NSS 5 As 6/2013-97

5 As 6/2013 - 97

Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Jakuba Camrdy a soudců JUDr. Lenky Matyášové a Mgr. Ondřeje Mrákoty v právní věci žalobce: Společnost ochránců životního prostředí, se sídlem Nerudova 1059/34, Litoměřice, zastoupený Mgr. Vítem Brožkem, advokátem se sídlem Slavíkova 1568/23, Praha 2, proti žalovanému: Krajský úřad Ústeckého kraje, se sídlem Velká Hradební 3118/48, Ústí nad Labem, za účasti osob zúčastněných na řízení: 1) Děti Země – Klub za udržitelnou dopravu, se sídlem Cejl 48/50, Brno, 2) Občanské sdružení Konipas, se sídlem Němčí 2, Malečov, 3) Ředitelství silnic a dálnic ČR, se sídlem Na Pankráci 56, Praha 4, zastoupené JUDr. Jiřím Hartmannem, advokátem se sídlem Sokolovská 49/5, Praha 8, 4) obec Řehlovice, se sídlem Řehlovice 1, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 20. 12. 2012, č. j. 40 A 4/2012 ‑ 238, takto:

Rozhodnou-li správní orgány v prvním i druhém stupni po provedeném spojeném (společném) územním a stavebním řízení dle § 78 stavebního zákona z roku 2006 ve znění účinném do 31. 12. 2012 (resp. dle § 94a téhož zákona ve znění účinném od 1. 1. 2013) nebo dle zákona č. 416/2009 Sb., o urychlení výstavby dopravní, vodní a energetické infrastruktury, ve věci umístění stavby a jejího povolení dvěma výroky téhož rozhodnutí a jsou-li následně oba tyto výroky současně napadeny správní žalobou podanou k tomu oprávněnou osobou, má zrušení výroku týkajícího se umístění stavby soudem zpravidla za následek rovněž zrušení navazujícího výroku týkajícího se jejího povolení. Výjimkou z tohoto pravidla může být situace, kdy vada, pro niž byl zrušen výrok týkající se umístění stavby, je neodstranitelná a zároveň nebrání existenci stavby.

V řízení se pokračuje. Kasační stížnost se zamítá.

Žalovanému se náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti nepřiznává.

Osoby zúčastněné na řízení nemají právo na náhradu nákladů řízení.

I. Vymezení věci

Rozhodnutím ze dne 21. 12. 2011, č. j. 8086‑317/2011‑OST 61/2011, ve spojeném územním a stavebním řízení podle zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), v tehdy účinném znění (dále jen „stavební zákon“) a zákona č. 416/2009 Sb., o urychlení výstavby dopravní, vodní a energetické infrastruktury (dále jen „zákon č. 416/2009 Sb.“), rozhodl Městský úřad Lovosice (dále jen „stavební úřad“) ve věci žádosti osoby zúčastněné na řízení 3) o umístění (výrok A) a o povolení (výrok B) stavby: Soubor staveb Dálnice D8, dílčí část stavby 0805 Lovosice – Řehlovice, část A – Trasa dálnice (km 60,460 - 61,100 + 62,300 - 64,690) a část F – Tunel Radejčín (km 58,550 - 59,380 + 59,660 - 60,460), na pozemcích v katastrálních územích Boreč u Lovosic, Dubice nad Labem, Radejčín, Habrovany u Řehlovic, Dobkovičky, Chotiměř, Litochovice nad Labem, Oparno, Prackovice nad Labem, Řehlovice, Stadice, Vchynice, Žim.

Žalobce podal proti rozhodnutí stavebního úřadu odvolání, které žalovaný rozhodnutím ze dne 20. 4. 2012, č. j. 82/UPS/2012‑20, zamítl a napadené rozhodnutí potvrdil. Uvedené rozhodnutí však na základě žaloby podané žalobcem Krajský soud v Ústí nad Labem rozsudkem ze dne 24. 7. 2012, č. j. 40 A 3/2012 – 217, zrušil a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení.

Následně žalovaný rozhodnutím ze dne 14. 8. 2012, č. j. 82/UPS/2012-42, rozhodl tak, že výrokem A zamítl odvolání žalobce proti výroku A rozhodnutí stavebního úřadu a napadený výrok A potvrdil, výrokem B zamítl odvolání žalobce proti výroku B rozhodnutí stavebního úřadu a napadený výrok B potvrdil.

Žalobce poté podal u Krajského soudu v Ústí nad Labem žalobu, kterou se domáhal (1.) zrušení rozhodnutí žalovaného ze dne 14. 8. 2012, č. j. 82/UPS/2012-42, zrušení rozhodnutí stavebního úřadu ze dne 21. 12. 2011, č. j. 8086‑317/2011‑OST 61/2011 a vrácení věci žalovanému k dalšímu řízení, (2.) zrušení rozhodnutí ministra životního prostředí ze dne 14. 2. 2001, č. j. M/100130/01 SRK/813/R-1057/00, a (3.) zrušení závazného stanoviska Správy CHKO České středohoří ze dne 15. 3. 2011, zn. 00294; 00839; 01129/CS/11.

Krajský soud rozsudkem ze dne 20. 12. 2012, č. j. 40 A 4/2012 – 238, rozhodl tak, že: - výrokem I. zrušil pro vadu řízení výrok A napadeného rozhodnutí žalovaného a výrok A rozhodnutí stavebního úřadu a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení, - výrokem II. zamítl žalobu v části napadající výrok B rozhodnutí žalovaného, - výrokem III. odmítl žalobu v části napadající rozhodnutí ministra životního prostředí ze dne 14. 2. 2001, č. j. M/100130/01 SRK/813/R-1057/00, - výrokem IV. odmítl žalobu v části napadající závazné stanovisko Správy CHKO České středohoří ze dne 15. 3. 2011, zn. 00294; 00839; 01129/CS/11, a - výrokem V. uložil žalovanému zaplatit žalobci poměrnou část náhrady nákladů, neboť žalobce měl ve věci pouze částečný úspěch.

Krajský soud při posuzování důvodnosti žalobních námitek hodnotil jednotlivé námitky zvlášť s ohledem na to, jaký mají vztah k jednotlivým výrokům napadeného rozhodnutí. Na tento postup nemělo podle krajského soudu žádný vliv, že v dané věci bylo rozhodnuto v rámci spojeného řízení jak o umístění, tak i o povolení stavby. Dle krajského soudu by situace byla zcela totožná i v případě, že by bylo rozhodováno v samostatných řízeních a jednotlivá rozhodnutí byla následně napadena žalobami.

Pokud jde o část žaloby směřující proti výroku A rozhodnutí žalovaného, soud se zabýval především žalobní námitkou, jež se týká stanoviska Ministerstva životního prostředí ze dne 15. 11. 1996, č. j. 400/3144/1618/OPVŽP/96 e.o., o hodnocení vlivů stavby dálnice D8, úseku 0805 Lovosice - Řehlovice, na životní prostředí (dále jen „stanovisko EIA“). Žalobce tvrdil, že proces přijímání tohoto stanoviska EIA byl zatížen nezákonností způsobenou již při přijímání předcházejícího stanoviska Ministerstva životního prostředí ze dne 20. 4. 1995, č. j. OÚV/139/95, ke Studii Dálnice D8-stavba 0805 úsek Lovosice - Řehlovice (dále jen „první stanovisko SEA“). Důvodem této nezákonnosti bylo podle žalobce jednak to, že předmětem posuzování nebyla žádná koncepce ve smyslu § 14 odst. 1 tehdy účinného zákona č. 244/1992 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí (dále jen „zákon č. 244/1992 Sb.“), a dále to, že nebyl dodržen procesní postup podle § 14 odst. 3 a 4 zákona č. 244/1992 Sb., pokud jde o účast veřejnosti na projednávání příslušné dokumentace. Výsledkem tohoto procesu přitom bylo to, že z původně tří posuzovaných variant koridoru dálnice D8-0805 byla bez účasti veřejnosti vybrána varianta C, která vede z větší části po povrchu a je dle názoru žalobce nejméně šetrná z hlediska zásahů do Chráněné krajinné oblasti České středohoří. Následně probíhal proces SEA pro účely schválení územního plánu velkého územního celku Litoměřicko, který byl ukončen stanoviskem Ministerstva životního prostředí ze dne 21. 12. 1995 (dále jen „druhé stanovisko SEA“), v němž se však již posuzovaly jen dvě subvarianty z již dříve vybrané varianty C. Na to navázal proces EIA ukončený zmiňovaným stanoviskem EIA ze dne 15. 11. 1996, které je jedním z podkladů žalobou napadeného rozhodnutí a jímž byla opět vybrána varianta C2. O výběru koridoru dálnice tak bylo dle žalobce rozhodnuto bez účasti veřejnosti a postupem rozporným s tehdejší právní úpravou.

