NSS 3 As 35/2016-41

3 As 35/2016 - 41

Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Jaroslava Vlašína a soudců Mgr. Radovana Havelce a JUDr. Jana Vyklického v právní věci žalobkyně: Mountfield a. s., se sídlem Mirošovická 697, Mnichovice, proti žalovanému: Ministerstvo průmyslu a obchodu, se sídlem Na Františku 32, Praha 1, o přezkoumání rozhodnutí žalovaného ze dne 30. 9. 2013, č. j. 34594/13/41220, PID MIPOX01QN5WT, o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku Krajského soudu v Praze ze dne 14. 1. 2016, č. j. 48 A 2/2013 ‑ 67, takto:

Kasační stížnost se zamítá.

Žádnému z účastníků se nepřiznává náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti.

I. Dosavadní průběh řízení

Rozhodnutím Krajského úřadu Středočeského kraje (dále jen „správní orgán prvního stupně“) ze dne 20. 6. 2013, č. j. 088306/2013/KUSK (dále jen „prvostupňové rozhodnutí“), byla žalobkyni uložena pokuta ve výši 160.000 Kč za spáchání správního deliktu podle § 8a odst. 2 písm. d) zákona č. 40/1995 Sb., o regulaci reklamy a o změně a doplnění zákona č. 468/1991 Sb., o provozování rozhlasového a televizního vysílání, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o regulaci reklamy“), spočívajícího v zadání reklamy, která je nekalou obchodní praktikou podle § 4 odst. 1 zákona č. 634/1992 Sb., o ochraně spotřebitele, a která je zakázána v § 2 odst. 1 písm. c) zákona o regulaci reklamy, neboť zadala obchodní sdělení ve formě informačního elektronického zpravodaje („newsletter“) k podpoře prodejní akce „Povánoční výprodej za 1/3 ceny“ probíhající od 9. 1. 2013 do 20. 1. 2013, které bylo šířeno dne 9. 1. 2013 prostřednictvím elektronické pošty na e-mailové adresy zákazníků, přičemž uspořádáním textové a grafické části newsletteru spolu s kontextem použitých termínů a frází pro upoutávky na slevy mohl být adresát reklamy uveden v omyl a mohl nabýt dojmu, že nejen 22 prezentovaných modelů zboží, ale i ostatní modely zmiňované v letáku jsou k dispozici za 1/3 ceny, přestože ve skutečnosti tomu tak nebylo.

Rozhodnutím žalovaného ze dne 30. 9. 2013, č. j. 34594/13/41220, PID MIPOX01QN5WT, bylo odvolání žalobkyně proti prvostupňovému rozhodnutí zamítnuto a toto rozhodnutí bylo potvrzeno.

Rozsudkem Krajského soudu v Praze ze dne 14. 1. 2016, č. j. 48 A 2/2013 – 67, byla následně zamítnuta žaloba žalobkyně proti přezkoumávanému rozhodnutí žalovaného, když krajský soud neshledal jednotlivé námitky žalobkyně důvodnými; stejně tak neshledal opodstatněným ani návrh žalobkyně na moderaci uloženého trestu ve smyslu § 78 odst. 2 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“).

II. B. Vyjádření žalovaného

Žalovaný ve svém vyjádření ze dne 21. 3. 2016 setrval na správnosti a zákonnosti svého rozhodnutí i postupu obou správních orgánu v rámci správního řízení. V podrobnostech pak odkázal na odůvodnění obou správních rozhodnutí i napadeného rozsudku, s nímž se ztotožnil. Navrhl proto, aby Nejvyšší správní soud kasační stížnost jako nedůvodnou zamítl.

