NSS 9 Ans 11/2013-66

9 Ans 11/2013 - 66

Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Radana Malíka a soudců JUDr. Barbary Pořízkové a JUDr. Petra Mikeše, Ph. D., v právní věci žalobce: Unicampus, o. s., se sídlem Kubelíkova 1224/42, Praha 3, zast. Mgr. Ing. Michaelou Šafářovou, advokátkou se sídlem Záběhlická 3262/88a, Praha 10, proti žalované: Rada pro rozhlasové a televizní vysílání, se sídlem Škrétova 44/6, Praha 2, ve věci ochrany proti nečinnosti správního orgánu, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti usnesení Městského soudu v Praze ze dne 27. 9. 2013, č. j. 6 A 144/2012 ‑ 52, takto:

Usnesení Městského soudu v Praze ze dne 27. 9. 2013, č. j. 6 A 144/2012 - 52, se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.

Vymezení věci

Včas podanou kasační stížností napadl žalobce (dále jen „stěžovatel“) shora označené usnesení Městského soudu v Praze (dále jen „městský soud“) v rozsahu jeho výroku I., kterým byla odmítnuta jeho žaloba, jíž se domáhal ochrany proti nečinnosti žalované. Žalovanou nečinnost stěžovatel spatřoval v tom, že před žalovanou bylo zahájeno správní řízení ve smyslu § 141 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, ve znění účinném v rozhodné době (dále jen „správní řád“), v návaznosti na stěžovatelovo podání adresované žalované, v němž požadoval, aby žalovaná nařídila společnosti Boiron CZ zdržet se v podání specifikovaných činností, aby jí udělila pokutu ve výši 1 500 000 Kč a aby žalovaná postupovala podle čl. 7 odst. 1 nařízení Evropského parlamentu a rady (ES) č. 2006/2004, o spolupráci mezi vnitrostátními orgány příslušnými pro vymáhání dodržování zákonů na ochranu zájmů spotřebitele („nařízení o spolupráci v oblasti ochrany spotřebitele“), dále jen „nařízení č. 2006/2004“. Dle žalobních tvrzení stěžovatele však ve vztahu k jeho podání zůstala žalovaná nečinná a náležitě o něm nerozhodla.

Městský soud v napadeném usnesení uvedl, že dle § 7 odst. 1 písm. a) zákona č. 40/1995 Sb., o regulaci reklamy a o změně a doplnění zákona č. 468/1991 Sb., o provozování rozhlasového a televizního vysílání, ve znění pozdějších předpisů, ve znění účinném v rozhodné době (dále jen „zákon o regulaci reklamy“), je žalovaná orgánem příslušným k výkonu dozoru nad dodržováním tohoto zákona pro případ reklamy šířené v rozhlasovém a televizním vysílání a v audiovizuálních službách. Dle § 7c odst. 1 téhož zákona může orgán dozoru nařídit odstranění nebo ukončení reklamy, která je v rozporu se zákonem. Obdobně je žalovaná podle § 8b odst. 4 zákona o regulaci reklamy příslušná k vedení správního řízení o uložení pokuty za správní delikty podle tohoto zákona.

Městský soud dále konstatoval, že jak v případě uložení zvláštního opatření dle § 7c zákona o regulaci reklamy, tak v případě uložení sankce za správní delikt podle § 8 a násl. daného zákona, jde o řízení, jejichž předmětem je rozhodování o právech a povinnostech šiřitele, zpracovatele nebo zadavatele reklamy. V daném případě však příslušná řízení nejsou zahajována na návrh, ale pouze z moci úřední. Řízení o žádosti ve smyslu § 44 odst. 1 ve spojení s § 27 odst. 1 písm. a) správního řádu připadá v úvahu jen tehdy, když hmotněprávní předpis zakládá oprávnění příslušnému subjektu, o jehož právech či povinnostech má správní orgán rozhodnout, žádost o vydání takové rozhodnutí podat. V případě zvláštního opatření dle § 7c zákona o regulaci reklamy či uložení sankce podle tohoto zákona nelze očekávat, že subjekt, do jehož práv či povinností má být naznačenými rozhodnutím negativně zasaženo, sám podá návrh na zahájení těchto řízení. Cílem těchto řízení je ochrana veřejného zájmu. Z uvedených zákonných ustanovení dle městského soudu nelze dovodit, že by předmětem daných řízení měla být ochrana kolektivních zájmů spotřebitelů, resp. že by správní orgán autoritativně rozhodoval o jejich právech a povinnostech, především pak zákon o regulaci reklamy nezakládá stěžovateli právo se svým návrhem domáhat zahájení těchto řízení.

Legitimace stěžovatele k podání návrhu na zahájení řízení dle městského soudu nevyplývá ani ze směrnice Evropského parlamentu a Rady č. 2009/22/ES, o žalobách na zdržení se jednání v oblasti zájmů spotřebitele (dále jen „směrnice 2009/22/ES“). Stěžovatel v žalobě bez bližšího odůvodnění namítl, že tato směrnice nebyla do českého právního řádu řádně implementována, proto se domáhal její aplikace na základě zásady přímého účinku. Městský soud při posuzování této námitky vyšel z toho, že směrnice jsou právní akty adresované členským státům, kterým ponechávají volbu forem a prostředků, jak dosáhnout cíle zamýšleného směrnicí. Podle původních představ neměly mít směrnice přímý účinek proti soukromým osobám, nicméně Soudní dvůr Evropské unie (dříve Evropského soudního dvora) ve své judikatuře dovodil, že pokud členský stát směrnici v transpoziční lhůtě neprovede nebo ji provede nesprávně, mohou se za určitých podmínek i soukromé osoby dovolávat přímého účinku směrnice. Mezi tyto podmínky patří jasnost, přesnost a bezpodmínečnost daného ustanovení směrnice, čímž je míněn případ, kdy členskému státu není dán široký prostor pro uvážení a kdy dané ustanovení nemusí být doplněno o další prováděcí ustanovení. Městský soud v dané souvislosti poukázal na rozsudky Soudního dvora Evropské unie ve věcech C-41/74, van Duyn; C-148/78, Ratti; C-91/92, Faccini Dori, a C-397 až 403/01 Pfeiffer.

