zásadních a podstatných skutečnostech, resp. jakým způsobem postupoval při posuzování rozhodných skutečností, proč považuje právní závěry účastníků řízení za nesprávné a z jakých důvodů považuje pro věc zásadní argumentaci účastníků řízení za lichou (viz nálezy Ústavního soudu ze dne 20. 6. 1996, sp. zn. III. ÚS 84/94, ze dne 26. 6. 1997, sp. zn. III. ÚS 94/97, a ze dne 11. 4. 2007, sp. zn. I. ÚS 741/06, nebo rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 12. 2003, č. j. 2 Azs 47/2003 - 130, č. 244/2004 Sb. NSS, ze dne 29. 7. 2004, č. j. 4 As 5/2003 – 52, ze dne 1. 6. 2005, č. j. 2 Azs 391/2004 – 62, a ze dne 21. 8. 2008, č. j. 7 As 28/2008 – 75). Žádnou takovou vadu napadeného rozsudku však Nejvyšší správní soud neshledal a nevytýká ji ani navrhovatelka. Krajský soud se s námitkou nedostatečného odůvodnění rozhodnutí o námitce podrobně vypořádal a závěr o nedůvodnosti námitky opřel o logicky konzistentní úvahy. Napadený rozsudek je tedy přezkoumatelný, o čemž svědčí i skutečnost, že se závěrem krajského soudu navrhovatelka v kasační stížnosti polemizuje a na jeho argumenty přímo reaguje. Otázka správnosti závěru krajského soudu o dostatečnosti odůvodnění rozhodnutí o námitce je již otázkou jinou a bude předmětem posouzení níže.

Dále navrhovatelka namítá, že rozhodnutí o její námitce proti návrhu ZÚR nebylo dostatečně odůvodněno, nebylo založeno na koncepčních podkladech a neodkazovalo na konkrétní koncepční dokument Ministerstva dopravy. Za obsahově tentýž stížní bod je nutno považovat i uplatnění samostatné, poměrně nesrozumitelné námitky, že správní orgán porušil zákon, „když se námitkou navrhovatelky o nedostatečnosti odůvodnění rozhodnutí o námitce nezabýval, resp. o ní rozhodl bez příslušných zákonných náležitostí.“ Odpůrce totiž rozhodoval toliko o námitce proti návrhu ZÚR, nikoliv o námitce proti rozhodnutí o námitce proti návrhu ZÚR.

Ve své námitce k návrhu územního plánu navrhovatelka uvedla, že nesouhlasí s vedenou územní rezervou vysokorychlostní tratě po jejím území, a požádala, aby byla tato územní rezerva vedena v souladu s Územním plánem velkého územního celku Pražského regionu a územním plánem navrhovatelky. Poukázala na to, že v rámci projednávaného návrhu zadání změnyč. 1 územního plánu navrhovatelky uplatnilo Centrum dopravního výzkumu z pověření Ministerstva dopravy stanovisko ze dne 21. 3. 2006. Na základě tohoto stanoviska bylo dne 14. 5. 2006 vedeno na Ministerstvu dopravy dohadovací řízení, při němž bylo dohodnuto, že v zadání změnyč. 1 územního plánu navrhovatelky bude respektována trasa vysokorychlostní trati dle schváleného souborného stanoviska Územního plánu velkého územního celku Pražského regionu. Ve sdělení Krajského úřadu Středočeského kraje ze dne 29. 5. 2006 je uvedeno, že návrh souborného stanoviska ke konceptu územního plánu Pražského regionu počítá pro vysokorychlostní trať s využitím koridoru, jak je vymezen v platném územním plánu navrhovatelky. Navrhovatelka má v takto navrženém řešení vysokorychlostní trati prakticky všechny rozvojové plochy. Na většině lokalit jsou vydána stavební povolení na komunikace, inženýrské sítě a dochází zde již i k výstavbě rodinných domů, výrobních a prodejních areálů. Ve všech uvedených územně plánovacích dokumentech je trasa vysokorychlostní trati vedena jižně od obce.