Stěžovatelka dále vyjádřila přesvědčení, že ve správním řízení byla porušena zásada zákazu sebeobviňování, když jí výzvami ze dne 20. 2. 2013 a ze dne 14. 3. 2013 byla pod hrozbou sankce 200.000 Kč uložena povinnost předložit správnímu orgánu požadovaný reklamní materiál, vyjádřit se k podnětu, sdělit, kdo je zadavatelem a zpracovatelem daného reklamního materiálu, poskytnout informaci, komu byl newsletter určen, jaký byl počet jeho adresátů a jak dlouho a jakým způsobem byl šířen. Stěžovatelka má za to, že uvedené informace byly získány pod nátlakem a v rozsahu překračujícím rámec skutečností nutných pro rozhodnutí, zda zahájit správní řízení, či nikoliv. Stěžovatelka přitom kromě vyobrazení reklamy neměla povinnost uchovávat žádnou z požadovaných informací a dokumentů. Správní orgán neodkazoval ani na své oprávnění podle § 7a zákona o regulaci reklamy, ve smyslu kterého měl konat. Minimálně v době první žádosti navíc nemohl mít postaveno najisto, kdo je skutečným zadavatelem reklamy, a proto s ohledem na znění § 7a a § 7d zákona o regulaci reklamy hrozil stěžovatelce pokutou za neposkytnutí součinnosti neoprávněně. Z uvedených důvodů by k prvním dvěma vyjádřením stěžovatelky nemělo být dle jejího názoru přihlíženo. Žalovaný pak pochybil, když nedoplnil dokazování k ověření zjištěných skutečností. Vyjádření stěžovatelky byla navíc opakovaně použita v její neprospěch – k vyvrácení a zpochybnění jejích pozdějších námitek [stěžovatelka zde odkázala na rozsudek Evropského soudu pro lidská práva („ESLP“) ve věci Saunders proti Spojenému království, č. 19187/91].

Stejně tak stěžovatelka nesouhlasí s formou zjišťování informací, když tyto byly získávány před zahájením správního řízení a mimo proces kontroly podle zákona č. 255/2012 Sb., o kontrole (kontrolní řád). Mimo kontrolu i správní řízení využíval správní orgán prvního stupně opakovaně zvláštního institutu § 7a zákona o regulaci reklamy a vyžadoval podklady a dokonce i vyjádření stěžovatelky, čímž byl dle jejího názoru obcházen správní i kontrolní řád. Stěžovatelka má za to, že získá-li správní orgán důvodné podezření z porušení určité zákonné povinnosti, měl by zahájit kontrolu a dále zjišťovat rozsah, způsob a okolnosti porušení příslušné zákonné povinnosti v jejím režimu, případně přímo v režimu správního řízení, a to zejména kvůli tomu, aby byla garantována procesní práva dotčeného subjektu. Již v této fázi totiž stěžovatelka měla práva obviněného (v této souvislosti odkázala na rozsudek ESLP ve věci Gerdzhikov proti Bulharsku, č. 41008/04). Při použití postupu podle § 7a zákona o regulaci reklamy (jenž je svou povahou ustanovením hmotněprávním) mimo jakýkoliv formalizovaný proces tak stěžovatelka nedisponovala právy, které ji garantuje kontrolní, resp. též správní řád (např. nahlížení do spisu, namítnutí podjatosti úřední osoby, informování o průběhu řízení atd.), čímž došlo k porušení jejího práva na spravedlivý proces.

Stěžovatelka dále poukázala na skutečnost, že § 7 odst. 2 zákona o regulaci reklamy, ve znění účinném do 31. 12. 2013, obsahoval povinnost orgánu dozoru řídit se při výkonu dozorové činnosti části třetí zákona č. 552/1991 Sb., o státní kontrole. Zrušení tohoto ustanovení bylo nicméně důvodovou zprávou odůvodněno jeho duplicitou; stále tak dle názoru stěžovatelky platí povinnost správního orgánu prvního stupně postupovat při zjišťování, jak je dodržován zákon o regulaci reklamy, dle kontrolního řádu, a to zejména na základě jeho ustanovení § 1 a 2. Jelikož v projednávané věci nebylo postupováno v rámci zákonem stanoveného procesního postupu, ke všem podkladům pro napadené rozhodnutí, které byly správnímu orgánu prvního stupně poskytnuty stěžovatelkou prostřednictvím jejích prvních dvou vyjádření, by nemělo být přihlíženo.