Městský soud uvedl, že směrnice 2009/22/ES v čl. 1 vymezuje jako svůj cíl sbližování právních a správních předpisů členských států týkajících se žalob na zdržení se jednání ve smyslu čl. 2 téže směrnice, kterými jsou chráněny kolektivní zájmy spotřebitelů v působnosti směrnic uvedených v příloze I. směrnice 2009/22/ES. V čl. 2 zmiňovaná směrnice zavazuje členské státy, aby určily soudy nebo správní orgány příslušné k rozhodování o žalobách podaných oprávněnými subjekty podle čl. 3 téže směrnice, které jsou zaměřeny na co možná nejpohotovější zastavení nebo zákaz porušování předpisů. Podle čl. 3 se pro účely této směrnice oprávněným subjektem rozumí každý subjekt nebo organizace, které byly zřízeny řádně podle práva členského státu a mají oprávněný zájem zajistit dodržování ustanovení čl. 1. Městský soud tak dospěl k závěru, že z uvedené směrnice vyplynul jen závazek členských států určit příslušný orgán a vymezit řízení (včetně žalobní legitimace), v němž bude možno rozhodovat o návrzích oprávněných osob na zdržení se jednání v oblasti ochrany zájmů spotřebitelů. To se v podmínkách českého právního řádu stalo v § 25 odst. 2 zákona č. 634/1992 Sb., o ochraně spotřebitele, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o ochraně spotřebitele“), dle něhož návrh na zahájení řízení u soudu o zdržení se protiprávního jednání ve věci ochrany práv spotřebitelů může podat a účastníkem takového řízení může být sdružení nebo profesní organizace, jež mají oprávněný zájem na ochraně spotřebitele, nebo subjekt uvedený v seznamu osob oprávněných k podání žalob na zdržení se protiprávního jednání v oblasti ochrany práv spotřebitelů. Městský soud tak uzavřel, že směrnice č. 2009/22/ES byla náležitě přenesena do českého právního řádu, nemůže tak nastoupit její přímý vertikální účinek, který by přicházel v úvahu jen při vadné transpozici.

Městský soud následně uzavřel, že žalovaná oprávněně považovala podání stěžovatele za pouhý podnět k zahájení řízení zahajovaného z moci úřední, nikoli za návrh, jímž by bylo řízení zahájeno. Za tohoto stavu nebyla žalovaná povinna vydat ve vztahu ke stěžovateli rozhodnutí dle § 65 odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“). Dle městského soudu tak nebyla naplněna základní podmínka řízení na ochranu před nečinností správního orgánu dle § 79 odst. 1 s. ř. s., přičemž šlo o neodstranitelný nedostatek podmínek řízení. Městský soud tak žalobu odmítl dle § 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. Obsah kasační stížnosti

V kasační stížnosti stěžovatel namítl, že městský soud v rozporu s povinností loajální spolupráce dle čl. 4 odst. 3 Smlouvy o Evropské unii neochránil stěžovatelova hmotná práva založená unijním právem, když nekonformně omezil jejich výkon, porušil zásadu efektivity unijního práva při dosahování ochrany kolektivních práv a zájmů spotřebitelů a porušil zásadu společenství práva.

Stěžovatel uvedl, že má hmotné subjektivní právo, jehož výkon vůči žalované realizoval podáním, o němž měla žalovaná rozhodnout. Stěžovatel má za to, že jeho tvrzené právo mu ve svém důsledku zakládá procesní legitimaci podat žalobu proti nečinnosti žalované. Stěžovatelovo právo, které bylo založeno právem Evropské unie, bylo v zákoně o ochraně spotřebitele provedeno nekonformním způsobem, jelikož sem bylo přeneseno jen v zúženém rozsahu. Dle názoru stěžovatele městský soud nezpochybnil existenci stěžovatelova hmotného subjektivního práva, avšak zpochybnil existenci jeho některých souvisejících procesních práv. Hmotné právo Evropské unie se pravidelně realizuje v rámci vnitrostátních procesních norem. Výklad procesního práva podaný dle vnitrostátní metodologie bez uvažování zásad práva Evropské unie je dle stěžovatele výklad nedostatečně přesvědčivý. Městský soud oddělil výklad vnitrostátních procesních norem od výkladu práva Evropské unie, vůbec přitom nezohlednil zásadu efektivity unijního práva (principle of effectiveness) a zásadu rovnocennosti (principle of equivalence).