Krajský soud při posuzování této žalobní námitky přisvědčil výše uvedené argumentaci žalobce v tom, že pokud by došlo k nezákonnosti v procesu přijímání prvního stanoviska SEA, měla by taková vada přímý vliv na zákonnost stanoviska EIA, které z jeho závěrů vychází. Z tohoto důvodu si krajský soud vyžádal spisový materiál Ministerstva životního prostředí k procesu přijímání prvního stanoviska SEA, který ovšem není kompletní, neboť úplná spisová dokumentace se dle sdělení Ministerstva životního prostředí nedochovala. Krajský soud dospěl k závěru, že na základě této nekompletní dokumentace nebylo možné vyvrátit námitku žalobce, že k přijetí prvního stanoviska SEA došlo v rozporu s § 14 odst. 3 zákona č. 244/1992 Sb. bez účasti veřejnosti. Vzhledem k této nemožnosti přezkumu zásadní námitky žalobce v důsledku nekompletnosti předložené spisové dokumentace a vzhledem k tomu, že nezákonnost procesu SEA by podle krajského soudu zatížila i proces EIA, který vycházel z jeho závěrů, a tím i samotné územní rozhodnutí, které se vypořádávalo s podmínkami EIA, a následně tedy i výrok A žalobou napadeného rozhodnutí, krajský soud shledal výrok A žalobou napadeného rozhodnutí nepřezkoumatelným pro nedostatek důvodů dle § 76 odst. 1 písm. a) s. ř. s.

Vzhledem ke shledané nepřezkoumatelnosti výroku A žalobou napadeného rozhodnutí dospěl soud zároveň k závěru, že by bylo nadbytečné zabývat se dalšími žalobními námitkami ve vztahu k tomuto výroku.

Pokud jde o část žaloby směřující proti výroku B rozhodnutí žalovaného, kterým bylo zamítnuto stěžovatelovo odvolání proti výroku B rozhodnutí stavebního úřadu o povolení stavby, dospěl krajský soud k závěru, že žaloba není v této části důvodná. Krajský soud v prvé řadě konstatoval, že stěžovatelem uplatněné žalobní námitky ohledně tvrzené nezákonnosti prvního stanoviska SEA a z něho vycházejícího stanoviska EIA se týkají otázek, které byly předmětem územního řízení. Posouzení těchto otázek ze strany správních orgánů tedy mohou soudy ve správním soudnictví přezkoumávat pouze v souvislosti s částí žaloby směřující proti výroku A napadeného rozhodnutí žalovaného. Při přezkumu výroku B rozhodnutí žalovaného, jenž se týká povolení stavby, nelze k námitkám, které se týkají procesu SEA a stanoviska EIA, pokud se vztahují k výběru trasy dálnice D8, přihlédnout.

K obdobnému závěru dospěl krajský soud, i pokud jde o námitku týkající se nezákonnosti povolení stavby v důsledku tvrzené nezákonnosti rozhodnutí ministra životního prostředí ze dne 14. 2. 2001, č. j. M/100130/01 SRK/813/R-1057/00, kterým byla povolena výjimka ze zákazu stavět nové dálnice na území chráněné krajinné oblasti podle § 43 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny (dále jen „zákon o ochraně přírody a krajiny“). Toto rozhodnutí podle krajského soudu tvoří podklad pro rozhodnutí o umístění stavby, proto je tato námitka projednatelná pouze ve vztahu k výroku A napadeného rozhodnutí žalovaného. Stejně tak, namítal-li stěžovatel nezákonnost rozhodnutí o povolení stavby v důsledku nezákonnosti závazného stanoviska Správy CHKO České středohoří ze dne 15. 3. 2011, zn. 00294; 00839; 01129/CS/11, k rozhodnutí o umístění stavby Dálnice D8, 0805 Lovosice - Řehlovice, uvedl krajský soud, že toto stanovisko, kterým byl vysloven souhlas se zásahem do krajinného rázu podle § 12 zákona o ochraně přírody a krajiny, je podkladovým správním aktem pro rozhodnutí o umístění stavby. I tato námitka je tedy projednatelná pouze ve vztahu k rozhodnutí o umístění stavby, tedy k výroku A napadeného rozhodnutí žalovaného.

Všechny uvedené námitky tedy krajský soud shledal nedůvodnými a z tohoto důvodu žalobu v části směřující proti výroku B napadeného rozhodnutí žalovaného zamítl.

Pokud jde o část žaloby, jíž se žalobce domáhal přímo zrušení zmiňovaného rozhodnutí ministra životního prostředí ze dne 14. 2. 2001, č. j. M/100130/01 SRK/813/R-1057/00, a závazného stanoviska Správy CHKO České středohoří ze dne 15. 3. 2011, zn. 00294; 00839; 01129/CS/11, konstatoval krajský soud, že soudní řád správní ani žádný jiný právní předpis neumožňuje soudu zrušit subsumované správní akty, které byly podkladem pro rozhodování v řízení, v němž bylo vydáno žalobou napadené rozhodnutí. Proto soud žalobu v uvedené části dle § 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. odmítl.

II. Kasační stížnost

Žalobce (stěžovatel) následně podal kasační stížnost, kterou napadá výlučně výrok II. rozsudku krajského soudu. Domáhá se jeho zrušení a zároveň zrušení výroku B rozhodnutí žalovaného ze dne 14. 8. 2012, č. j. 82/UPS/2012-42, a výroku B rozhodnutí stavebního úřadu ze dne 21. 12. 2011, č. j. 8086‑317/2011‑OST 61/2011.

Jako důvod podání kasační stížnosti stěžovatel výslovně uvádí důvody podle § 103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s., tj. namítá nezákonnost spočívající v nesprávném posouzení právní otázky krajským soudem v předcházejícím řízení a nepřezkoumatelnost spočívající v nesrozumitelnosti nebo nedostatku důvodů rozhodnutí, popřípadě v jiné vadě řízení před soudem, mohla-li mít taková vada za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé.

Stěžovatel namítá, že nezákonnost prvního stanoviska SEA a stanoviska EIA ze dne 15. 11. 1996 měla vliv na zákonnost všech navazujících postupů a správních aktů, tedy nejen na rozhodnutí o umístění stavby, nýbrž i na rozhodnutí o povolení stavby. Je přesvědčen, že s ohledem na požadavky mezinárodního práva, unijního práva a ústavního pořádku a vzhledem k okolnostem případu musí být přípustné uplatnit argumenty týkající se nezákonnosti posuzování vlivu stavby na životní prostředí i v žalobě proti stavebnímu povolení pro předmětný dílčí úsek dálnice. Závěry krajského soudu stěžovatel napadá i z toho důvodu, že o umístění a povolení stavby bylo rozhodnuto jedním společným rozhodnutím. Při zrušení výroku o umístění stavby proto měl být zrušen i navazující výrok o povolení stavby, aby bylo možné vydat nové společné rozhodnutí a uplatnit námitky ve správním řízení.

Stěžovatel konstatuje, že ačkoliv již u krajského soudu podruhé uspěl se svým názorem, že umístění 4,7 km trasy dálnice D8-0805 bylo nezákonné, jde při současném zamítnutí návrhu na zrušení výroku B žalovaného rozhodnutí pouze o „prázdné akademické vítězství“, neboť v důsledku § 94 odst. 5 stavebního zákona nemůže k nápravě vad územního řízení nikdy dojít. Takovýto stav není dle stěžovatele v souladu s právem na efektivní soudní ochranu, které je v oblasti ochrany životního prostředí garantováno rovněž mezinárodními a unijními závazky vyplývajícími pro Českou republiku zejména z Úmluvy o přístupu k informacím, účasti veřejnosti na rozhodování a přístupu k právní ochraně v záležitostech životního prostředí, vyhlášené pod č. 124/2004 Sb. m. s. (dále jen „Aarhuská úmluva“) a směrnice Evropského parlamentu a Rady 2011/92/EU o posuzování vlivů některých veřejných a soukromých záměrů na životní prostředí (dále jen „směrnice EIA“).

Krajský soud se dle stěžovatele chybně ztotožnil s judikaturou prvního senátu Nejvyššího správního soudu z let 2011 - 2013 (rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 1. 6. 2011, č. j. 1 As 6/2011 – 347, publikovaný pod č. 2368/2011 Sb. NSS, ze dne 8. 9. 2011, č. j. 1 As 83/2011 – 565, ze dne 23. 1. 2013, č. j. 1 As 119/2012 – 86 a ze dne 23. 1. 2013, č. j. 1 As 164/2012 – 54, všechny dostupné na www.nssoud.cz) týkající se přezkumu jednotlivých stavebních povolení pro dálnici D8-0805, podle níž námitky proti stanovisku k posouzení vlivů záměru na životní prostředí (EIA) a procesu posouzení vlivů dopravní studie na životní prostředí (SEA), jejichž cílem je zpochybnit výběr konkrétní trasy dálnice, je třeba uplatnit v územním řízení, neboť v něm se rozhoduje o umístění stavby, přičemž ve stavebním řízení se k těmto námitkám nepřihlíží. Stěžovatel považuje tuto judikaturu za nesprávnou a rozpornou s již uvedenými závazky ČR vyplývajícími z mezinárodního a unijního práva a vyzývá ve věci rozhodující pátý senát Nejvyššího správního soudu, aby se v této otázce obrátil na rozšířený senát.