Stěžovatelka se neztotožňuje ani se závěrem krajského soudu, že správní orgány byly oprávněny přihlédnout při ukládání pokuty k recidivě. Správní orgán prvního stupně překročil dle jejího názoru meze správního uvážení, které mu stanovuje zákon, neboť podle § 8b odst. 2 zákona o regulaci reklamy platí, že při určení výměry pokuty právnické osobě se přihlédne k závažnosti správního deliktu, zejména ke způsobu jeho spáchání a jeho následkům a k okolnostem, za nichž byl spáchán. Zákon tedy obsahuje jedno kritérium (taxativní výčet), ke kterému může správní orgán v rámci stanovení výše pokuty přihlížet, a to závažnost správního deliktu. Dále zákon stanoví demonstrativní výčet skutečností, které konkrétní závažnost určují. Recidiva nicméně dle názoru stěžovatelky neovlivňuje závažnost konkrétního správního deliktu, pro který je vůči pachateli aktuálně vedeno správní řízení. Stejně tak se stěžovatelka domnívá, že k recidivě by se nemělo přihlížet ani z důvodu, že ji je nutno zahrnout pod kritérium míry zavinění (jak dovodil i Nejvyšší správní soud ve svém rozsudku sp. zn. 6 As 23/2009), které by se podle judikatury zdejšího soudu (sp. zn. 6 As 25/2006) v případě deliktů vyplývajících ze zákona o regulaci reklamy nemělo při ukládání pokuty brát v úvahu.

V další části kasační stížnosti stěžovatelka krajskému soudu vytkla, že se nevypořádal s její žalobní námitkou spočívající v tvrzení o nepřezkoumatelnosti úvahy správního orgánu prvního stupně, který uložil sankci za předmětný správní delikt ve výši dvojnásobku sankce uložené stěžovatelce v případě předcházejícího porušení téže povinnosti. Stěžovatelka považuje zvolený způsob stanovení pokuty za nepřípustný, neboť navazuje uvážení o výši pokuty ukládané v současném případě na specifické znaky, závažnost a nebezpečnost skutku, který stěžovatelka spáchala v minulosti. Správní orgán prvního stupně tak vyšel ze závěru, že oba skutky byly stejně závažné, aniž by blíže zkoumal závažnost současného skutku. Odůvodnění prvostupňového rozhodnutí ani nekonkretizuje specifické znaky tohoto případu (s výjimkou počtu e-mailových adres a recidivy). Ze správního spisu současně nevyplývá, na jaké konkrétní dřívější rozhodnutí se správní orgán prvního stupně odvolává (citace rozhodnutí dnem vydání, číslem jednacím a označením orgánu, který je vydal). Jelikož krajský soud se uvedenými námitkami nezabýval, jeho rozsudek je dle názoru stěžovatelky zatížen vadou nepřezkoumatelnosti pro nedostatek důvodů. Stejně tak se krajský soud opomněl vypořádat s námitkou porušení zásady zákazu dvojího přičítání; stěžovatelka totiž správnímu orgánu prvního stupně vytýkala, že při hodnocení kritérií rozhodných pro určení výše pokuty vzal v potaz skutečnosti rozhodné pro naplnění znaků samotné skutkové podstaty předmětného správního deliktu [konkrétně stěžovatelka odkazuje na následující formulaci z odůvodnění prvostupňového rozhodnutí: „ke způsobu spáchání deliktu došlo protiprávním jednáním spočívajícím v zadání reklamy, která je v rozporu s ustanovením § 2 odst. 1 písm. c) zákona o regulaci reklamy…“].

Stěžovatelka nesouhlasí rovněž se závěrem krajského soudu, že zahlazení odsouzení není překážkou toho, aby bylo v pozdějším rozhodnutí přihlédnuto k recidivě (v této souvislosti se odvolává především na právní názor vyslovený v rozsudku Nejvyššího správního soudu č. j. 8 As 82/2010 – 55, jenž byl dle stěžovatelky krajským soudem nesprávně aplikován). Stěžovatelka je naopak přesvědčena, že správní orgány neměly a nemohly přihlédnout ke skutkům spáchaným v minulosti, neboť od posledního z nich uplynuly do doby, v níž byl spáchán skutek v projednávané věci, více než dva roky. Na základě analogické aplikace trestního práva by přitom došlo k „zahlazení odsouzení“ (jehož důsledkem je i nemožnost založit recidivu) již po jednom roku od spáchání posledního skutku.