Stěžovatel vyjádřil názor, že v případě směrnice 2009/22/ES neměl evropský zákonodárce žádný důvod narušit vnitrostátní procesní autonomii tím, že by procesní prostředky přímo ustanovil (harmonizoval), ani tím, že by již existující procesní prostředky ve vnitrostátním právu nějak omezil. Dle stěžovatele všechny vnitrostátní orgány, které stát zmocnil rozhodovat o zákonech na ochranu spotřebitele, jsou touto skutečností oprávněny rozhodovat o návrzích či žalobách spotřebitelských organizací, kterým bylo založeno hmotné právo dosáhnout zdržení se protiprávního jednání vůči spotřebiteli. Pokud v České republice existují procesní prostředky dostupné a využitelné pro prosazování jednotlivcům vnitrostátně založeného hmotného práva, poté musí být stejné prostředky dostupné též pro prosazování a ochranu hmotného práva Evropské unie (zásada rovnocennosti). Stěžovatel nesouhlasí s tím, že by členské státy měly bezvýhradně na výběr zvolit si z vnitrostátně dostupných prostředků pouze některé, které budou využitelné pro ochranu a výkon hmotných práv založených jednotlivcům právem Evropské unie.

Městský soud dle náhledu stěžovatele neřešil otázku, jaké cíle směrnice č. 2009/22/ES sleduje, pouze vyšel z úvahy, že je-li text směrnice proveden v logické a gramatické shodě se směrnicí, pak musela být směrnice transponována správně. S tím však stěžovatel nesouhlasí, dle jeho názoru z textu směrnice není jednoznačně určitelné, jakými procesními prostředky má být výkon hmotného subjektivního práva žalobci v České republice umožněn. V některých členských státech je procesní právo organizováno tak, že o právních otázkách upravených zákony na ochranu spotřebitele jsou oprávněny rozhodovat pouze vnitrostátní soudy, v jiných členských státech mohou o těchto otázkách rozhodovat i správní orgány, nabízí se i třetí možnost, že o některých otázkách rozhodují jen soudy a o jiných správní orgány a soudy. Evropský zákonodárce tak nemohl s ohledem na rozdílné vnitrostátní úpravy čl. 2 odst. 1 směrnice 2009/22/ES formulovat jinak, než to učinil. Stěžovatel však v českých podmínkách nesouhlasí s tím, že by měl stát na výběr mezi soudy a správními orgány při určení, kdo bude rozhodovat o podáních spotřebitelských organizací. Dle stěžovatele dává směrnice právo oprávněných subjektů dle směrnice podávat návrhy všem orgánům, které byly vnitrostátním právem pověřeny rozhodováním ve věcech zákonů na ochranu spotřebitele. Stav, kdy by oprávněné subjekty mohly podávat návrhy jen některým orgánům oprávněným rozhodovat otázky zákonů na ochranu spotřebitele, dle stěžovatele představuje omezení procesních prostředků, pro které schází legitimní vysvětlení. Na základě argumentu a maiori ad minus považuje za správné, aby měl k porušování zákonů na ochranu spotřebitele procesně zaručenou legitimaci správní, pokud má založenou legitimaci soudní.

Česká republika na základě zásady loajality měla povinnost přijmout všechna opatření k dosažení cílů směrnice 2009/22/ES. Stěžovatel nesouhlasí, že by v daném ohledu postačila pouze legitimace soudní na základě zákona o ochraně spotřebitelů. Správní řízení v České republice trvá kratší dobu než řízení soudní a ve správním řízení může být navíc uložena pokuta, což v řízení soudním nelze. Jako efektivnější prostředek ochrany práv spotřebitelů se proto stěžovateli jeví aktivní legitimace v řízení správním. Stěžovatel tak má za to, že Česká republika porušila svou povinnost loajality a zásady efektivity práva Evropské unie, když oprávnila spotřebitelské organizace jen k podávání žalob v kolektivním zájmu spotřebitelů k soudu.

Městský soud dále dle stěžovatele porušil zásadu společenství práva, jejímž základním znakem je, že žádný akt orgánů Evropské unie, jejich národních soudů ani jiných orgánů, nesmí uniknout soudnímu přezkumu svého souladu s právem Evropské unie. Všude tam, kde nelze nalézt reálný vnitrostátní prostředek k soudnímu přezkumu právního aktu vůči právu Evropské unie, je na místě uvažovat o nestandardním dovození přípustnosti žaloby ze zásady společenství práva. Pokud se samotný porušitel práva nebude domáhat odstranění nečinnosti při vydání sankčního rozhodnutí proti jemu samému, což je dle stěžovatele nepravděpodobné, nebude nikdo, kdo by se proti této nečinnosti bránil, nebude-li stěžovateli tato legitimace přiznána.

Stěžovatel rovněž poukázal na to, že § 141 správního řádu upravující sporné řízení před správními orgány připouští vnitrostátní procesní prostředek, o kterém mohou v určitých případech rozhodnout správní orgány jako soudy v soukromoprávních sporech. Stěžovatel se domnívá, že není rozdílu mezi tím, když takto správní orgán rozhodne v řízení zahájeném z moci úřední dle § 46 správního řádu nebo ve sporném řízení dle § 141 správního řádu. Stěžovatel v dané souvislosti poukázal na větší délku soudního řízení ve srovnání s řízením správním, na nemožnost uložit sankci v soudním řízení, v němž je v případě prohry hrozí jen náhrada nákladů řízení protistraně.