Stěžovatel v dané souvislosti namítá, že napadnout nezákonnost stanoviska EIA musí být možné nejen v rámci žaloby proti územnímu rozhodnutí, ale také v rámci žaloby proti stavebnímu povolení pro stavbu dálnice nebo její části. Názor o nepřípustnosti námitek týkajících se procesu vydání stanoviska EIA, pokud jde o výběr koridoru dálnice D8-0805, ve stavebním řízení a v žalobě proti stavebnímu povolení by dle přesvědčení stěžovatele mohl být důvodný a akceptovatelný pouze za situace, pokud by námitky tohoto typu byly uplatňovány poprvé, a tedy zcela nově a překvapivě až v žalobách proti dílčím stavebním povolením pro tuto dálnici. Stěžovatel však tyto námitky vznášel opakovaně již od počátku procesu povolování stavby dálnice D8-0805 a předmětnou žalobou ze dne 31. 8. 2012 dosáhl zrušení výroku o umístění 4,7 km trasy dálnice, aniž by však krajský soud zrušil i navazující výrok povolující stavbu.

Výklad, který vychází z právního názoru prvního senátu, představuje dle stěžovatele zásah do jeho práva na spravedlivý proces a porušení požadavku výkladu vnitrostátního práva v souladu se závazky vyplývajícími z Aarhuské úmluvy a směrnice EIA na účinnou soudní ochranu. I v případě, že žalobci z řad dotčené veřejnosti ve své žalobě proti územnímu rozhodnutí uspějí, mají dle stěžovatele pouze minimální šanci domoci se nápravy nezákonnosti při procesu EIA a vydání nového stanoviska EIA, neboť žadatelé daleko dříve získají pravomocné stavební povolení. Uvedený názor prvního senátu by mohl být dle stěžovatele ústavně a mezinárodněprávně konformní pouze za předpokladu, že by žalobám proti územním rozhodnutím osob z řad tzv. dotčené veřejnosti byl pravidelně přiznáván odkladný účinek, tak tomu ovšem v soudní praxi není.

Stěžovatel upozorňuje na závěry Nejvyššího správního soudu vyslovené v rozsudku ze dne 4. 2. 2009, č. j. 1 As 79/2008 – 128, publikovaném pod č. 1815/2009 Sb. NSS, a v rozsudku ze dne 11. 2. 2009, č. j. 1 As 81/2008 – 100, www.nssoud.cz. Právě v těchto rozhodnutích dospěl Nejvyšší správní soud na podkladě právní úpravy předcházejícího stavebního zákona z r. 1976 k závěru, že jestliže bylo stavební povolení vydáno v době, kdy existovalo pravomocné územní rozhodnutí, není následné zrušení územního rozhodnutí, vzhledem k zásadě presumpce správnosti aktů vydávaných správními orgány a principu ochrany dobré víry jejich adresátů, samo o sobě důvodem ke zrušení stavebního povolení soudem. Pokud je územní rozhodnutí zrušeno, může být o námitkách účastníků rozhodnuto v novém územním rozhodnutí odlišně, a to i když stavba již byla na základě stavebního povolení realizována. Pokud by námitkám bylo nově vyhověno, vedlo by to buď ke stanovení nové podmínky pro umístění stavby v území, nebo v krajním případě až k zamítnutí žádosti o vydání územního rozhodnutí. Tato skutečnost pak podle uvedených rozhodnutí Nejvyššího správního soudu dle okolností povede k obnově stavebního řízení, neboť se změnily podmínky pro vydání stavebního povolení, které je nutno reflektovat [§ 100 odst. 1 písm. b) správního řádu].

Stěžovatel ovšem upozorňuje na to, že uplatnění těchto závěrů i za účinnosti nového stavebního zákona brání jeho § 94 odst. 5, podle něhož (ve znění účinném od 1. 1. 2013 – pozn. NSS) dojde-li ke zrušení územního rozhodnutí po povolení stavby, územní rozhodnutí se již nevydává.

Stěžovatel ovšem připomíná rovněž navazující úvahu Nejvyššího správního soudu obsaženou v citovaných rozsudcích, podle níž námitky uplatněné osobou, která je účastníkem jak územního, tak stavebního řízení, musejí být vypořádány komplexně, přičemž rozdělení celého procesu do několika samostatných fází nemůže tomuto požadavku stát v cestě, jinak by mohlo dojít k odepření soudní ochrany základních práv jednotlivce. Tento závěr Nejvyššího správního soudu je dle stěžovatele naopak nutno uplatnit i za stávající právní úpravy, a to je možné pouze v situaci, kdy dojde po zrušení územního rozhodnutí i ke zrušení na něj navazujícího stavebního povolení a následně k řízení o odstranění stavby, resp. o jejím dodatečném povolení dle § 129 odst. 2 stavebního zákona, který v případě neexistence územního rozhodnutí s uplatněním námitek odpovídajících fázi územního řízení výslovně počítá.

Stěžovatel dále upozorňuje na to, že krajský soud pominul podstatný rozdíl mezi situací, kdy se územní rozhodnutí a stavební povolení vydávají samostatně, což byly případy, které posuzoval první senát Nejvyššího správního soudu ve výše uvedených rozhodnutích, a situací, kdy se vydává společné rozhodnutí o umístění a povolení stavby. Při zrušení výroku A rozhodnutí žalovaného tak mělo dojít ke zrušení i navazujícího výroku B, neboť oba byly vydány ve stejný okamžik a byly společně otevřeny i soudnímu přezkoumání, přičemž první byl zákonným podkladem druhého, a nelze tedy tvrdit, že druhý z nich může obstát samostatně na základě presumpce správnosti prvního výroku.

Při zrušení nezákonného výroku o umístění stavby, který je součástí společného rozhodnutí vydaného podle zákona č. 416/2009 Sb., je podle názoru stěžovatele vždy nutné zrušit i navazující výrok o povolení stavby, aby bylo možné uplatnit námitky ve společném správním řízení a vydat nové společné rozhodnutí.

Stěžovatel na odlišnost situace vyplývající z aplikace zákona č. 416/2009 Sb. o společném územním a stavebním řízení upozorňoval již ve své žalobě a následné replice, v níž uvedl, že dle § 140 odst. 7 správního řádu se ve společném správním řízení vydává jedno společné rozhodnutí, takže by bylo absurdní, pokud by stavba byla nezákonně umístěna a současně by platilo stavební povolení. Smyslem stavebního zákona je, aby nebyly povolovány stavby, které předtím nebyly umístěny. Pro každou stavbu tedy musí být nejdříve vydáno pravomocné rozhodnutí o umístění stavby, které je nutným podkladem a předpokladem pro vydání rozhodnutí o povolení stavby. To vyplývá z § 111 stavebního zákona, podle kterého musí být projektová dokumentace, připojená k žádosti o stavební povolení, v souladu s územně plánovací dokumentací a s podmínkami územního rozhodnutí.

Pokud tedy existence výroku B předpokládá existenci a zákonnost výroku A, pak je dle stěžovatele nepochybné, že při zrušení výroku A společného rozhodnutí musí být zrušen i navazující výrok B, který bez výroku A nemohl být vydán v souladu se zákonem. Pokud tudíž z rozsudků krajského soudu ze dne 27. 2. 2012, č. j. 15 A 75/2011 – 107 (o zrušení žalovaného výroku A o umístění 100 m trasy dálnice D8-0805 z důvodu nezákonnosti vydání stanoviska SEA), a ze dne 24. 7. 2012, č. j. 40 A 3/2012 – 217 (o zrušení celého žalovaného rozhodnutí ze dne 20. 4. 2012 o umístění a povolení 4,7 km této dálnice), je zcela nepochybné, že umístění dálnice D8-0805 trpí závažnou vadou řízení, pak nelze tuto skutečnost obejít a dosáhnout „nezrušitelného“ povolení stavby tak, že se žalované rozhodnutí jen „graficky“ rozčlení na dva výroky, jak učinil žalovaný v žalobou napadeném rozhodnutí ze dne 14. 8. 2012.