Stěžovatelka následně poukázala na dle jejího názoru zásadní vadu správního řízení, když ve správních rozhodnutích zcela absentuje úvaha o tom, jaká váha s ohledem na výši pokuty byla připsána okolnostem, za nichž byl správní delikt spáchán. Následek spáchání správního deliktu stěžovatelky byl rozebrán velice povrchně, v rozsahu jediné věty. Výše uložené pokuty přitom musí být v každém jednotlivém rozhodnutí zdůvodněna způsobem, který nepřipouští rozumné pochyby o tom, že odpovídá konkrétním okolnostem individuálního případu. Správní orgány nicméně popsané povinnosti v předmětném správním řízení nedostály a výši uložené pokuty neodůvodnily (resp. jen velmi omezeně) způsobem vyžadovaným judikaturou Nejvyššího správního soudu (rozsudky č. j. 4 As 51/2007 – 68 a č. j. 5 A 154/2002 – 51).

Další pochybení spatřuje stěžovatelka v tom, že správní orgány při úvahách o výši sankce hodnotily pouze přitěžující okolnosti, nikoliv již okolnosti polehčující, a to konkrétně, že (a) vytýkané jednání mělo toliko jednorázovou povahu; (b) veškeré výrobky, na které se nevztahoval výprodej za 1/3 ceny, bylo možné pořídit se slevou 40 – 60 %, a míra ovlivnění informovaného rozhodování spotřebitele tudíž nemohla být až natolik závažná, jak by tomu bylo, kdyby zbylé zboží bylo bez jakékoliv slevy; (c) správní orgán prvního stupně obdržel pouze jedinou stížnost spotřebitele, zjištěná škoda způsobená spotřebitelům (resp. prokázaná škoda, která má oporu ve spisovém materiálu) tak nemohla být vyšší než několik stovek korun, což je vzhledem k výši ukládané pokuty výrazný nepoměr; (d) reklama byla šířena pouze omezené a přesné určitelné skupině adresátů; a že (e) součástí reklamy byly i hypertextové odkazy na webové stránky stěžovatelky, ve kterých byl přesný seznam všech výrobků a jejich ceny, resp. poskytované slevy.

V samotném závěru kasační stížnosti vyjadřuje stěžovatelka nesouhlas též s hodnocením otázky, zda průměrný spotřebitel měl a mohl z reklamního materiálu jako celku dovodit, že za 1/3 ceny nejsou prodávány všechny nabízené výrobky. Stěžovatelka setrvala na svém stanovisku, že prostřednictvím hypertextových odkazů se součástí reklamní nabídky stala také podstatná část jejích oficiálních webových stránek. Nelze se dle jejího názoru ztotožnit ani s názorem, že průměrný internetový spotřebitel nemá důvod „kliknout“ na hypertextový odkaz uvedený v reklamním sdělení; naopak, pokud se spotřebitel rozhodl zakoupit výrobek, který nebyl uveden mezi 22 modely zobrazenými v newsletteru, přičemž předpokládá, že výrobek je za 1/3 ceny, musí v každém případě „kliknout“ na odkaz, jinak by nevěděl, z jaké původní ceny se daná 1/3 počítá. Pokud spotřebitel navštíví prodejnu bez znalosti těchto informací, nelze ho dle názoru stěžovatelky označovat za průměrného spotřebitele, který má dostatek informací a je v rozumné míře pozorný a opatrný. S ohledem na vše shora uvedené stěžovatelka navrhla, aby Nejvyšší správní soud napadený rozsudek i přezkoumávaná správní rozhodnutí zrušil.