Stěžovatel navrhl zrušit výrok I. usnesení městského soudu, kterým byla žaloba odmítnuta, a věc mu vrátit k dalšímu řízení. Vyjádření žalované

Žalovaná ve vyjádření ke kasační stížnosti zrekapitulovala úkony, které v návaznosti na obdržení podnětu od stěžovatele obdržela a na jejichž základě dospěla k závěru, že společnost Boiron CZ neporušila zákon, pročež nebylo třeba zahajovat řízení z moci úřední. Žalovaná rovněž odkázala na usnesení Ústavního soudu ze dne 23. 10. 2013, sp. zn. II. ÚS 2990/13, na jehož základě konstatovala, že nedochází k porušení práv jednotlivců, pokud správní orgán na základě podnětu nepřistoupí k zahájení správního řízení zahajovaného z úřední povinnosti. Žalovaná proto navrhla kasační stížnost zamítnout.

Replika stěžovatele k vyjádření žalované

V replice k vyjádření žalované stěžovatel zdůraznil, že se primárně nedomáhal zahájení správního řízení z moci úřední. Stěžovatel se domáhal zahájení řízení na svůj návrh. Současně vyjádřil nesouhlas s náhledem žalované, že tam, kde zákon předpokládá zahájení řízení z moci úřední, a žalovaná jej nezahájí, nelze po ní vyžadovat vydání rozhodnutí. Stěžovatel zastává názor, že po žalované lze požadovat vydání rozhodnutí všude tam, kde má žalovaná objektivní povinnost rozhodnutí vydat, a proto má implicitní povinnost řízení zahájit. Stěžovatel nezpochybnil, že žalovaná vyvinula určité úsilí, aby se zorientovala ve věci, v níž má rozhodnout. To, co žalovaná učinila, je však dle stěžovatele nepodstatné v okamžiku, kdy v konečném důsledku nepostupovala v souladu se zákonem a neprosadila právo Evropské unie proti společnosti Boiron CZ.

Ve vztahu k usnesení Ústavního soudu ze dne 23. 10. 2013, sp. zn. II. ÚS 2990/13, stěžovatel uvedl, že daná věc před Ústavním soudem byla prosta vlivu práva Evropské unie. Takové usnesení proto není pro nynější věc určující.

Právní hodnocení Nejvyššího správního soudu

Nejvyšší správní soud nejprve posoudil formální náležitosti kasační stížnosti a konstatoval, že kasační stížnost je podána osobou k tomu oprávněnou, je podána včas, jde o rozhodnutí, proti němuž je kasační stížnost přípustná, stěžovatel je v řízení o kasační stížnosti zastoupen advokátkou. Důvod kasační stížnosti odpovídá důvodu podle § 103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. Zdejší soud přezkoumal napadené usnesení městského soudu v rozsahu kasační stížnosti a v rámci uplatněných důvodů, zároveň zkoumal, zda netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§ 109 odst. 3 a 4 s. ř. s.), přitom dospěl k závěru, že kasační stížnost je důvodná.

V. i) Shrnutí hodnocení Nejvyššího správního soudu ve vztahu k namítané nečinnosti žalované

Nejvyšší správní soud shodně s městským soudem shledal, že stěžovatelovo podání ze dne 20. 1. 2012 bylo podnětem k zahájení řízení z moci úřední. Na základě tohoto samotného podání však nebylo zahájeno žádné správní řízení, v němž by žalovaná měla následně povinnost vydat správní rozhodnutí. Stěžovatel přitom nemá nárok na to, aby na základě jeho pouhého podnětu k zahájení řízení z moci úřední takové řízení zahájeno bylo. To nelze dovodit ani ze směrnice 2009/22/ES, ani z práva Evropské unie jako celku.

Nejvyšší správní soud proto neměl nejmenšího důvodu se odchýlit od své setrvalé judikatury, dle níž nezahájení řízení zahajovaného výlučně z moci úřední na základě podnětu k zahájení takového řízení nepředstavuje nečinnost ve smyslu § 79 odst. 1 s. ř. s. Závěr a náklady řízení

Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že kasační stížnost je důvodná [viz část V. a) tohoto rozsudku]. Napadené usnesení městského soudu proto dle § 110 odst. 1 věty první s. ř. s. zrušil a věc vrátil městskému soudu k dalšímu řízení. Na nutnosti zrušit napadené usnesení městského soudu nemohla nic změnit ani skutečnost, že Nejvyšší správní soud se v částech V. c) až V. i) tohoto rozsudku ztotožnil se závěrem městského soudu, že žalovaná není nečinná ve smyslu § 79 odst. 1 s. ř. s., takové hodnocení má však význam až ve vztahu ke konečnému rozhodnutí ve věci.

Stěžovatel v kasační stížnosti výslovně uvedl, že usnesení městského soudu napadá jen ve výroku I. o odmítnutí žaloby, výrok II. o nákladech řízení a výrok III., jímž byl stěžovateli vrácen soudní poplatek za žalobu, ponechal mimo rozsah své kasační stížnosti. Nejvyšší správní soud je sice dle § 109 odst. 3 s. ř. s. vázán rozsahem kasační stížnosti, to však dle daného ustanovení neplatí, je-li na napadeném výroku závislý výrok, který napaden nebyl. Výrok II. o nákladech řízení i výrok III., dle něhož se v důsledku odmítnutí žaloby vrací soudní poplatek, jsou závislé na výroku I. o odmítnutí. Nejvyšší správní soud tak zrušil napadené usnesení ve všech jeho výrocích, jelikož výroky II. a III. nemohou samostatně obstát.

O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne v souladu s § 110 odst. 3 větou první s. ř. s. městský soud v novém rozhodnutí.