Odůvodnění rozhodnutí o zamítnutí námitky navrhovatelky, obsažené v Přílozeč. 6 Vyhodnocení námitek podaných k návrhu ZÚR podč. 2, zní: „MD jako dotčený orgán na úseku dopravy trvá na ponechání VRT v návrhu ZÚR (v kategorii územní rezerva). Záměr tedy musí být v ZÚR ponechán s tím, že trasa VRT Praha – Beroun – Plzeň se přehodnocuje a výsledek bude zapracován do aktualizace ZÚR. MD v rámci společného jednání uplatnilo požadavek na úpravu VRT Praha – Beroun – Plzeň úseku Beroun - Stašov podle studie SUDOPu (září 2009).“

K požadavkům na odůvodnění rozhodnutí o námitce se již Nejvyšší správní soud vyjádřil v celé řadě rozhodnutí. Předně bylo opakovaně vysloveno, že rozhodnutí o námitkách naplňuje formální znaky správního rozhodnutí. Na jeho odůvodnění je tedy nutné i v případě pořizování zásad územního rozvoje klást stejné požadavky jako v případě typických správních rozhodnutí (§ 68 odst. 3 správního řádu). Z odůvodnění rozhodnutí o námitkách musí být seznatelné, z jakého důvodu považuje kraj podané námitky za liché, mylné nebo vyvrácené, nebo proč považuje předestírané skutečnosti za nerozhodné, nesprávné nebo jinými řádně provedenými důkazy za vyvrácené (srov. usnesení ze dne 27. 10. 2010, č. j. 2 Ao 5/2010 – 24, č. 2244/2011 Sb. NSS, a dále rozsudky ze dne 24. 11. 2010, č. j. 1 Ao 5/2010 – 169, č. 2266/2011 Sb. NSS, a ze dne 7. 1. 2009, č. j. 2 Ao 2/2008 - 62). Není možné zabývat se námitkami pouze formálně a vypořádat je jen obecnými frázemi, aniž by se zohlednila jejich podstata (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 9. 2010, č. j. 4 Ao 5/2010 – 48).

Konkrétně ke specifikům námitek proti zásadám územního rozvoje (a rozhodnutí o nich) pak Nejvyšší správní soud v dalším rozsudku ze dne 20. 5. 2010, č. j. 8 Ao 2/2010 - 644 (č. 2106/2010 Sb. NSS), uvedl: „Obecnost ZÚR je faktorem, který do značné míry ovlivňuje charakter námitek a předurčuje nároky na obsahovou kvalitu jejich vypořádání. Vždy je však třeba trvat na přezkoumatelnosti odůvodnění. […] Přestože lze tedy připustit poměrně obecné odůvodnění vypořádání námitky, musí z něj být patrné, jak byla konkrétní námitka vypořádána. V opačném případě je opatření obecné povahy zatíženo vadou nepřezkoumatelnosti.“

Nakonec se judikatura vyjádřila i k situaci, kdy je při vypořádání námitky vycházeno ze stanoviska dotčeného orgánu. Podle ust. § 4 odst. 2 písm. b), věty za středníkem stavebního zákona jsou totiž stanoviska dotčených orgánů „závazným podkladem“ mj. pro opatření obecné povahy vydávaná podle tohoto zákona. Podle ust. § 41 odst. 2 stavebního zákona jsou přitom ZÚR vydávány po ověření, že jsou v souladu se stanovisky dotčených orgánů. Jedná se o úpravu totožnou s úpravou vydávání územního plánu, z níž Nejvyšší správní soud dovodil vázanost obce při vydávání územního plánu (a stejně tak při rozhodování o námitkách) stanovisky dotčených orgánů. V rozsudku ze dne 7. 1. 2009, č. j. 2 Ao 2/2008 - 62, shrnul: „Nemožností přezkoumání stanoviska podle § 149 správního řádu ovšem navrhovatelé nejsou dotčeni v právu na jeho přezkum, neboť ten je, byť jen nepřímo, vyhrazen Nejvyššímu správnímu soudu v řízení o zrušení opatření obecné povahy (územního plánu) podle hlavy II. dílu 7 s. ř. s. Při rozhodování o návrhu na zrušení opatření obecné povahy Nejvyšší správní soud posuzuje jeho soulad se zákonem, a to, zda ten, kdo je vydal, postupoval v mezích své působnosti a pravomoci a zda opatření obecné povahy bylo vydáno zákonem stanoveným způsobem (§ 101d odst. 1 s. ř. s.). […] [Z]astupitelstvo obce sice není oprávněno stanoviska dotčených orgánů po věcné stránce přezkoumávat či měnit, a to ani k případně vznesené námitce, vždy se však musí řádně vznesenou a odůvodněnou námitkou zabývat, stejně jako musí vytvořit prostor pro to, aby se dotčené orgány mohly vyjádřit k námitkám i připomínkám podaným k návrhu územního plánu, a to nepochybně před rozhodnutím o ní. […] Teprve v rozhodnutí o námitce se tak mají možnost seznámit s tím, jaká stanoviska byla podkladem pro nevyhovění jejich námitce, co bylo jejich obsahem a zda byla skutečně promítnuta do územního plánu.“

V projednávané věci šlo právě o vypořádání námitky proti ZÚR s odkazem na stanovisko dotčeného orgánu – Ministerstva dopravy. Již tyto dvě skutečnosti do značné míry předurčují omezenou možnost podrobnější argumentace odpůrce ve prospěch zamítavého rozhodnutí.