III. D.

Některé další vady správních rozhodnutí a jím předcházejícího správního řízení

Stěžovatelka ve své kasační stížnosti dále poukázala na několik, dle jejího názoru podstatných vad správního řízení. Správnímu orgánu prvního stupně vytkl nesprávné zahájení řízení (resp. též nesprávný postup před zahájením řízení) a porušení zásady zákazu sebeobviňování. Namítla dále, že prvostupňové rozhodnutí je nepřezkoumatelné z důvodu absence výčtu podkladů, ze kterých bylo v řízení vycházeno.

Podle § 7 odst. 2 zákona o regulaci reklamy, ve znění účinném do 31. 12. 2013, „[p]ři výkonu dozorové činnosti se orgány dozoru řídí částí třetí zákona o státní kontrole, nestanoví-li tento zákon jinak. Při kontrolní činnosti mohou zaměstnanci dozorových orgánů pořizovat též zvukové a obrazové záznamy.“

Podle § 7a odst. 1 téhož zákona „[z]adavatel reklamy je povinen uchovávat ukázku (kopii) každé reklamy nejméně po dobu 5 let ode dne, kdy byla reklama naposledy šířena. V případě, že bylo zahájeno správní řízení podle tohoto zákona před uplynutím lhůty uvedené ve větě první, je zadavatel reklamy povinen uchovávat ukázku (kopii) reklamy, která je předmětem správního řízení, až do pravomocného rozhodnutí ve věci. Na písemné vyžádání je povinen bezplatně zapůjčit na dobu nezbytně nutnou kopii reklamy orgánům dozoru.“

Podle § 7a odst. 2 téhož zákona „[z]adavatel reklamy je povinen na výzvu orgánů dozoru pro účely správního řízení podle tohoto zákona sdělit bez zbytečného odkladu údaje o šiřiteli a o zpracovateli jím zadané reklamy a další materiály a informace vztahující se k této reklamě.“

Podle § 7a odst. 3 téhož zákona „[z]pracovatel reklamy je povinen na výzvu orgánů dozoru pro účely správního řízení podle tohoto zákona sdělit bez zbytečného odkladu údaje o zadavateli reklamy a o šiřiteli reklamy, je-li mu znám.“

Podle § 7a odst. 4 téhož zákona „[š]iřitel reklamy je povinen na výzvu orgánů dozoru pro účely správního řízení podle tohoto zákona sdělit bez zbytečného odkladu údaje o osobě, která u něj šíření reklamy objednala.“

Podle § 7d téhož zákona „[o]rgán dozoru může uložit pořádkovou pokutu do 50 000 Kč za neposkytnutí potřebné součinnosti

Je tudíž zřejmé, že správní orgány jednotlivé – dle názoru stěžovatelky polehčující – okolnosti hodnotily, avšak v kontextu posuzovaného případu jím nepřisoudily zásadní význam; sice omezený, avšak stále poměrně značný počet adresátů reklamy navíc posoudily naopak jako okolnost přitěžující. Nejvyšší správní soud považuje výše citované úvahy správních orgánů za logické a učiněné v rámci zákonných mezí správního uvážení. Odůvodnění rozhodnutí správních orgánů lze v tomto směru shledat dostatečným; ani předmětná námitka tak není důvodná.

Stejně tak není důvodná ani námitka, že správní orgány nebyly oprávněny přihlédnout v rámci svých úvah o trestu ke skutečnosti, že stěžovatelka se již v minulosti dopustila opakovaného porušení svých povinností podle zákona o regulaci reklamy. Jak bylo nastíněno již výše, při ukládání sankce za spáchání správního deliktu se přihlédne k závažnosti správního deliktu, zejména ke způsobu jeho spáchání a jeho následkům a k okolnostem, za nichž byl spáchán. Nadto může správní orgán přihlédnout i k jiným v úvahu přicházejícím kritériím, jsou-li svou povahou pro posouzení této otázky relevantní (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 3. 2010, č. j. 2 As 47/2009 – 92).