Směrnice 2009/22/ES požaduje, aby o žalobách (návrzích) dle jejího čl. 2 odst. 1 rozhodovaly soudy nebo správní orgány. Stěžovatel dovozoval, že pokud členský stát již dříve zmocnil některé své orgány k tomu, aby autoritativně aplikovaly právní předpisy, jejichž cílem je ochrana spotřebitele, musí se dle jeho mínění tyto orgány s ohledem na směrnici 2009/22/ES zabývat žalobou (návrhem) oprávněných subjektů dle čl. 3 dané směrnice. S tímto Nejvyšší správní soud nesouhlasí v několika směrech.

S ohledem na nynější věc je nutno uvést, že stěžovatel se svým podáním ze dne 20. 1. 2012, ohledně něhož následně žaloval nečinnost žalované, domáhal uložení pokuty společnosti Boiron CZ a navrhl, aby žalovaná po vydání rozhodnutí postupovala dle čl. 7 odst. 1 nařízení č. 2006/2004, tj. aby neprodleně poskytla příslušným orgánům ostatních členských států a Komisi nezbytné informace o protiprávním jednání nebo opomenutí, které je v rozporu se zákony na ochranu zájmů spotřebitele, nebo o podezření, že k takovému jednání či opomenutí může dojít.

Nejvyšší správní soud nijak nezpochybňuje, že zákon o regulaci reklamy v mnoha svých ustanoveních přispívá k ochraně spotřebitele a že žalovaná je příslušná tento zákon zakotvenými procesními postupy aplikovat. Podstatná okolnost, kterou však stěžovatel nezmínil, když poukazoval na směrnici 2009/22/ES, je to, že tato směrnice mezi žaloby (návrhy) dle čl. 2 odst. 1 řadí jen vymezený (a tudíž omezený) okruh opatření, u nichž směrnice požaduje, aby byly dány k dispozici oprávněným subjektům ve smyslu čl. 3 směrnice. Jde o zákaz nebo zastavení porušování předpisů [čl. 2 odst. 1 písm. a) směrnice], případná opatření jako zveřejnění rozhodnutí [čl. 2 odst. 1 písm. b) směrnice] a je-li to v souladu s právním řádem členského státu, příkaz žalované straně, která prohrála a odmítla výkon rozhodnutí ve lhůtě stanovené soudy nebo správními orgány, zaplatit do veřejné pokladny nebo oprávněné osobě určené podle vnitrostátního práva pevnou částku za každý den prodlení nebo jinou částku stanovenou soudy nebo správními orgány, aby se zajistil výkon rozhodnutí [čl. 2 odst. 1 písm. c) směrnice]. Jestliže stěžovatel po žalované požadoval mj. uložení pokuty a notifikaci dle čl. 7 nařízení č. 2006/2004, je třeba zdůraznit, že taková opatření nespadají pod směrnici 2009/22/ES. U notifikace dle čl. 7 zmíněného nařízení je uvedené prima facie zřejmé ze samotného textu čl. 2 odst. 1 směrnice 2009/22/ES. K pokutě, jejíhož uložení se stěžovatel domáhal, lze uvést, že jde o sankci za protiprávní jednání uskutečněné v minulosti a její uložení nelze ztotožňovat s autoritativním zákazem nebo zastavením porušování předpisů dle čl. 2 odst. 1 písm. a) směrnice, které svou povahou směřují k přítomnosti a budoucnosti. Zároveň pokuta, jejíhož uložení se stěžovatelka domáhala, nemá za cíl zajistit výkon nějakého předešlého rozhodnutí, nespadá tak pod vymezení opatření v čl. 2 odst. 1 písm. c) směrnice 2009/22/ES, což je institut sankčně zajišťující náležitý výkon již vydaného rozhodnutí.

Ze strany správních orgánů tak může dojít k autoritativní aplikaci předpisů, které přispívají k ochraně spotřebitele, i v rámci opatření, která nespadají pod vymezení čl. 2 odst. 1 směrnice 2009/22/ES (např. ukládáním pokut za porušení předpisů). Směrnice 2009/22/ES však nijak nepožaduje, aby řízení o těchto opatřeních, která nespadají pod čl. 2 odst. 1 směrnice, mohly zahájit oprávněné subjekty dle čl. 3 směrnice. Pokud se stěžovatel dovolával směrnice 2009/22/ES i ve vztahu ke svému podání, jímž sledoval zahájení řízení o uložení pokuty a učinění notifikace ve smyslu čl. 7 odst. 1 nařízení č. 2006/2004, nespadá takové podání pod předmět právní úpravy dané směrnice. Skutečností, že ve správním řízení lze uložit pokutu, nelze úspěšně argumentovat ve vztahu k naplnění cílů směrnice 2009/22/ES, jelikož iniciace řízení oprávněnými subjekty dle čl. 3 směrnice, v nichž má být uložena pokuta, nepatří mezi to, co je na členských státech směrnicí požadováno.