Zejména skutečnost, že dané umístění územní rezervy požadovalo Ministerstvo dopravy, jako dotčený orgán, odpůrce výrazně limitovalo ve způsobu vypořádání námitky. V souladu s výše citovanou judikaturou byl odpůrce tímto stanoviskem vázán a právě odkazem na stanovisko Ministerstva dopravy také zdůvodnil zamítnutí námitky. Ačkoliv odpůrce neuvedl konkrétní údaje o stanovisku dotčeného orgánu (číslo jednací, datum vydání), z obsahu odůvodnění vypořádání námitky je zřejmé, že se jednalo o konkrétní stanovisko vydané v rámci procesu přijímání ZÚR (stanovisko ze dne 28. 6. 2011, č. j. 262/2011-910-UPR/4). Navrhovatelce nemohl činit žádný problém nahlédnout do spisové dokumentace a dohledat jakékoliv vyjádření či jiné písemnosti. Spisová dokumentace je přes svou objemnost uspořádána systematicky a přehledně. Obecnější odkaz odpůrce na stanovisko Ministerstva dopravy, jako dotčeného orgánu, Nejvyšší správní soud proto shledává jako plně postačující. Uvedená obecnost nijak nebránila navrhovatelce seznámit se s daným stanoviskem a případně namítat v konkrétní rovině jeho vady.

Nejvyšší správní soud ve shodě s krajským soudem neshledal ani překročení mezí správní úvahy Ministerstvem dopravy. Podle ust. § 17 zákonač. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy České republiky, ve znění pozdějších předpisů je Ministerstvo dopravy ústředním orgánem státní správy ve věcech dopravy a odpovídá za tvorbu státní politiky v oblasti dopravy a v rozsahu své působnosti za její uskutečňování. Do pravomoci Ministerstva dopravy tedy bezpochyby spadá vytváření koncepce dopravní politiky státu, včetně jejích změn. Navíc byl ministerstvům a jiným ústředním správním úřadům v čl. 83 PÚR stanoven úkol prověřit reálnost, účelnost a požadované podmínky územní ochrany koridorů vysokorychlostních tratí, včetně způsobu využití vysokorychlostní dopravy a její koordinace s dalšími dotčenými státy a navazující případné stanovení podmínek pro vytvoření územních rezerv. Vytvoření územní rezervy je jedním z nástrojů přípravy koncepce vysokorychlostní dopravy. Jak bude podrobněji rozvedeno níže, územní rezerva je koridorem či plochou, jejichž využití pro zamýšlený účel má být teprve prověřeno. Právě takové prověřování je úkolem Ministerstva dopravy dle Politiky územního rozvoje 2008. To tedy nevybočilo z rámce svých kompetencí, pokud po odpůrci (nikoliv zjevně nedůvodně) požadovalo zapracování územní rezervy koridoru vysokorychlostní trati s cílem prověřit možnost budoucího využití dotčeného území. Nutno podotknout, že navrhovatelka namítá překročení mezí správní úvahy Ministerstvem dopravy pouze v obecné rovině; veškeré ostatní námitky směřují proti samotným ZÚR.

Je také potřeba odmítnout tvrzení navrhovatelky, že by se ve vypořádání námitky měly objevit důvody, proč u konkrétního záměru převažuje veřejný zájem nad ochranou majetku dotčených obyvatel, resp. obcí. Pokud je rozhodnutí o námitce negativní, musí v jeho odůvodnění zaznít důvody, proč nebylo námitce vyhověno. Rozhodnutí tedy přímo reaguje na konkrétní skutečnosti a argumenty uvedené v námitce. Odůvodnění zamítnutí námitky nelze ztotožňovat s odůvodněním samotného záměru obsaženého v návrhu zásad územního rozvoje. Jelikož navrhovatelka ve své námitce netvrdila, že v daném případě převažuje zájem na ochraně majetku nad veřejným zájmem, jen stěží bylo možné po odpůrci požadovat, aby v rozhodnutí o námitce zdůvodňoval opak.