Závažnost správního deliktu je přitom v každém jednotlivém případě ovlivněna celou řadou faktorů, např. významem chráněného zájmu, který byl skutkem dotčen nebo osobou pachatele, mírou jeho zavinění atd. [srov. analogicky § 39 odst. 2 zákona č. 40/2009 Sb., trestní zákoník; uvedené ustanovení lze přiměřeně použít rovněž v případě trestných činů právnických osob (viz komentář k § 14 zákona č. 418/2011 Sb., o trestní odpovědnosti právnických osob a řízení proti nim, „Přiměřenost trestu a ochranného opatření“ in: FENYK, J. a SMEJKAL, L. Zákon o trestní odpovědnosti právnických osob a řízení proti nim: komentář. Praha: Wolters Kluwer, 2012)]. Nejvyšší správní soud tudíž nevidí důvod, proč by tato úprava neměla být analogicky aplikována též ve vztahu ke správním deliktům právnických osob.

Se stěžovatelkou lze souhlasit potud, že v případě správních deliktů vyplývajících ze zákona o regulaci reklamy nelze při ukládání sankce přihlédnout k míře zavinění delikventa. Je tomu tak z důvodu, že odpovědnost za správní delikty podle zmíněného zákona je odpovědností objektivní. Není-li zavinění znakem skutkové podstaty správního deliktu, který byl stěžovatelce kladen za vinu, pak míra zavinění nemůže mít relevanci ani pro výši trestu (viz stěžovatelkou odkazovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 4. 2007, č. j. 6 As 25/2006 – 78, či též rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 11. 2015, č. j. 2 As 218/2015 – 62).

Nejvyšší správní soud však již nesdílí názor stěžovatelky, že z výše uvedeného judikaturního závěru lze dovodit i to, že při úvaze o výši trestu ukládaného za spáchání správního deliktu podle zákona o regulaci reklamy nelze přihlížet ani k opakovanému porušování povinnosti podle tohoto zákona ze strany delikventa. Stěžovatelka podporuje tento názor odkazem na rozsudek zdejšího soudu ze dne 29. 10. 2009, č. j. 6 As 23/2009 – 83, v němž soud aproboval postup žalovaného správního orgánu, který opakované páchání deliktu zahrnul právě pod kritérium míry zavinění. Na tomto místě je nicméně nutno poznamenat, že Nejvyšší správní soud učinil tento závěr v návaznosti na konkrétní okolnosti případu, když připustil, že opakované porušování téže povinnosti ze strany delikventky (i přes několikáté předcházející uložení pokuty) vypovídalo o tom, že posledně spáchaného skutku se již nedopustila ve formě vědomé nedbalosti, nýbrž ve formě nepřímého úmyslu. Tento závěr však nevylučuje, aby při ukládání trestu za spáchání správního deliktu, u něhož míra zavinění není relevantní, bylo opakované páchání správních deliktů zohledněno při zkoumání některého z dalších kritérií, které závažnost spáchaného správního deliktu určují, např. osoby pachatele.

Nelze v této souvislosti považovat za zcela přiléhavý ani stěžovatelčin odkaz na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 2. 2011, č. j. 8 As 82/2010 – 55, publ. pod č. 2291/2011 Sb. NSS, jehož právní věta zní: „Správní orgán je při rozhodování o výši sankce (ve smyslu § 12 odst. 1 zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích) za přestupek (zde za přestupek proti bezpečnosti a plynulosti provozu na pozemních komunikacích) povinen hodnotit, zda není při přihlédnutí k pachateli dříve uloženým trestům možné využít analogicky institut trestního práva zahlazení odsouzení.“ Na citovaný rozsudek navazující judikatura skutečně dospěla k závěru, že pokud u pachatele přestupku došlo k „zahlazení odsouzení“ za jeho předcházející přestupky, je na něj třeba hledět, jako by nebyl „odsouzen“ a spáchání těchto přestupků nelze hodnotit jako přitěžující okolnost ve smyslu recidivy. Nutno nicméně zdůraznit, že tento závěr byl doplněn o následnou úvahu, že správním orgánům nic nebrání v tom, aby ke skutečnosti, že přestupce v minulosti spáchal obdobné či další přestupky, za něž mu byly pravomocně uloženy v přestupkovém řízení sankce, přihlédly při hodnocení osoby přestupce a z takových okolností vyvodily příslušné závěry, pokud jde o jeho sklony porušovat pravidla vyplývající ze zákona, případně jakým způsobem (viz zejména rozsudek Krajského soudu v Ústí nad Labem – pobočka v Liberci ze dne 3. 5. 2013, č. j. 60 A 1/2013 – 49, publ. pod č. 2912/2013 Sb. NSS, nebo též rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 11. 2016, č. j. 6 As 210/2016 – 41).