Stěžovatel dále brojí proti závěru krajského soudu, který se odmítl zabývat druhým žalobním bodem o nezákonnosti rozhodnutí ministra životního prostředí o výjimce ze zákazu stavět v CHKO nové dálnice (dle § 43 zákona o ochraně přírody a krajiny) v žalobě proti stavebnímu povolení, resp. proti výroku B žalovaného rozhodnutí. Stěžovatel v druhém žalobním bodu konkrétně namítal, že se účastníci řízení před vydáním rozhodnutí ministra životního prostředí ve věci výjimky ze zákazu stavět nové dálnice na území chráněné krajinné oblasti nemohli vyjádřit k podkladu doplněnému do spisu během rozkladového řízení (k migrační studii živočichů) a že výjimka byla povolena na základě nezákonně vydaného stanoviska SEA a stanoviska EIA (viz výše), aniž by bylo zjišťováno, zda neexistují jiné varianty vedení dálnice, které by byly šetrnější z hlediska ochrany přírody a krajiny dané chráněné krajinné oblasti. Dle stěžovatele tvořilo toto rozhodnutí ministra životního prostředí podklad i pro výrok B napadeného rozhodnutí, což stěžovatel dovozuje především z formulace § 26 odst. 1 písm. f) zákona o ochraně přírody a krajiny (zákaz stavět nové dálnice, sídelní útvary a plavební kanály na území chráněné krajinné oblasti). Řada podmínek obsažených v této výjimce se dle stěžovatele týká rovněž stavebního řízení a musí být ve stavebním řízení a při následném provádění stavby také dodržena. Krajský soud danou otázku přípustnosti a důvodnosti druhého žalobního bodu ve vztahu k výroku B žalovaného rozhodnutí nesprávně posoudil, pokud toliko odkázal na již zmiňované rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 1. 6. 2011, č. j. 1 As 6/2011 – 347, a ze dne 8. 9. 2011, č. j. 1 As 83/2011 – 565, s jejichž závěry stěžovatel nesouhlasí a opět žádá nyní rozhodující senát Nejvyššího správního soudu, aby věc předložil rozšířenému senátu, a navíc ani v tomto případě krajský soud podle stěžovatele nezohlednil specifickou situaci danou existencí společného řízení o umístění a povolení stavby.

Obdobně stěžovatel napadá i závěr krajského soudu, který označil i jeho třetí žalobní bod zpochybňující zákonnost závazného stanoviska Správy CHKO České středohoří vyslovujícího souhlas se zásahem do krajinného rázu dle § 12 zákona o ochraně přírody a krajiny ve vztahu k výroku B napadeného rozhodnutí za nepřípustný. Konkrétně stěžovatel v žalobě namítal, že Správa CHKO České středohoří porušila § 70 zákona o ochraně přírody a krajiny, pokud stěžovateli předem nesdělila, že bude vydávat předmětné závazné stanovisko, neumožnila mu nahlédnout do spisu a nedala mu možnost se před vydáním závazného stanoviska k jeho podkladům vyjádřit. Dále stěžovatel závaznému stanovisku vytýkal, že z něj není zřejmé, z jakých podkladů dotčený správní orgán při jeho vydání vycházel. Dle stěžovatele měly i tyto tvrzené vady závazného stanoviska a postupu při jeho vydání vliv na celé rozhodnutí žalovaného a bez řádného a zákonného posouzení přípustnosti zásahu do krajinného rázu nemohl být ani výrok B žalovaného rozhodnutí vydán v souladu se zákonem.

Stěžovatel krajskému soudu dále vytýká, že se druhým a třetím žalobním bodem odmítl zabývat dokonce i ve vztahu k výroku A žalobou napadeného rozhodnutí (dle krajského soudu pro nadbytečnost, neboť tento výrok byl krajským soudem v každém případě rušen pro nepřezkoumatelnost), čímž bylo stěžovateli právo na soudní přezkum žalobou napadeného rozhodnutí ve vztahu k uvedeným žalobním námitkám zcela odepřeno.

III. Vyjádření žalovaného a osoby zúčastněné na řízení

Žalovaný ve svém vyjádření ke kasační stížnosti nejprve shrnul, proč se domnívá, že krajský soud neměl rušit výrok A rozhodnutí žalovaného. Ve vztahu k výroku II. napadeného rozsudku se pak již žalovaný ztotožnil s odůvodněním krajského soudu a uvedl, že žádnou z uplatněných námitek nepovažuje za projednatelnou ve vztahu k výroku B rozhodnutí žalovaného. Dále upozornil, že ani správní orgány, ani správní soudy v této věci nikdy nezpochybnily, že je dána vazba mezi některými podmínkami obsaženými ve stanovisku EIA a stavebním povolením. Stěžovatel však nikdy nenamítal, že by se správní orgán ve stavebním povolení nevypořádal s některou podmínkou obsaženou ve stanovisku EIA. Jeho veškerá argumentace se týkala jedině výběru trasy dálnice D8, a jako taková se tedy vztahuje výlučně k předmětu územního řízení. V souvislosti se spojením územního a stavebního řízení v souladu se zákonem č. 416/2009 Sb. žalovaný uvedl, že z hlediska soudního přezkoumání není vůbec rozhodné, zda bylo řízení spojeno, či vedeno oddělně. Při soudním přezkoumání výroku o povolení stavby tak soud nemůže zohledňovat vady, které shledal při přezkumu samostatného výroku o umístění stavby. Vedením společného řízení tak, jak ho upravuje § 140 správního řádu, totiž nedochází k úplnému a nezvratnému zániku samostatnosti jednotlivých řízení, která byla spojena. Předmět těchto řízení zůstává odlišný a stejně tak postavení jejich účastníků. Využitím tohoto procesního institutu, sloužícího ke zjednodušení postupů správních orgánů, nemůže dojít k popření toho, co zvláštní zákony stanoví o předmětu jednotlivých druhů řízení, o jejich účastnících a o právech těchto účastníků.

Z osob zúčastněných na řízení své vyjádření zaslalo pouze Ředitelství silnic a dálnic ČR (dále jen „ŘSD“), přičemž převážnou část svého podání věnovalo zpochybnění výroku I. napadeného rozsudku. Argumentovalo přitom, že i pokud by stěžovatel zastával správný názor, že důvodnost žaloby ve vztahu k jednomu výroku napadeného rozhodnutí může vést i ke zrušení jiného výroku napadeného rozhodnutí, nelze v posuzovaném případě zrušit výrok B žalobou napadeného rozhodnutí, neboť dle přesvědčení ŘSD neměl být zrušen ani jeho výrok A. ŘSD považovalo oba výroky rozhodnutí žalovaného za samostatné a uvedlo, že je třeba u jednotlivých výroků správního rozhodnutí odděleně posuzovat jak přípustnost žaloby, tak její důvodnost.

ŘSD dále odkázalo na již zmiňované rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 1. 6. 2011, č. j. 1 As 6/2011 – 347, a ze dne 8. 9. 2011, č. j. 1 As 83/2012 – 565, z nichž vyvodilo, že nezákonnost rozhodnutí podle § 43 zákona o ochraně přírody a krajiny není možné namítat ve stavebním řízení. Dále uvedlo, že zmíněné rozhodnutí ministra životního prostředí ze dne 14. 2. 2001 mohlo být napadeno samostatnou žalobou. V případě, kdy by ovšem bylo dovozeno, že v roce 2001 nebylo možné podat proti rozhodnutí ministra životního prostředí žalobu, nepochybně bylo možné podat rozklad proti předcházejícímu rozhodnutí Ministerstva životního prostředí vydanému v 1. stupni, což však stěžovatel zřejmě neučinil a ani neuvedl, že by byl účastníkem daného správního řízení.

Ve vztahu k námitce zpochybňující zákonnost závazného stanoviska Správy CHKO České středohoří podle § 12 zákona o ochraně přírody a krajiny se ŘSD ztotožnilo se závěrem krajského soudu, že toto závazné stanovisko je podkladem pro územní rozhodnutí, a nikoliv pro stavební povolení. Stěžovatel navíc dle názoru ŘSD vycházel z mylného předpokladu, že při vydání stanoviska vedla Správa CHKO České středohoří samostatné správní řízení. Tak tomu ovšem nebylo, a v odůvodnění stanoviska proto nemuselo být uvedeno, zda bylo oznámeno zahájení řízení, zda se účastníci mohli seznámit s podklady, zda účastníci předložili připomínky a jak je Správa CHKO vypořádala. Samotné odůvodnění souhlasu pak ŘSD považovalo za dostatečné a přezkoumatelné.

IV. C

Námitka týkající se závazného stanoviska dle § 12 zákona o ochraně přírody a krajiny

Obdobné závěry lze přijmout, i pokud jde o námitky stěžovatele ve vztahu k závaznému stanovisku Správy CHKO České středohoří ze dne 15. 3. 2011 „k rozhodnutí o umístění stavby „Dálnice D8, stavba 0805 Lovosice - Řehlovice“. Jak již vyplývá ze samotného označení tohoto podkladového správního aktu, byl vydáván primárně za účelem umístění stavby této dálnice, neboť již z dokumentace pro vydání územního rozhodnutí by mělo být možné v plném rozsahu posoudit zásah předmětné stavby do krajinného rázu. Podmínky stanovené v daném závazném stanovisku byly také převzaty do výroku A rozhodnutí stavebního úřadu o umístění dané stavby.