Ačkoliv v odůvodnění vypořádání námitky absentuje zřetelné vyslovení vlastní úvahy odpůrce, lze z něj dovodit, že odpůrce neshledal možnost odchýlit se od stanoviska Ministerstva dopravy a v namítaných skutečnostech nenalezl důvod pro to, aby byla územní rezerva koridoru vysokorychlostní trati umístěna jinde. Jak již uvedl krajský soud v napadeném rozsudku, jistě si lze představit pečlivější, preciznější a srozumitelnější odůvodnění. Například by mohl odpůrce výslovně uvést, že se necítí být vázán předchozími stanovisky a územními plány, na něž odkazuje navrhovatelka, a z jakého důvodu. Implicitně však lze tento závěr dovodit, když z odůvodnění vyplývá, že odpůrce nepovažuje za určující předchozí výsledky územního plánování, nýbrž stanovisko Ministerstva dopravy. Přes stručnost odůvodnění rozhodnutí o námitce má Nejvyšší správní soud ve shodě s krajským soudem za to, že toto rozhodnutí splňuje základní požadavky na přezkoumatelnost. Uvedená stručnost má totiž své opodstatnění především ve vázanosti odpůrce stanoviskem Ministerstva dopravy, obecností samotných ZÚR i uplatněné námitky, ale také v povaze územní rezervy (konkrétně územní rezervy koridoru vysokorychlostní trati), proti níž námitka směřovala. Důvody pro umístění územní rezervy totiž budou z povahy tohoto institutu zpravidla vágnější než důvody pro následné využití území pro účel, pro který byla zřízena územní rezerva (viz dále).

Podle ust. § 36 odst. 1 věty druhé stavebního zákona zásady územního rozvoje mohou vymezit plochy a koridory, s cílem prověřit možnosti budoucího využití, jejich dosavadní využití nesmí být měněno způsobem, který by znemožnil nebo podstatně ztížil prověřované budoucí využití (dále jen "územní rezerva").

Jak uvedl Nejvyšší správní soud například ve svém rozsudku ze dne 21. 6. 2012, č. j. 1 Ao 7/2011 - 1 (bod 158 rozsudku), vymezení územní rezervy nepředstavuje stavební uzávěru, byť se jí v některých ohledech může zdánlivě podobat. V území je i nadále možno činit změny, ovšem s výjimkou těch, které by znemožnily či podstatně ztížily budoucí využití území způsobem, pro nějž má být území prověřeno. Je na navazujících stupních územněplánovací dokumentace, aby zpřesnily územní rezervu způsobem, jímž dojde k vyvážení mezi konkrétními potřebami rozvoje a „vyblokováním“ části území pro případnou realizaci záměru. Je na odpovědnosti obcí, aby územní rezervu ve své územněplánovací dokumentaci zpřesnily tak, aby procházela v dostatečném odstupu od současného zastavěného území obce.

Územní rezerva je tedy prostorem, jehož případné budoucí využití pro uvažovaný záměr se má teprve prověřit. Podkladem pro vymezení územní rezervy tedy nemusí být konkrétní územní studie vyhodnocující jednotlivé varianty určitého záměru. Stejně tak nemusí být v dané fází zpracován zcela konkrétní projekt realizace záměru. Již z tohoto důvodu nelze přisvědčit námitce navrhovatelky, že si měl odpůrce nebo krajský soud opatřit územní studii, která by jednoznačně vymezila, kde by měla být územní rezerva vedena. Ze stejného důvodu nepovažuje Nejvyšší správní soud za potřebné, aby k posouzení dané otázky ustanovoval znalce nebo si opatřoval odborné stanovisko. A nakonec je z těchto důvodů lichá také námitka, že by muselo být rozhodnutí o námitce navrhovatelky podloženo dalšími koncepčními dokumenty.