Stěžovatel se ve svém podání ze dne 20. 1. 2012, ohledně něhož následně žaloval nečinnost žalované, na žalované domáhal též toho, aby společnosti Boiron CZ nařídila ukončit protiprávní jednání vůči spotřebiteli v audiovizuálních obchodních sděleních (demonstrativně pak stěžovatel uvedl, co by mělo být zejména zakázáno). Takové opatření je oprávněna žalovaná na základě § 7c zákona o regulaci reklamy učinit. U právě zmíněné části stěžovatelova návrhu dále nelze tvrdit, že by šlo o návrh vybočující z vymezení v čl. 2 odst. 1 písm. a) směrnice. I přes to však nelze dospět k závěru, že za stávající právní úpravy, kterou Česká republika přijala, by se ze směrnice 2009/22/ES či práva Evropské unie jako celku dal dovodit požadavek na to, aby podání stěžovatele ze dne 20. 1. 2012 samo o sobě před žalovanou zahájilo řízení, v němž by bylo možno uložit opatření dle § 7c zákona o regulaci reklamy.

Podstatou směrnic vyplývající z čl. 288 Smlouvy o fungování Evropské unie je ponechat členským státům určitou volnost při volbě procesních prostředků a formy přenesení obsahových požadavků na právní úpravu, které vyplývají ze směrnice. Aby Česká republika dostála své povinnosti řádně transponovat směrnici 2009/22/ES (resp. povinnosti transponovat směrnici Evropského parlamentu a Rady č. 98/27/ES, o žalobách na zdržení se jednání v oblasti ochrany zájmů spotřebitelů, která předcházela směrnici 2009/22/ES a která obsahuje prakticky shodné požadavky rozhodné pro nynější věc), mohla zvolit patřičnou úpravu správních řízení nebo patřičnou úpravu procesních předpisů regulujících soudní řízení. Český zákonodárce zvolil variantu přizpůsobení předpisů, které upravují řízení před civilními soudy, což bylo jeho výsostným právem s ohledem na určitý prostor, který směrnice poskytuje. Úpravu správních řízení, která jsou zahajována z moci úřední a která způsobem svého zahájení nevyhovují požadavkům směrnice, tak ponechal beze změny. Výklad směrnice, který by České republice přikazoval změnit jak správní řízení, tak soudní řízení, když dle směrnice bylo třeba určit soudy nebo správní orgány, by šel proti samotnému smyslu institutu směrnice v právu Evropské unie, jelikož by vlastně negoval volbu prostředků, jimiž lze cíle směrnice dosáhnout a které sama směrnice nabízí, aniž by to bylo z hlediska cíle směrnice potřeba. Cíl směrnice – umožnit subjektům dle čl. 3 směrnice podat žaloby (návrhy) dle čl. 2 směrnice a tím zlepšit možnost včas odstranit porušování předpisů poškozující zájmy spotřebitele (bod 3 odůvodnění směrnice) – Česká republika naplnila, když tyto oprávněné subjekty mohou podávat civilní žaloby. Soudní řízení před civilními soudy je přitom plně fungující řízení, v němž je možno dosáhnout výsledku, který čl. 2 směrnice přepokládá. Tím, že v českém právním řádu byla ponechána úprava řízení zahajovaných z moci úřední, která nenaplňuje požadavky směrnice 2009/22/ES v tom smyslu, že není výhradně v moci oprávněných subjektů dle čl. 3 směrnice tato řízení zahájit, nebyl porušen závazek řádně tuto směrnici transponovat, jelikož cíle směrnice bylo plně v souladu s prostředky, které směrnice výslovně nabízí, dosaženo jinak – skrze civilní soudní řízení.

Stěžovatel v dané souvislosti namítl, že správní řízení v České republice trvá kratší dobu než řízení soudní a že ve správním řízení lze na rozdíl od soudního řízení za porušení předpisů uložit sankci. Nejvyšší správní soud již výše vyložil, že sankce za správní delikty dle § 8 až § 8c zákona o regulaci reklamy jsou opatření, které směrnice 2009/22/ES nepožaduje, poukaz na tento rozdíl správního řízení a řízení soudního je tak pro nynější věc nepřípadný. Nejvyšší správní soud dále připouští, že správní řízení trvá zpravidla kratší dobu, než je tomu u řízení soudního, tento argument však nemůže vést k závěru o nesprávné transpozici směrnice. Lze totiž najít i řadu silnějších stránek soudního řízení oproti řízením správním, např. to, že požadavky a garance nezávislosti soudců a soudů, jakož i požadavky na odbornou úroveň soudců, skýtají větší záruky kvalitního rozhodnutí a z tohoto pohledu jde tak o vyšší standard ochrany práv. Pro posouzení efektivnosti procesního prostředku k ochraně práva se tak nelze omezit jen na některé aspekty, ale tam, kde je to třeba, je nutno provést celostní analýzu, v níž je třeba zohlednit i základní principy vnitrostátního právního systému (srov. rozsudek Soudního dvora Evropské unie ve věci C-312/93, Peterbroeck, bod 14). V dané souvislosti lze zmínit, že subjekty dle § 25 odst. 2 zákona o ochraně spotřebitele mají otevřený přístup k soudu, kde se mohou domoci na jiném subjektu zdržení se protiprávního jednání ve věci ochrany spotřebitelů, uplatnění takové žaloby přitom není žádným právním institutem limitováno natolik, aby se dalo hovořit, že nejde o efektivní prostředek ochrany práv. Ostatně soudní řízení je samotnou směrnicí předpokládáno jako plnohodnotná možnost naplnění požadavku směrnice. Závěru, že soudní řízení v českých podmínkách nevyhovuje čl. 2 směrnice, by musely svědčit takové charakteristiky takového řízení, které by nepřiměřeně limitovaly funkčnost tohoto institutu při ochraně práv, resp. jeho schopnost zastavit či zakázat porušování práv. To však nebylo ani tvrzeno. Srovnání několika málo účelově vybraných charakteristik správního a soudního řízení však nemá vypovídací hodnotu pro takové hodnocení.