Je opět nutno připustit, že ani žalobními námitkami týkajícími se daného závazného stanoviska se krajský soud nezabýval ani ve vztahu k výrokům žalobou napadených rozhodnutí o umístění dané stavby dálnice, neboť shledal tyto výroky, jak již bylo řečeno, nepřezkoumatelnými z jiného důvodu. Opět je však nutno konstatovat, že tento postup krajského soudu Nejvyšší správní soud nepovažuje ve vztahu ke kasační stížností napadenému výroku II rozsudku krajského soudu za vadu řízení, která by mohla mít vliv na jeho zákonnost.

Je totiž zřejmé, že závazná stanoviska vydávaná dotčenými orgány pro účely územního či stavebního řízení po nabytí účinnosti nového správního řádu a nového stavebního zákona nejsou samostatnými správními rozhodnutími, jak § 149 odst. 1 správního řádu výslovně stanoví, a nevede se tedy o nich samostatné správní řízení (srov. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 8. 2011, č. j. 2 As 75/2009 - 113, publikované pod č. 2434/2011 Sb. NSS; k opačné situaci před nabytím účinnosti nového správního řádu a stavebního zákona srov. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne ze dne 21. 10. 2008, č. j. 8 As 47/2005 – 86, publikované pod č.1764/2009 Sb. NSS). Správa CHKO České středohoří tedy neměla povinnost před vydáním předmětného závazného stanoviska stěžovatele o tom uvědomit a umožnit mu vyjádřit se k podkladům pro vydání tohoto stanoviska. Ani na obsah závazného stanoviska nelze v plném rozsahu vztáhnout požadavky, které správní řád, případně další právní předpisy kladou na samostatné správní rozhodnutí. Stěžovatel měl možnost se s vydáním závazného stanoviska seznámit jakožto se závazným podkladem založeným do spisu pro rozhodnutí stavebního úřadu ve spojeném územním a stavebním řízení, jehož byl stěžovatel účastníkem, a měl možnost v rámci odvolání proti rozhodnutí stavebního úřadu uplatnit námitky proti obsahu závazného stanoviska, což také učinil. V souladu s § 149 odst. 4 správního řádu si žalovaný v odvolacím řízení na základě uvedených odvolacích námitek stěžovatele vyžádal potvrzení nebo změnu daného závazného stanoviska od správního orgánu nadřízeného dotčenému orgánu, který vydal závazné stanovisko, tedy v daném případě od Ministerstva životního prostředí. To, jak konstatoval žalovaný v žalobou napadeném rozhodnutí, opatřením ze dne 14. 3. 2012, č. j. 447/530/12, závazné stanovisko Správy CHKO České středohoří potvrdilo. Tím byla procesní práva stěžovatele, která mu ve vztahu k danému závaznému stanovisku náležela ve správním řízení, vyčerpána.

I námitku stěžovatele týkající se závazného stanoviska dle § 12 zákona o ochraně přírody a krajiny tedy hodnotí Nejvyšší správní soud jako nedůvodnou.

Při posuzování otázky, zda mají být v návaznosti na zrušení výroků rozhodnutí správních orgánů o umístění předmětné stavby z uvedených důvodů zrušeny také výroky o jejím povolení a zda tedy se má tento zrušovací důvod nějakým způsobem promítnout i do dalšího osudu dané stavby, ovšem musí Nejvyšší správní soud přihlížet k tomu, že vytčená vada nepřezkoumatelnosti (pozn.: přitom se nejedná o nepřezkoumatelnost pro nedostatek důvodů) je v daném případě v podstatě neodstranitelná. Ministerstvo životního prostředí se jasně vyjádřilo v tom smyslu, že další spisovou dokumentaci, která by se vztahovala k předmětnému procesu, jenž vyústil ve vydání prvního stanoviska SEA ze dne 20. 4. 1995, nemá k dispozici. Jen stěží si přitom lze představit, že by případná účast veřejnosti na tomto procesu, který probíhal před bezmála 20 lety, mohla být nade vši pochybnost prokázána jiným způsobem.

Za dané situace by tedy nezbylo, než v případném dalším řízení, které by následovalo po úplném zrušení žalobou napadených rozhodnutí žalovaného a stavebního úřadu a jímž by již, vzhledem k rozestavěnosti předmětné stavby, nemohlo být pokračování ve spojeném řízení o umístění a povolení dané stavby, ale výlučně řízení o odstranění této stavby, resp. o jejím dodatečném povolení dle § 129 stavebního zákona, presumovat, že k účasti veřejnosti na procesu, jenž vyústil ve vydání prvního stanoviska SEA ze dne 20. 4. 1995, nedošlo.

V této souvislosti ovšem nelze přehlednout, že stěžovatel i žalovaný se shodují (a tuto možnost připouští i ŘSD) v tom, že uvedené stanovisko, resp. proces, který mu předcházel, trpí mnohem závažnější vadou spočívající v tom, že předmětem posuzování byla tzv. „Studie Dálnice D8-stavba 0805 úsek Lovosice - Řehlovice“, zpracovaná pro tehdejší Ředitelství dálnic Praha společnostmi VALBEK v.o.s. a MEGA a.s., což podle stěžovatele i žalovaného nebyla „koncepce“ ve smyslu § 14 tehdy účinného zákona č. 244/1992 Sb., podle něhož „[k]oncepcí se rozumí pro účely tohoto zákona koncepce předkládaná a schvalovaná na úrovni ústředních orgánů státní správy (…), a to v oblasti energetiky, dopravy, zemědělství, nakládání s odpady, těžby a zpracování nerostů, rekreace a turistiky. Za koncepci se dále považují územně plánovací dokumentace a směrný vodohospodářský plán“.

Pokud by tento názor obou účastníků řízení byl správný a uvedená studie vůbec režimu tehdejšího zákona č. 244/1992 Sb. nepodléhala, je otázkou, jaký význam by takové „stanovisko SEA“ vydané k této dopravní studii mělo pro následné procesy týkající se stavby předmětného úseku dálnice D8. Jak již však bylo konstatováno, je nutno respektovat, že Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 20. 5. 2009, č. j. 1 As 111/2008 – 363, a v jeho intencích následně i krajský soud zjevně vycházely z toho, že uvedený „předvýběr“ variant vedení trasy dálnice D8 přes České středohoří v každém případě ovlivnil následný proces SEA, který vyústil ve vydání druhého stanoviska SEA ze dne 21. 12. 1995 zpracovaného k územnímu plánu velkého územního celku Litoměřicko, na což pak navázal proces EIA ukončený zmiňovaným stanoviskem EIA ze dne 15. 11. 1996, které je jedním z podkladů výroků žalobou napadených rozhodnutí o umístění stavby. V předchozích řízeních tedy nebyl akceptován argument, který uvádí žalovaný i ve vyjádření k nyní posuzované kasační stížnosti, totiž že vedení trasy daného úseku dálnice D8 ve zvoleném koridoru bylo určeno již mnohem dříve, nejpozději usnesením vlády ČSSR č. 286 ze dne 10. 4. 1963., o koncepci dlouhodobého rozvoje silniční sítě a místních komunikací.

Při posuzování otázky, jakým způsobem odstranit případnou vadu, jež by spočívala v tom, že o výběru z možných variant vedení trasy dálnice D8-0805, jak byly definovány ve zmiňované dopravní studii z roku 1994, bylo rozhodnuto bez účasti veřejnosti, nelze než opět dospět k závěru, že taková případná vada by byla do budoucna neodstranitelná. I pokud by soud odhlédl od skutečnosti, že posuzovaná stavba celého úseku dálnice D8-0805, i přes stávající problémy způsobené sesuvem půdy, který postihl část této stavby, je v současné době již v pokročilém stádiu rozestavěnosti a že samozřejmě jakákoli myslitelná trasa dálnice D8 přes České středohoří musí na obou koncích navazovat na již dostavěné a provozované úseky této dálnice, je zřejmé, že při případném opakování procesu EIA, který by již musel probíhat podle nyní účinného zákona č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí (dále jen „zákon č. 100/2001 Sb.“), by opět reálně nemohla do úvahy připadat jiná trasa dálnice D8 než ta, která je vyznačena v platné územně plánovací dokumentaci, tedy v současné době v Zásadách územního rozvoje Ústeckého kraje a v územních plánech jednotlivých obcí, a případné „varianty“ této stavby by se musely z podstaty věci pohybovat v takto poměrně úzce stanovených mezích.