Samotná územní rezerva je toliko dočasným opatřením pro případ, že dané území bude prověřeno pro účel zvažovaného záměru s pozitivním výsledkem. Teprve poté mohou být činěny kroky k využití územní rezervy pro zvažovaný záměr. Prvním takovým krokem, proti němuž bude navrhovatelka moci brojit, je aktualizace ZÚR, bez níž nemůže být daný záměr realizován. Na tuto skutečnost odkazovalo i předmětné stanovisko Ministerstva dopravy a odůvodnění vypořádání námitky ze strany odpůrce. Totéž vyplývá z dosavadní judikatury (viz např. již zmíněný rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 6. 2012, č. j. 1 Ao 7/2011 - 1). A nakonec, od 1. 1. 2013 toto pravidlo také výslovně stanoví stavební zákon ve svém ust. § 36 odst. 1, věty páté. Podle něj „[z]měnit územní rezervu na plochu nebo koridor umožňující stanovené využití lze jen na základě aktualizace zásad územního rozvoje.“ Až v této fázi přitom bude na místě požadovat podrobnější a preciznější podklady pro umístění záměru a zároveň vysvětlení, proč nemá být realizována jiná varianta.

Podstatným charakteristickým znakem územní rezervy je její dočasnost. Ačkoliv nepředstavuje stavební uzávěru, vlastníky dotčených nemovitostí v možnosti využití jejich nemovitostí omezuje. Je proto zcela na místě, aby toto omezení trvalo co nejkratší dobu – tj. dobu nezbytnou pro prověření možnosti využití území pro stanovený záměr. Právě na tento požadavek je nutno klást veliký důraz. Samotné umístění územní rezervy bude často dostatečně (a tedy v souladu s požadavkem proporcionality) odůvodněno tím, že je uvažováno o využití území a prozatím proto bude vhodné dané území „blokovat“ do doby, než bude připravena podrobnější dokumentace. V případě dlouhodobého bezdůvodného ponechávání území v kategorii územní rezervy by však již byla situace zcela jiná, neboť by musel být zřejmý pádný důvod, proč dosud nebylo území prověřeno.

Pro tyto účely ust. § 42 odst. 1 stavebního zákona počítá s vypracováváním pravidelných zpráv o uplatňování zásad územního rozvoje v uplynulém období. Tuto zprávu předloží krajský úřad zastupitelstvu kraje nejpozději do 2 let po vydání zásad územního rozvoje nebo jejich poslední aktualizace. Na základě schválené zprávy se pak podle ust. § 42 odst. 2 stavebního zákona provádí aktualizace zásad územního rozvoje.

Nejpozději po uplynutí dvou let od vydání zásad územního rozvoje nebo od jejich aktualizace tedy musí dojít k vyhodnocení provedeného prověření územní rezervy pro účely zvažovaného záměru. Výsledkem by pak měla být aktualizace zásad územního rozvoje v tom směru, že daná územní rezerva bude využita pro zvažovaný záměr nebo že bude územní rezerva zrušena. O zachování územní rezervy lze uvažovat jen výjimečně ze závažných důvodů. Kraj by v takovém případě musel zdůvodnit, jaké konkrétní zásadní skutečnosti mu bránily území prověřit během uplynulé doby a proč se domnívá, že to v nedaleké budoucnosti naopak možné bude. V opačném případě by bylo nutno územní rezervu považovat za svévolný zásah do práv vlastníků dotčených nemovitostí. O takovém zásahu však lze uvažovat až v případě nedůvodného dlouhodobého zachovávání územní rezervy, nikoliv při jejím prvotním zapracování do zásad územního rozvoje.

Územní rezerva do práv vlastníků dotčených nemovitostí zasahuje, nicméně toliko dočasným omezením vlastníků dotčených nemovitostí, a to pouze omezením v možnosti realizovat záměry, které by mohly znemožnit či podstatně ztížit budoucí využití území. Jedná se tedy o odlišný zásah oproti situaci, kdy by byl do ZÚR namísto územní rezervy zapracován přímo záměr koridoru vysokorychlostní trati. Vymezení územní rezervy vůbec nemusí předcházet konkrétnímu využití území a ani budoucí využití nijak nepředjímá. Po jeho prověření může být učiněn závěr, že koridor vysokorychlostní trati bude vhodné umístit na jiném místě. Navrhovatelka však zcela otevřeně uvádí, že brojí zejména proti následné přeměně z územní rezervy na liniovou stavbu vysokorychlostní trati. K tomu Nejvyšší správní soud poznamenává, že námitky týkající se samotné liniové stavby a jejích důsledků nemohou být v žádném případě úspěšné. Pro tyto námitky je dán prostor až v rámci procesu aktualizace ZÚR či jeho následného soudního přezkumu.