I ve vztahu k hodnocením uvedeným v části V. f) tohoto rozsudku byly otázky výkladu práva Evropské unie natolik jasné a jednoznačné, že šlo o acte claire, a Nejvyšší správní soud se tak neobracel na Soudní dvůr Evropské unie s předběžnými otázkami, jak požadoval stěžovatel.

a) co možná nejpohotovější zastavení nebo zákaz porušování předpisů, případně vydaný v rámci zkráceného řízení;

b) případná opatření, jako je vhodnou formou zveřejněné rozhodnutí v plném nebo částečném znění nebo uveřejnění opravného prohlášení s cílem zastavit pokračující účinek porušování předpisů;

c) je-li to v souladu s právním řádem členského státu, příkaz žalované straně, která prohrála a odmítla výkon rozhodnutí ve lhůtě stanovené soudy nebo správními orgány, zaplatit do veřejné pokladny nebo oprávněné osobě určené podle vnitrostátního práva pevnou částku za každý den prodlení nebo jinou částku stanovenou soudy nebo správními orgány, aby se zajistil výkon rozhodnutí.“

Čl. 3 směrnice potom stanovuje, že oprávněným subjektem je „každý subjekt nebo organizace, které byly zřízeny řádně podle práva členského státu a mají oprávněný zájem zajistit dodržování ustanovení v článku 1 směrnice“. Dle čl. 3 písm. b) směrnice jsou oprávněným subjektem zejména „organizace, jejichž cílem je hájit zájmy uvedené v článku 1 v souladu s kritérii, která jsou stanovena předpisy vnitrostátního práva“.

Nejvyšší správní soud bezvýhradně souhlasí s městským soudem, že uvedená směrnice dává členským státům na výběr, zda o žalobách (návrzích) ve smyslu čl. 2 odst. 1 směrnice nechají rozhodovat soudy nebo správní orgány. Jazykové vyjádření směrnice je totiž naprosto jednoznačné v tom, že o žalobách (návrzích) oprávněných subjektů, o nichž pojednává směrnice, mohou rozhodovat soudy nebo správní orgány. Směrnice výslovně nepředepisuje, že by o těchto návrzích měly rozhodovat soudy a zároveň správní orgány (tuto možnost ale ani nevylučuje). Volba, zda danou pravomocí členské státy pověří soudy či správní orgány, případně soudy i správní orgány, přitom náleží členským státům. Jazykové vyjádření je přitom souladné s cílem směrnice, kterým je zlepšení možnosti dosáhnout odstranění porušování předpisů, které poškozuje kolektivní zájmy stěžovatelů, a to skrze ustavení procesního prostředku ve vnitrostátním právu, s jehož využitím mohou oprávněné subjekty dle čl. 3 směrnice požadovat opatření dle čl. 2 odst. 1 směrnice.

V bodě 3 odůvodnění směrnice je uvedeno, že stávající mechanismy jak na vnitrostátní úrovni, tak na úrovni Evropské unie, neumožňují vždy včas odstranit porušování předpisů poškozující kolektivní zájmy spotřebitelů. Mezi typickými mechanismy, kterými lze prosadit právní předpisy na ochranu spotřebitele, lze dozajista řadit návrhy samotných jednotlivců, kteří se dovolávají ochrany svých subjektivních práv plynoucích jim z předpisů na ochranu spotřebitele, a dále též prosazování předpisů na ochranu spotřebitele správními orgány z úřední povinnosti. Směrnice 2009/22/ES ochranu spotřebitele zlepšuje tím, že požaduje zavést další mechanismus ochrany práv spotřebitelů, a sice žaloby (návrhy) ve smyslu čl. 2 směrnice, jimiž mohou oprávněné subjekty ve smyslu čl. 3 směrnice chránit nikoli nutně svá subjektivní práva, ale práva jiných osob (spotřebitelů). Vnitrostátní právo jednotlivých členských států přitom nemuselo uznávat žaloby (návrhy) soukromých subjektů, které nebyly zaměřeny na ochranu práv samotného žalobce (navrhovatele), ale na ochranu práv osob od něj odlišných. Zlepšení prosazování předpisů na ochranu spotřebitele, které si směrnice klade za cíl, tak spočívá v ustavení další procesní regulace, na jejímž základě mohou oprávněné subjekty dle čl. 3 směrnice podávat žaloby (návrhy) dle článku 2 směrnice, jimiž chrání nikoli svá vlastní subjektivní práva, ale subjektivní práva spotřebitelů. V tomto smyslu směrnice na členských státech požaduje zavést právní institut, který umožní oprávněným osobám dle čl. 3 směrnice na základě žalob (návrhů) dosáhnout zastavení či zákaz porušení předpisů na ochranu spotřebitele. Je přitom na členských státech, zda tento požadovaný institut bude možno využít před správními orgány či soudy. Směrnice jen požaduje, aby takový institut byl zaveden a oprávněné subjekty dle čl. 3 směrnice tak měly garantovánu možnost u určeného orgánu podat žaloby (návrhy) ve smyslu čl. 2 směrnice, jimiž sledují ochranu práv spotřebitelů a jimiž hodlají dosáhnout co nejpohotovějšího zastavení nebo zákazu porušování předpisů na ochranu spotřebitele. Určení, zda tímto orgánem má být správní orgán či soud, je přitom na členských státech, které při volbě příslušného orgánu mohou v široké míře zohlednit specifika svých právních řádů a institucionálního uspořádání veřejné moci.