Tuto skutečnost ostatně potvrzuje i samotný zmiňovaný rozsudek ze dne 20. 5. 2009, č. j. 1 As 111/2008 – 363, v němž Nejvyšší správní soud rovněž konstatoval: „Stejně tak nemají žalobci pravdu v tom, že zhodnotit, zda veřejný zájem na výstavbě dálnice výrazně převažuje nad zájmem ochrany přírody ve smyslu § 26 odst. 1 zákona č. 114/1992 Sb., není možné bez současného porovnávání několika možných variant či koridorů dálnice. Toto srovnávání se má odehrávat před vydáním stanoviska SEA; po vydání stanoviska SEA, jehož obsahem je doporučení či výběr jedné z několika možností, se pak pracuje již jen s jednou variantou (resp. zde se dvěma variantami téhož koridoru), a na tom není nic závadného. (Stanovisko SEA by pochopitelně mělo být vydáno v souladu se zákonem, což zahrnuje i respektování práv veřejnosti, a výtku v tomto směru krajský soud dosud nevyvrátil). Ve fázi poměřování dvou zmíněných veřejných zájmů se již nezvažuje, jaká z variant dálnice by byla – v souhrnu nejrůznějších hledisek – nejvhodnější, neboť toto srovnávání již proběhlo; posuzuje se už jen to, zda by měl standardně vyžadovaný zájem na ochraně přírody ve zvláště chráněných územích ustoupit konkrétní variantě dálnice (která už v předchozí fázi prošla „předvýběrem“ z více variant).“

K tomu je třeba dodat, že zákon č. 100/2001 Sb., v nyní účinném znění, vyžaduje u záměrů, které podléhají posouzení podle přílohy 1 k tomuto zákonu (kam patří i novostavba dálnice) pouze to, aby oznamovatel uvedl v oznámení záměru „nástin studovaných hlavních variant a stěžejní důvody pro jeho volbu vzhledem k vlivu na životní prostředí“ (§ 6 odst. 4 zákona č. 100/2001 Sb.; srov. též náležitosti oznámení dle přílohy 3 k tomuto zákonu). V závěru zjišťovacího řízení potom může příslušný úřad navrhnout, aby v dokumentaci došlo ke „zpracování variant řešení záměru, které se zpravidla liší umístěním, kapacitou, použitou technologií či okamžikem provedení, jestliže je jejich provedení prokazatelně účelné a z technických hledisek možné“ (§ 7 odst. 5 zákona č. 100/2001 Sb.). Porovnání, resp. stanovení pořadí jednotlivých variant řešení záměru z hlediska vlivů na životní prostředí je obligatorní součástí dokumentace, posudku a stanoviska v rámci procesu EIA pouze v těch případech, kdy byly tyto varianty předloženy (srov. přílohy 4, 5 a 6 zákona).

Zákon č. 100/2001 Sb., v účinném znění, tedy rozhodně nevyžaduje, aby v rámci procesu EIA, pokud by měl být opakován, musely být posuzovány veškeré varianty trasy předmětného úseku dálnice D8 zvažované před dvěma desetiletími ve zmiňované „Studii Dálnice D8-stavba 0805 úsek Lovosice - Řehlovice“ nebo aby byly nutně posuzovány varianty, které dosud prosazovaly ekologické organizace.

Při vědomí všech těchto skutečností, jakož i pokročilého stádia rozestavěnosti celého úseku dálnice D8-0805 Lovosice - Řehlovice i doprovodných staveb, kdy již došlo v podstatě k nevratným zásahům do přírody a krajiny Chráněné krajinné oblasti České středohoří, na straně jedné, jakož i významu veřejného zájmu nejen na účelném využití již investovaných veřejných prostředků a urychleném řešení složité dopravní situace způsobené mnohaletým zpožděním s dostavbou zmiňovaného úseku dálnice D8, ale i veřejného zájmu na ochraně životního prostředí obyvatel obcí nacházejících se na stávajících objízdných trasách nedokončeného úseku dálnice, na straně druhé, shledal Nejvyšší správní soud mimořádné okolnosti k tomu, aby nepřistoupil ke zrušení žalobou napadených výroků rozhodnutí správních orgánů týkajících se povolení stavby předmětných úseků dálnice D8. Za situace, kdy ani po zrušení tohoto stavebního povolení by nemohlo dojít k odstranění vytýkané vady, pro niž byla zrušena část těchto rozhodnutí týkající se umístění této stavby, a kdy by toto zrušení nemohlo nijak prospět veřejnému zájmu na ochraně přírody a krajiny, k jehož prosazování má účast stěžovatele a dalších ekologických organizací v příslušných správních a následně i soudních řízeních dle § 70 zákona o ochraně přírody a krajiny sloužit, by vyhovění kasační stížnosti znamenalo pouhou obstrukci dokončení stavby daného úseku dálnice D8 bez jakéhokoli smysluplného a zákonem předvídaného účelu. Právě takový verdikt soudu by byl v dané situaci nástrojem „odcizení a absurdity“, nikoliv závěr opačný, jak argumentoval stěžovatel.

Nejvyšší správní soud tedy shledal stížní námitku, podle níž měly být v návaznosti na zrušení výroků rozhodnutí správní orgánů o umístění stavby zrušeny i výroky týkající se jejího povolení, z celkového hlediska nedůvodnou.

[29] Městský soud k obdobné žalobní argumentaci konstatoval, že námitky týkající se zákonnosti stanovisek SEA a EIA nelze uplatňovat ve stavebním řízení s ohledem zásadu koncentrace obsaženou v § 114 odst. 2 stavebního zákona. Podle městského soudu měly být uplatněny v řízení územním, kdy bylo s konečnou platností rozhodováno o umístění stavby do území. Předmět územního a stavebního řízení je odlišný. Ačkoliv výstupy těchto řízení představují řetězící se správní akty, nelze stavební řízení chápat jako pokračování územního řízení v případě, že v územním řízení nebyly z jakéhokoli důvodu projednány některé otázky umístění stavby.

[30] Nutno uvést, že obdobnou námitkou stěžovatele se Nejvyšší správní soud zabýval již v rozsudku ze dne 1. 6. 2011, č. j. 1 As 6/2011 – 347 ve věci Děti Země – Klub za udržitelnou dopravu, publikovaném pod č. 368/2011 Sb. NSS (část VI.B.), který se týkal stavebního povolení na jinou část téhož úseku dálnice D8. Skutkové i právní okolnosti obou případů jsou shodné. Soud neshledává žádný důvod, a to ani po seznámení se s argumentací obsaženou v kasační stížnosti, pro nějž by se měl nyní odchýlit od právního názoru zaujatého v citovaném rozsudku (a v rozhodnutích na něj navazujících) a předložit věc k rozhodnutí rozšířenému senátu, jak navrhuje stěžovatel.

[31] Nejvyšší správní soud posuzoval, zda uvedené námitky lze uplatnit ve stavebním řízení. Vyšel přitom z § 114 odst. 2 stavebního zákona, podle něhož se nepřihlíží k námitkám účastníků řízení, které byly nebo mohly být uplatněny v územním řízení, při pořizování regulačního plánu nebo při vydání územního opatření o stavební uzávěře anebo územního opatření o asanaci území. Shodné pravidlo obsahoval v § 61 odst. 1 i starý stavební zákon č. 50/1976 Sb.; z početné judikatury k aplikaci tohoto ustanovení viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 6. 2007, č. j. 5 As 73/2006 – 121, nebo rozsudek ze dne 22. 5. 2008, č. j. 1 As 21/2008 – 81.

[32] Nejvyšší správní soud považuje za podstatné předeslat, že stavební řízení není pokračováním územního řízení. Předmět obou těchto řízení, tj. okruh otázek, které se v nich řeší, je odlišný. Důsledkem této diference je zavedení věcné koncentrace námitek účastníků řízení v § 114 odst. 2 stavebního zákona. Námitky, které se vztahují k předmětu územního řízení, lze uplatnit pouze v tomto typu řízení, nikoliv v řízení navazujícím (tj. v daném případě v řízení stavebním). I kdyby byl soudní přezkum územního rozhodnutí zdlouhavý, jak tvrdí stěžovatel, nemůže tato skutečnost prolomit bariéru mezi územním řízením a stavebním řízením danou odlišností předmětu řízení a řešených věcných otázek (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 1. 2013, č. j. 1 As 119/2012 – 86).