Uvedené se týká i velké části tvrzených zásahů do práv navrhovatelky a jejích obyvatel. Jak uvedla v bodu V. návrhu, k zásahům v podobě rozdělení katastru obce, zhoršení životního prostředí, zatížení hlukem, emisemi a otřesy, omezení rozvoje obce, znehodnocení stavebních parcel, významného narušení urbanistické koncepce a likvidačního finančního zatížení obce by podle ní došlo „[u]skutečněním záměru vysokorychlostní trati“. Krajský soud pak postupoval správně, pokud nepřistoupil k testu proporcionality u těchto zásahů. Navrhovatelka netvrdila, že by k uvedeným zásahům mělo dojít v důsledku umístění územní rezervy.

V bodu VI. návrhu sice navrhovatelka tvrdila, že v důsledku ponechání ZÚR v platnosti by došlo k zastavení stavebních prací a znehodnocení nemovitostí. Toto tvrzení je však zjevně nedůvodné a není proto na místě posuzovat, zda by takové zásahy byly proporcionální. V důsledku umístění územní rezervy nemůže dojít k zastavení stavebních prací, neboť stávající stavební povolení zůstávají v platnosti. Stejně tak z povahy územní rezervy vyplývá, že sama o sobě nemůže mít za následek znehodnocení nemovitosti. Hodnota nemovitosti může samozřejmě dočasně klesnout, nicméně právě onu dočasnost je opět nutno zdůraznit. Teprve případná aktualizace ZÚR v tom směru, že územní rezerva bude využita pro zamýšlený koridor vysokorychlostní trati, by mohla mít za následek znehodnocení nemovitosti. I v tomto bodě návrhu tedy navrhovatelka brojila spíše proti důsledkům samotné stavby, která však v tuto chvíli není ZÚR vymezena.

Základním limitem posuzování proporcionality opatření obecné povahy je ust. § 101d odst. 1 s. ř. s. ve znění účinném od 1. 1. 2012. Podle tohoto ustanovení je soud při rozhodování vázán rozsahem a důvody návrhu. Proporcionalitou opatření obecné povahy se tedy zabývá v mezích návrhových bodů a je oprávněn hodnotit pouze důvodnost konkrétního návrhového tvrzení o neproporcionálním zásahu do navrhovatelovy právní sféry. Krajský soud tak ve svém rozsudku srozumitelným způsobem učinil, když vyslovil, že územní rezerva nemá trvalý charakter, je dán prostor k její konkretizaci v následných fázích územního plánování tak, aby zásah do práv navrhovatelky byl co nejnižší, a že své námitky bude moci navrhovatelka uplatnit v rámci přijímání aktualizace ZÚR. S námitkami neproporcionality opatření obecné povahy v části týkající se územní rezervy koridoru vysokorychlostní trati se tedy řádně vypořádal. Plně v souladu s judikaturou Nejvyššího správního soudu, na kterou také odkázal (zejména rozsudek ze dne 20. 5. 2010, č. j. 8 Ao 2/2010 - 644), ve svých úvahách zkoumal reálnou mírů dotčení práv navrhovatelky územní rezervou a přihlédl při tom ke specifické povaze tohoto institutu. Slova krajského soudu, že „jen stěží může přistoupit k testu proporcionality“, nelze chápat jako odmítnutí provést test proporcionality. Jedná se pouze o vyjádření závěru, že samotná územní rezerva nemůže představovat takový zásah do právní sféry navrhovatelky, jak jej prezentovala v návrhu.

Navrhovatelka dále namítá, že odpůrce měl postoupit její námitku dotčenému orgánu (zřejmě tedy Ministerstvu dopravy), aby své stanovisko buď přehodnotil, nebo doplnil. Takové pravidlo vyplývá mimo jiné z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 1. 2009, č. j. 2 Ao 2/2008 - 62, na které navrhovatelka i krajský soud poukázaly. Tato judikatura ovšem reagovala na situaci, kdy bylo stanovisko dotčeného orgánu vydáno před podáním námitky, věcně se tedy k námitce nijak nevyjadřovalo a správní orgán pak při vypořádání námitky pouze odkázal na dřívější stanovisko dotčeného orgánu. Takový postup správního orgánu byl posouzen jako nezákonný s tím, že vypořádání námitky by mělo předcházet právě zaslání námitky dotčenému orgánu, aby na ni věcně reagoval. Podstatné tedy je, že námitka může být zamítnuta s odkazem na stanovisko pouze tehdy, pokud stanovisko přímo reaguje na danou námitku a nejedná se tedy o stanovisko obecné.