Názory vyjádřené ve shora citovaných rozsudcích správních soudů v podstatě reflektují zásady hodnocení závažnosti trestných činů trestními soudy (srov. např. usnesení Nejvyššího soudu ze dne 31. 5. 2016, sp. zn. 6 Tdo 449/2016, dostupné na www.nsoud.cz, v němž bylo konstatováno, že „[f]ikce, že se na pachatele hledí, jako by nebyl odsouzen, […] nebrání tomu, aby soud při hodnocení osoby pachatele přihlížel ke skutečnosti, že pachatel již v minulosti spáchal trestný čin, a vyvodil z této skutečnosti příslušné závěry z hlediska sklonu pachatele k trestné činnosti, jeho vztahu ke společenským hodnotám, chráněným trestním zákoníkem […]“). Zdejší soud je přesvědčen, že uvedené závěry lze přiměřeně použít též ve vztahu k hodnocení závažnosti správních deliktů právnických osob.

Nejvyšší správní soud se proto nejdříve zaměřil na posouzení otázky, v jakém ohledu byla ze strany správních orgánů hodnocena skutečnost, že stěžovatelka se porušení zákona o regulaci reklamy dopouštěla opakovaně – tzn., zda k ní bylo přihlédnuto jako k přitěžující okolnosti ve smyslu recidivy, nebo zda byla zohledněna v rámci hodnocení jiného kritéria určujícího závažnost předmětného správního deliktu. Dospěl-li by soud k závěru, že opakované porušení zákona bylo posouzeno jako recidiva, musel by se následně zabývat otázkou, zda bylo přípustné k ní přihlížet, anebo již došlo k „zahlazení odsouzení“ stěžovatelky za předcházející správní delikty (ačkoliv vhodnějším se v této souvislosti jeví termín „zánik účinků odsouzení“ ve smyslu § 27 zákona o trestní odpovědnosti právnických osob).

Na první pohled by se mohlo zdát, že správní orgány k opakovanému porušování zákona o regulaci reklamy ze strany stěžovatelky přihlédly jako k přitěžující okolnosti ve smyslu recidivy. Nasvědčovat by tomu mohla zejména část odůvodnění prvostupňového rozhodnutí, v níž správní orgán prvního stupně poznamenal, že „[p]ři úvahách o výši sankce vzal správní orgán v úvahu jako přitěžující okolnost i skutečnost, že ze strany účastníka řízení jde o opakované porušení zákona o regulaci reklamy“ (viz str. 11 prvostupňového rozhodnutí). Avšak z celkového kontextu přezkoumávaného rozhodnutí žalovaného naopak zcela zřetelně plyne, že stěžovatelčino opakované porušování zákona bylo zohledněno při posuzování závažnosti předmětného správního deliktu v rámci hodnocení kritéria osoby pachatele. Odkázat lze v této souvislosti zejména na následující pasáže přezkoumávaného rozhodnutí: „Podle konstatování krajského úřadu v odůvodnění napadeného rozhodnutí, se ze strany odvolatele nejednalo o první porušení zákona o regulaci reklamy, což je okolnost, která zvyšuje závažnost spáchaného správního deliktu, neboť ukazuje na lhostejnost rušitele k následku závadného jednání (viz i rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 6 As 23/2009-83). Všechny výše uvedené skutečnosti zvyšují závažnost spáchaného správního deliktu a odvolací orgán je tedy hodnotil jako přitěžující“ (viz str. 6 přezkoumávaného rozhodnutí). „K námitce týkající se možnosti zohlednit při stanovení výše sankce opakovanost porušení právního předpisu se vyjádřil odvolací orgán výše, k tomu ještě podotýká, že správní orgán je povinen zjistit všechny okolnosti důležité pro ochranu veřejného zájmu a že pokuta má plnit také funkci preventivní. Zájem na tom, aby nebyly zadávány reklamy, které jsou nekalou obchodní praktikou, je zájmem veřejným, neboť cílem tohoto zákazu je ochrana spotřebitele – jestliže tedy má správní orgán informace svědčící o tom, že právnická osoba se dopouští správních deliktů v této oblasti opakovaně, měl by tuto skutečnost při stanovení výše pokuty zohlednit tak, aby pokuta do budoucna rušitele odradila od opakování závadného jednání, a tedy plnila funkci preventivní“ (viz str. 8 přezkoumávaného rozhodnutí).