Česká republika přitom svou povinnost danou směrnici řádně transponovat do vnitrostátního práva splnila. Městský soud zcela správně odkazoval na § 25 zákona o ochraně spotřebitele. Dle § 25 odst. 2 tohoto zákona přitom platí, že „Návrh na zahájení řízení u soudu o zdržení se protiprávního jednání ve věci ochrany práv spotřebitelů může podat a účastníkem takového řízení může být a) sdružení nebo profesní organizace, jež mají oprávněný zájem na ochraně spotřebitele, nebo b) subjekt uvedený v seznamu osob oprávněných k podání žalob na zdržení se protiprávního jednání v oblasti ochrany práv spotřebitelů […], aniž je dotčeno právo soudu přezkoumat, zda návrh na zahájení řízení byl podán oprávněným subjektem.“ Tím byl naplněn čl. 2 odst. 1 písm. a) směrnice.

Ve vztahu k čl. 2 odst. 1 písm. b) směrnice lze zmínit, že dle § 155 odst. 4 zákona č. 99/1963 Sb., občanského soudního řádu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „o. s. ř.“), platí: „Ve věcech ochrany práv porušených nebo ohrožených nekalým soutěžním jednáním62b), ochrany práv z duševního vlastnictví a ve věcech ochrany práv spotřebitelů62c) může soud účastníkovi, jehož žalobě vyhověl, přiznat na jeho návrh ve výroku rozsudku právo rozsudek uveřejnit na náklady neúspěšného účastníka; podle okolností případu soud stanoví též rozsah, formu a způsob uveřejnění.“ Poznámka pod čarou 62b) odkazuje na § 53 a § 54 obchodního zákoníku, poznámka pod čarou 62c) odkazuje na § 25 odst. 2 zákona o ochraně spotřebitele. Ustanovení § 155 odst. 4 občanského soudního řádu naplňuje smysl požadavku v čl. 2 odst. 1 písm. b) směrnice.

Příkaz, o němž pojednává čl. 2 odst. 1 písm. c) směrnice, je podmíněn souladem s právním řádem členského řádu, aniž by však byl kladen požadavek na inkorporaci takového příkazu do vnitrostátního práva, pokud zde nebyl jinak stanoven.

Výklad čl. 2 odst. 1 směrnice 2009/22/ES ve vztahu k otázce, zda mají členské státy na zvážení, zda za příslušné k rozhodování žalob (návrhů) ve smyslu tohoto článku směrnice určí soudy nebo správní orgány, je natolik jasný, že jej zdejší soud považuje za acte claire, tj. natolik jednoznačné ustanovení, jehož výklad nevzbuzuje pochybnosti. Nejvyšší správní soud se proto na Soudní dvůr Evropské unie neobracel s předběžnou otázkou dle čl. 267 Smlouvy o fungování Evropské unie. Stěžovatel sice v daném ohledu dal zdejšímu soudu návrh, pro podání předběžné otázky však nebyly v nynější věci podmínky.

K povinnosti soudu, jehož rozhodnutí nelze napadnout opravnými prostředky podle vnitrostátního práva, podat předběžnou otázku, se Soudní dvůr Evropské unie vyjádřil v rozsudku ve věci C-283/81, Cilfit. V bodě 9 tohoto rozsudku konstatoval, že samotná skutečnost, že strana sporu prohlašuje, že v její věci vyvstala otázka týkající se výkladu práva Evropské unie, neznamená, že by rozhodující soud byl nucen podat předběžnou otázku. V bodech 16 až 20 tohoto rozhodnutí Soudní dvůr Evropské unie navázal, že předběžná otázka nemusí být položena tehdy, je-li správný výklad práva Evropské unie natolik zjevný, že neponechává žádný prostor pro rozumnou pochybnost ohledně řešení otázky, která vyvstala. Rozhodující soud však musí být přesvědčen, že řešená otázka je stejně zřejmá i soudům dalších členských států a též Soudnímu dvoru Evropské unie. Takové posouzení musí být učiněno na základě charakteristických prvků práva Evropské unie a specifických obtíží spojených s jeho interpretací, konkrétně se musí zohlednit srovnání různých jazykových znění, musí být přihlédnuto k tomu, že terminologie Evropského práva nemusí mít vždy stejný význam jako shodný význam s jejím vnitrostátním užitím a dále výklad musí být proveden ve světle práva Evropské unie jako celku.

Nejvyšší správní soud konstatuje, že zmíněné podmínky, za nichž není třeba předběžnou otázku pokládat, byly naplněny. V dané otázce se různá jazyková znění směrnice nerozcházejí, výklad pojmu soud nebo správní orgán použitý směrnicí se přitom v relevantních ohledech neodlišuje od jeho ustáleného vnímání v české právní kultuře. Ani výklad směrnice provedený s ohledem na právo Evropské unie nevzbuzuje žádné pochybnosti; této otázky se týká celá řada kasačních námitek, proto se dané otázce Nejvyšší správní soud v následujících odstavcích věnuje dále v části V. f) a V. g) tohoto rozsudku podrobněji.

Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.

V Brně dne 9. ledna 2014 ⟪LB:lb_001⟫ JUDr. Radan Malík ⟪LB:lb_002⟫ předseda senátu