[33] Nejvyšší správní soud je ve shodě s městským soudem toho názoru, že uvedenou námitku bylo třeba uplatnit již v územním řízení (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 2. 2004, č. j. 5 A 137/2000 – 37, publ. pod č. 640/2005 Sb. NSS, nebo rozsudek NSS ze dne 22. 7. 2010, č. j. 8 As 2/2010 – 97 ve věci Společnosti ochránců životního prostředí). Stanovisko EIA je v prvé řadě podkladem pro územní řízení, v něm se také rozhoduje o umístění stavby na přesně určené pozemky (§ 4 odst. 1 písm. c) vyhlášky č. 132/1998 Sb., kterou se provádějí některá ustanovení stavebního zákona, shodně § 9 odst. 1 vyhlášky č. 503/2006 Sb., o podrobnější úpravě územního řízení, veřejnoprávní smlouvy a územního opatření). Otázka, které se týká námitka stěžovatele (tj. stanovení konkrétní trasy dálnice D8), byla předmětem územního řízení. Její posouzení ze strany správních orgánů mohlo být přezkoumáno soudem pouze v souvislosti s žalobou proti územnímu rozhodnutí. K souboru námitek stěžovatele týkajících se procesu SEA a stanoviska EIA, pokud se týkají výběru trasy dálnice D8, nelze ve stavebním řízení přihlédnout (§ 114 odst. 2 nového stavebního zákona). Předmětem stavebního řízení není umísťování stavby do území (v daném případě tedy výběr konkrétní trasy dálnice), nýbrž stanovení závazných podmínek pro provedení a užívání stavby (§ 115 odst. 1 stavebního zákona).

[34] Skutečnost, že stěžovatel v důsledku procesních peripetií spojených s rušením územního rozhodnutí správními soudy dosáhl zrušení územního rozhodnutí, nicméně nové územní rozhodnutí již s odkazem na § 94 odst. 5 stavebního zákona nebylo vydáno a vady procesu SEA ani EIA tak nebyly napraveny, nemůže založit přípustnost této námitky ve stavebním řízení, resp. v soudním řízení, jehož předmětem je přezkum stavebního povolení. Je třeba zopakovat, že mezi územním řízením a stavebním řízením, ačkoliv jejich výstupy představují řetězící se správní akty, existuje z hlediska věcného bariéra striktně oddělující tato dvě řízení. Správní soudy se mohou při přezkumu stavebního povolení zabývat toliko těmi námitkami, které mají přímý vztah k předmětu stavebního řízení. Nemohou posuzovat zákonnost stavebního povolení z pohledu otázek, které se věcně neupínají k předmětu stavebního řízení. I kdyby se jevil soudní přezkum územního rozhodnutí v konkrétním případě stěžovateli jako neefektivní, nemohou být ad hoc prolomeny uvedené zásady soudního řízení správního a kogentní norma obsažená v § 114 odst. 2 stavebního zákona.

[35] Důvodem pro zrušení stavebního povolení nemůže být ani ta skutečnost, že územní rozhodnutí bylo po nabytí právní moci stavebního povolení zrušeno. Zrušení stavebního povolení z popsaného důvodu totiž brání zásada, podle níž soud vychází ze skutkového a právního stavu ke dni vydání správního rozhodnutí (§ 75 odst. 1 s. ř. s.), zásada presumpce zákonnosti správních aktů a zásada ochrany práv nabytých v dobré víře. Soudní řízení není prodloužením správního řízení, v němž by bylo možné zohlednit skutečnosti, jež nově nastaly po vydání rozhodnutí, ale retrospektivním přezkumem pravomocného správního rozhodnutí. Zrušení rozhodnutí, které bylo podkladem pro vydání jiného rozhodnutí, je důvodem pro obnovu tohoto navazujícího správního řízení (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 2. 2009, č. j. 1 As 79/2008 – 128, publ. pod č. 1815/2009 Sb. NSS). Procesní zásada obsažená v § 75 odst. 1 s. ř. s. může být prolomena pouze tehdy, jestliže by její aplikace vedla k porušení ústavně zaručeného hmotného práva (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 6. 2008, č. j. 2 As 9/2008 – 77, publ. pod č. 1684/2008 Sb. NSS), což ovšem není tento případ. Aplikace § 75 odst. 1 s. ř. s. v posuzovaném případě nevede k aprobaci právního stavu, jímž by bylo porušeno ústavně zaručené právo hmotněprávní povahy, které by příslušelo stěžovateli.

[36] Nelze hledat ani paralelu s případy, v nichž soud ruší správní rozhodnutí z toho důvodu, že právní norma, na jejímž základě bylo vydáno, byla následně zrušena Ústavním soudem pro neústavnost. Zásadním rozdílem je, že zatímco právní norma je výstupem legislativní činnosti, správní rozhodnutí (např. územní rozhodnutí) je aktem aplikace právní normy. Zrušení právní normy pro její protiústavnost zásadně brání její aplikaci v běžících správních i soudních řízeních (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 3. 2008, č. j. 5 Afs 7/2005 – 127). Zrušení správního rozhodnutí jakožto aktu aplikace práva ovšem takovéto de facto retroaktivní následky nevyvolává a neprolamuje účinky § 75 odst. 1 s. ř. s. Zatímco aplikovaná právní norma tvoří bezpochyby součást právního řádu, z něhož správní rozhodnutí vychází, v případě správního rozhodnutí, které bylo podkladem pro vydání navazujícího rozhodnutí, obdobný závěr učinit nelze (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 8. 9. 2011, č. j. 1 As 83/2011 – 565).

[37] Městský soud tak správně konstatoval, že námitky stěžovatele týkající se nezákonnosti stanovisek SEA a EIA nelze s ohledem na § 114 odst. 2 stavebního zákona v řízení o žalobě proti stavebnímu povolení věcně přezkoumat. Námitka je proto nedůvodná.“

Od uvedených závěrů Nejvyššího správního soudu navazujících na jeho ustálenou prejudikaturu neshledal důvod se odchýlit ani pátý senát rozhodující v nyní posuzované věci a nehodlá se tudíž ani obracet v dané otázce na rozšířený senát Nejvyššího správního soudu, jak ho vyzýval stěžovatel v kasační stížnosti. Přestože si je zdejší soud vědom toho, že v důsledku § 94 odst. 5 stavebního zákona v případě, že je pravomocné územní rozhodnutí soudem či jiným příslušným orgánem zrušeno po povolení stavby, již územní řízení nemůže pokračovat, neztotožňuje se se stěžovatelem v závěru, že by právní názor vyjádřený v citované judikatuře Nejvyššího správního soudu vedl bez dalšího k odepření soudní ochrany a byl tak v rozporu se zmiňovanými závazky ČR vyplývajícími z Aarhuské úmluvy a ze směrnice EIA. Jak totiž připustil sám stěžovatel, lze vydání stavebního povolení do doby, než je jemu předcházející územní rozhodnutí, včetně případného podkladového aktu ve formě stanoviska EIA, přezkoumáno správním soudem, zabránit tím, že bude žalobě proti danému územnímu rozhodnutí přiznán odkladný účinek. V této souvislosti lze připomenout rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 8. 2007, č. j. 1 As 13/2007 – 63, publikovaný pod č. 1461/2008 Sb. NSS, v němž dospěl opět první senát zdejšího soudu k závěru, že stanovisko EIA není samostatně přezkoumatelné ve správním soudnictví a že v souladu s čl. 9 Aarhuské úmluvy a směrnicí EIA lze toto stanovisko přezkoumávat až v rámci konečného rozhodnutí, jehož je stanovisko podkladem (tj. nejčastěji rozhodnutí o umístění stavby); zároveň však zdejší soud konstatoval: „Musí být ovšem respektovány požadavky uvedené v čl. 9 odst. 4 úmluvy – poskytovaná právní ochrana musí být čestná, férová, spravedlivá, včasná a finančně dostupná, osoby z řad dotčené veřejnosti musí mít možnost dosáhnout vydání předběžného opatření či přiznání odkladného účinku žalobě.“ Posuzovat, do jaké míry praxe krajských soudů rozhodujících ve správním soudnictví tomuto imperativu odpovídá, již přesahuje rámec předmětné věci, lze však v každém případě konstatovat, že právní úprava obsažená v § 73 (a potažmo § 107), případně § 38 s. ř. s., zejména po novele provedené s účinností od 1. 1. 2012 zákonem č. 303/2011 Sb., takovému postupu rozhodně nebrání, naopak pro něj vytváří příznivé podmínky.

[39] Městský soud k dané otázce konstatoval, že rozhodnutí o udělení výjimky bylo podkladem územního řízení, jak vyplývá i z odůvodnění územního rozhodnutí. Námitky proti rozhodnutí o udělení výjimky tak mohly být uplatněny již v územním řízení, což ostatně stěžovatel učinil. Protože dané rozhodnutí nebylo podkladem stavebního řízení, nelze se jeho přezkumu domáhat na základě § 75 odst. 2 s. ř. s. v rámci žaloby proti stavebnímu povolení.

[40] Podle § 26 odst. 1 písm. f) zákona o ochraně přírody a krajiny je zakázáno stavět v chráněných krajinných oblastech nové dálnice. Z tohoto zákazu může Ministerstvo životního prostředí udělit výjimku v případě, že veřejný zájem výrazně převažuje nad zájmem ochrany přírody a krajiny (§ 43 téhož zákona).