V posuzovaném případě stanovisko Ministerstva dopravy ze dne 28. 6. 2011, č. j. 262/2011-910-UPR/4, explicitně reaguje na námitky obce Bavoryně a měst Beroun a Králův Dvůr. Nejedná se tedy o obecné stanovisko, nýbrž o konkrétní reakci na podané námitky, která plně odpovídá výše citované judikatuře.

Nakonec navrhovatelka namítá, že ZÚR v části týkající se územní rezervy koridoru vysokorychlostní trati (tzv. severní varianta) je v rozporu s jejím územním plánem, Územním plánem velkého územního celku Pražského regionu a Územním plánem velkého územního celku Středočeského kraje, v nichž bylo počítáno naopak s tzv. jižní variantou. Ani v posouzení této námitky neshledal Nejvyšší správní soud žádné pochybení krajského soudu.

Nejprve je potřeba připomenout vztah mezi jednotlivými nástroji územního plánování (viz též rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 9. 2009, č. j. 6 Ao 3/2009 - 76). Stavební zákon v hlavě III zahrnuje ustanovení jednak o politice územního rozvoje (díl 2) a jednak o územně plánovacích dokumentacích (díl 3), jež představují zásady územního rozvoje (oddíl 1) a územní plán (oddíl 2). Uvedené instituty jsou koncepčními nástroji územního plánování a liší se od sebe mírou své obecnosti a rozsahem území, kterým se zabývají. Politika územního rozvoje je koncepčním celostátním nástrojem, jenž se zabývá otázkami územního plánování na úrovni nadregionální, celostátní a mezinárodní, přičemž jejím účelem je koordinovat mj. zájmy na využívání území státu a územně plánovací činnosti krajů a obcí. Zásady územního rozvoje jsou strategickým územně plánovacím nástrojem kraje, který je pořizuje pro celé své území; řeší tedy problematiku nadmístního významu. Zásady územního rozvoje vždy vymezují nebo (ve vztahu k politice územního rozvoje) zpřesňují vymezení mj. ploch a koridorů nadmístního významu, včetně ploch a koridorů veřejné infrastruktury. Územní plán je pak základním koncepčním dokumentem k usměrňování územního rozvoje obce, je zpracováván pro celé území obce.

Z nastíněné posloupnosti je zřejmé, že konkrétní území je regulováno pomocí tří dokumentů, které musí být vzájemně souladné; tento soulad je ve stavebním zákoně zajištěn zejména pomocí ustanovení § 36 odst. 5 a § 53 odst. 4 písm. a). Pořizovatel musí při pořizování územně plánovací dokumentace sám ověřit soulad svého návrhu s nadřazenou dokumentací. Taktéž nadřízený orgán pořizovatele posuzuje soulad pořizované a nadřazené dokumentace v rámci svého stanoviska k návrhu nebo konceptu (§ 38 odst. 2, § 51 odst. 2 a 3 stavebního zákona). Zjistí-li, že návrh nebo koncept je v rozporu s nadřazenou dokumentací, předloží zastupitelstvu obce nebo kraje, jež návrh dokumentace schvaluje, návrh na jeho zamítnutí (§ 40 odst. 1 a 3, § 53 odst. 4 a 6 stavebního zákona). Dalším projevem závaznosti nadřízených dokumentací je povinnost kraje nebo obce uvést svou územně plánovací dokumentaci do souladu s dokumentací nadřazenou v případě, že nadřazená dokumentace byla schválena následně či aktualizována; do doby provedení odpovídající změny nelze podle nesouladných částí dokumentace rozhodovat (§ 41 odst. 4 a § 54 odst. 5 cit. zákona).

Mezi jednotlivými nástroji územního plánování tedy existuje hierarchie, která vyžaduje soulad dokumentace nižšího stupně s dokumentací vyššího stupně. V žádném případě však nelze ze stavebního zákona dovodit opačné vazby či závaznost předchozí dokumentací téhož stupně. Konkrétně ve vztahu k ZÚR by tak mohl být namítán jejich rozpor s PÚR. Naproti tomu námitka rozporu s dokumentací nižšího či téhož stupně nemůže být úspěšná, neboť tato dokumentace odpůrce nezavazovala.