[41] Také otázkou možnosti zpochybňovat zákonnost rozhodnutí o udělení výjimky dle § 43 zákona o ochraně přírody a krajiny se Nejvyšší správní soud již opakovaně zabýval mj. ve shora citovaných rozsudcích č. j. 1 As 6/2011 – 347 nebo č. j. 1 As 83/2011 – 565. Ani od závěrů vyslovených v těchto rozhodnutích ve vztahu k možnosti přezkumu zákonnosti rozhodnutí o výjimce ze zákazu stavět dálnice na území chráněné krajinné oblasti v rámci žaloby proti stavebnímu povolení se Nejvyšší správní soud odchylovat nehodlá.

[42] Lze zopakovat, že rozhodnutí o udělení výjimky dle § 43 zákona o ochraně přírody a krajiny nabylo účinnosti v roce 2001. Bylo podkladem územního řízení, jak vyplývá z odůvodnění územního rozhodnutí ze dne 26. 3. 2002. Námitky proti rozhodnutí o udělení výjimky, které i podle stěžovatele úzce souvisí s výběrem trasy dálnice D8, tedy s otázkou umístění stavby, tak bylo možné uplatnit v územním řízení. Stěžovatel nenapadá stavebním povolením stanovené podmínky pro realizaci stavby a její užívání, nýbrž samotné umístění stavby do území. Tato otázka ovšem spadá do územního řízení (…). Stěžovatel se proto nemůže domáhat přezkumu rozhodnutí o udělení výjimky v souvislosti s žalobou proti stavebnímu povolení, jestliže jeho žalobní body se míjí s předmětem přezkoumávaného správního rozhodnutí (stavebního povolení) a míří do předchozí fáze povolovacího procesu (územního řízení).

[43] Pokud by snad v dané době nebyl možný samostatný soudní přezkum rozhodnutí o udělení výjimky, nepochybně bývalo bylo možné napadnout žalobou územní rozhodnutí a v jejím rámci se domáhat na základě § 75 odst. 2 s. ř. s. soudního přezkumu rozhodnutí o udělení výjimky (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 6. 2007, č. j. 5 As 19/2006 – 59, publ. pod č. 1843/2008 Sb. NSS). Výše označené rozhodnutí o udělení výjimky nicméně nebylo podkladem stavebního řízení, ostatně ani žalovaný nevyjmenovává ve stavebním povolení toto rozhodnutí o udělení výjimky mezi podklady, z nichž vycházel. Stěžovatel se z tohoto důvodu nemohl domáhat jeho soudního přezkumu v rámci žaloby proti stavebnímu povolení na základě § 75 odst. 2 s. ř. s.

[44] Smyslem § 75 odst. 2 s. ř. s. je podrobit soudnímu přezkumu úkony, u nichž nejsou splněny procesní podmínky pro jejich samostatné přezkoumání soudem. Bylo-li možné rozhodnutí o výjimce přezkoumat na základě tohoto ustanovení v rámci žaloby proti územnímu rozhodnutí, neexistuje žádný racionální důvod, proč by měl být připuštěn jeho soudní přezkum i v souvislosti se žalobou proti stavebnímu povolení (tedy dvojí soudní přezkum).

[45] Městský soud tedy správně odmítl přezkoumat zákonnost rozhodnutí ministra životního prostředí ve věci udělení výjimky dle § 43 zákona o ochraně přírody a krajiny. Námitka je nedůvodná.“

I s těmito závěry prvního senátu Nejvyššího správního soudu se nyní rozhodující pátý senát téhož soudu ztotožňuje a neshledal ani v dané otázce důvod předložit věc rozšířenému senátu, jak ho vybízel stěžovatel.

Pro posouzení této otázky přitom nehraje podstatnou roli skutečnost, že v nyní posuzované věci bylo o umístění a povolení předmětné stavby rozhodnuto nikoliv postupně, ale souběžně ve spojeném územním a stavebním řízení (viz výše k uplatnění § 114 odst. 2 stavebního zákona i ve spojeném územním a stavebním řízení). Závěr krajského soudu o tom, že námitky směřující proti rozhodnutí ministra životního prostředí vydaného dle § 43 zákona o ochraně přírody a krajiny tak, jak byly stěžovatelem formulovány, jsou relevantní pro přezkoumání výroků žalobou napadených rozhodnutí o umístění dané stavby, a nikoliv o jejím povolení, obstojí. Byť by se i řada podmínek obsažených ve výjimce ze zákazu stavět nové dálnice na území chráněné krajinné oblasti týkala rovněž stavebního řízení, jak uváděl stěžovatel, není zřejmé, jak by se konkrétně stavebního řízení měly týkat námitky, které stěžovatel ve vztahu k rozhodnutí ministra životního prostředí o této výjimce uplatnil.

Jiná situace by byla, pokud by krajský soud uznal uvedené námitky směřující proti rozhodnutí ministra životního prostředí vydanému dle § 43 zákona o ochraně přírody a krajiny důvodnými a z tohoto důvodu žalobou napadená rozhodnutí ve výrocích o umístění stavby zrušil. Pak by bylo třeba se v intencích výše uvedeného opět zabývat otázkou, zda má mít toto zrušení podmiňujícího výroku o umístění stavby z takového důvodu za následek i zrušení navazujícího výroku o povolení stavby. Je pravdou, jak upozorňuje stěžovatel, že v nyní posuzované věci se, na rozdíl od námitky týkající se procesu SEA a EIA, krajský soud důvodností uvedených námitek ani ve vztahu k výrokům žalobou napadených rozhodnutí o umístění dané stavby dálnice nezabýval, neboť shledal tyto výroky nepřezkoumatelnými z jiného důvodu.

Ve vztahu ke zrušujícímu výroku I. rozsudku krajského soudu se však Nejvyšší správní soud, vzhledem k § 109 odst. 3 s. ř. s., posledně uvedenou výtkou stěžovatele zabývat nemohl, neboť proti tomuto výroku kasační stížnost stěžovatele nesměřovala a stěžovatel ji výslovně omezil pouze na výrok II. rozsudku krajského soudu o zamítnutí jeho žaloby (pozn.: Nejvyšší správní soud ponechává stranou otázku přípustnosti takové případné kasační stížnosti z hlediska § 104 odst. 2 s. ř. s.; tato otázka bude předmětem rozhodování rozšířeného senátu ve věci sp. zn. 5 Afs 91/2012; podstatné v dané věci však je, že stěžovatel kasační stížnost pro výroku I rozsudku krajského soudu nepodal). Ve vztahu k výroku II. rozsudku krajského soudu Nejvyšší správní soud nehodnotí uvedený postup krajského soudu jako vadu řízení před krajským soudem, která mohla mít vliv na zákonnost rozhodnutí krajského soudu o věci samé [§ 103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.], neboť je zřejmé, že těžiště námitek směřujících proti rozhodnutí ministra životního prostředí vydaného dle § 43 zákona o ochraně přírody a krajiny se opět týkalo tvrzené nezákonnosti vydaných stanovisek SEA a stanoviska EIA, a tato námitka proti rozhodnutí ministra životního prostředí, která nebyla Nejvyšším správním soudem ve výše citované pasáži rozsudku ze dne 20. 5. 2009, č. j. 1 As 111/2008 – 363, shledána důvodnou ani ve vztahu k přezkoumávanému územnímu rozhodnutí, by tedy v daném případě jen stěží mohla odůvodnit zrušení stavebního povolení.

I námitku stěžovatele směřující proti rozhodnutí o výjimce dle § 43 zákona o ochraně přírody a krajiny tedy hodnotí Nejvyšší správní soud jako nedůvodnou.

V. Celkové hodnocení kasační stížnosti a náklady řízení

Ač tedy Nejvyšší správní soud korigoval částečně závěry krajského soudu, jeho rozsudek jako celek obstál, neboť žádnou z uplatněných kasačních námitek neshledal Nejvyšší správní soud v konečném důsledku důvodnou. Zdejší soud tedy dospěl k závěru, že kasační stížnost jako celek není důvodná, a proto ji v souladu s § 110 odst. 1 in fine s. ř. s. zamítl.

O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodl Nejvyšší správní soud podle § 60 odst. 1 a 5 s. ř. s. ve spojení s § 120 s. ř. s. Žalovaný měl ve věci úspěch, příslušelo by mu tedy právo na náhradu nákladů důvodně vynaložených v řízení o kasační stížnosti, z obsahu spisu však plyne, že mu nad rámec jeho běžné úřední činnosti žádné náklady nevznikly. Osobám zúčastněným na řízení soud neuložil žádnou povinnost, s jejímž splněním by jim vznikly náklady.

Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné (§ 53 odst. 3, § 120 s. ř. s.).

V Brně dne 10. října 2014 ⟪LB:lb_001⟫ JUDr. Jakub Camrda ⟪LB:lb_002⟫ předseda senátu