Na druhou stranu územní plánování nemůže být činností zcela nahodilou, nepředvídatelnou a svévolnou. Proto je žádoucí, aby se pořizovatel zásad územního rozvoje snažil respektovat předchozí územně plánovací dokumentaci téhož stupně a na základě jí přijatých dokumentací nižšího stupně. Nejvyšší správní soud také ve svém rozsudku ze dne 20. 5. 2010, č. j. 8 Ao 2/2010 - 644, vyslovil, že je nutno s přihlédnutím k principům právní jistoty a legitimního očekávání respektovat kontinuitu územního plánování. Na druhou stranu však zároveň zdůraznil, že požadavek na kontinuitu nesmí znemožnit revizi existujícího stavu. Pokud tedy z určitých důvodů dojde ke změně původní koncepce a nově přijímané zásady územního rozvoje se tím dostanou do nesouladu s předchozí dokumentací téže či nižší úrovně, nemůže v tom být spatřována nezákonnost. Tento nesoulad je totiž pojmovým znakem každé změny územně plánovací dokumentace. Vázanost předchozí územně plánovací dokumentací téhož či nižšího stupně by vedla k absolutní neměnnosti poměrů v území.

Obdobný závěr vyslovil Nejvyšší správní soud ve rozsudku ze dne 21. 9. 2009, č. j. 6 Ao 3/2009 - 76. Charakterizoval zde územní plánování jako „dlouhodobý proces, v němž se střetávají různé typy zájmů - vyhovění jednomu typu zájmů obvykle povede k poruše ve vztahu k zájmu jinému (či jiného). Jestliže do řešení po určitou dobu předvídaného vstoupí nová skutečnost, která významně modifikuje předpoklady, s nimiž výchozí fáze pořizování územního plánu počítaly, nelze než takovou skutečnost reflektovat. Z existence dřívějšího územního plánu či řešení navrhovaných v ranných fázích územních plánování nelze dovozovat utvoření „závazné správní praxe“ - tím by byla popřena sama podstata územního plánování.“ Ani z principu legitimního očekávání proto nelze v procesu územního plánování dovozovat požadavek na zachování statu quo.

Jakkoliv může být nesouhlas navrhovatelky s prověřováním tzv. severní varianty koridoru vysokorychlostní trati Praha – Beroun – Plzeň s ohledem na předchozí jednání a zapracování tzv. „jižní varianty“ do územně plánovací dokumentace z jejího pohledu pochopitelný, nezakládá důvod pro zrušení ZÚR v dotčené části. Prověřování jiné než dosud zvažované varianty rozhodně nelze chápat jako popření kontinuity územního plánování a legitimního očekávání osob dotčených novou územní rezervou. Naopak, lpění na kontinuitě by v případě územní rezervy zcela popíralo smysl tohoto institutu, jakožto zatímního opatření pro účely prověření budoucího využití území. Není-li po prověření z jakéhokoliv důvodu shledána vhodnost zvažovaného využití území, je naopak zcela žádoucí, aby byla územní rezerva co nejdříve zrušena. Prověřování jiného území pro daný záměr je pak jen logickým důsledkem.

V. Závěr a náklady řízení

S ohledem na výše uvedené Nejvyšší správní soud shrnuje, že kasační stížnost odpůrce byla shledána důvodnou, a proto bylo podle ust. § 110 odst. 1 věta prvá před středníkems. ř. s. přistoupeno ke zrušení všech výroků rozsudku Krajského soudu v Praze ze dne 18. 9. 2012, č. j. 50 A 6/2012 - 79, jakož i usnesení ze dne 16. 10. 2012, č. j. 50 A 6/2012 - 97.

Kasační stížnost navrhovatelky Nejvyšší správní soud shledal nedůvodnou, a proto ji podle ust. § 110 odst. 1 věty druhés. ř. s. zamítl.

Podle § 110 odst. 4 s. ř. s., zruší-li Nejvyšší správní soud rozhodnutí krajského soudu a vrátí-li mu věc k dalšímu řízení, je krajský soud vázán právním názorem vysloveným Nejvyšším správním soudem ve zrušovacím rozhodnutí.

Kasační soud ve věci rozhodl v souladu s ustanovením § 109 odst. 2 s. ř. s., podle něhož rozhoduje Nejvyšší správní soud o kasační stížnosti zpravidla bez jednání.

O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne krajský soud v novém rozhodnutí (§ 110 odst. 3 s. ř. s.).

Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.

V Brně dne 14. února 2013 ⟪LB:lb_001⟫ JUDr. Jaroslav Hubáček ⟪LB:lb_002⟫ předseda senátu