S ohledem na shora citované výňatky z přezkoumávaného rozhodnutí nemá Nejvyšší správní soud pochyb o tom, že žalovaný nahlížel na stěžovatelčino opakované porušování zákona o regulaci reklamy s cílem určit konkrétní závažnost spáchaného správního deliktu právě za pomocí kritéria osoby pachatele. Svědčí o tom především zmínka o lhostejnosti stěžovatelky k závadnému jednání, což vypovídá o určitém „vnitřním“ postoji stěžovatelky k zájmům chráněným zákonem o regulaci reklamy. Ačkoliv žalovaný následně odkázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 6 As 23/2009 – 83, v němž soud připustil, že opakované porušení zákona může být hodnoceno ve vztahu k míře zavinění (srov. výše), žalovaný se ve svém rozhodnutí k míře zavinění stěžovatelky nikterak nevyjádřil. Zdejší soud tak vnímá tento odkaz spíše jen jako podpoření předcházejícího argumentu (soud ostatně v citovaném rozsudku konstatoval, že „[p]orušovala-li žalobkyně povinnost zakotvenou v citovaném ustanovení i nadále, svědčí to podle Nejvyššího správního soudu o jejím lhostejném vztahu k následku takového jednání […]“).

Poukázat lze též na zdůraznění naplnění preventivní funkce správního trestání. Formulace „aby pokuta do budoucna rušitele odradila od opakování závadného jednání“ míří především na tzv. individuální prevenci negativní, jejímž cílem je zabránit pachateli v další protizákonné činnosti a přimět ho k respektování zákonů; prevence může být i součástí určitého výchovného usměrnění pachatele (srov. přiměřeně ŠÁMAL, P. a kol. Trestní právo hmotné. Praha: Wolters Kluwer, 2016 s. 296). Individuální prevence je tak nedomyslitelně spjata právě s osobou pachatele.

Vzhledem k uvedenému dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že žalovaný při svých úvahách o výši trestu přihlédl k opakovanému porušování zákona o regulaci reklamy stěžovatelkou v rámci hodnocení kritéria osoby pachatele, nikoliv jako k přitěžující okolnosti ve smyslu recidivy. Není proto potřeba zabývat se dále otázkou, zda došlo k „zániku účinků odsouzení“ stěžovatelky za předcházející správní delikty. Všechny shora citované úvahy žalovaného jsou přitom dle názoru zdejšího soudu v souladu s pravidly logického usuzování a nikterak nevybočují z mezí a hledisek stanovených zákonem. Soud tudíž neshledal důvodnou ani tuto námitku.

Pokud jde o námitku nedostatečného odůvodnění jednotlivých kritérií pro uložení sankce, zejména následku správního deliktu a okolností, za nichž byl spáchán, odkazuje Nejvyšší správní soud na str. 5 – 6 přezkoumávaného rozhodnutí, kde žalovaný uvedl, že „[s]polečnost Mountfield se dopustila správního deliktu tím způsobem, že zadala reklamu, která byla určena k šíření věrným zákazníkům elektronickou poštou, tedy komunikačním prostředkem, který neklade téměř žádná omezení na rozsah a formu šířeného sdělení, a přesto v ní byl rozsah zboží zařazený do povánočního výprodeje za 1/3 ceny uveden způsobem, který vyvolával dojem, že množství zboží nabízeného za 1/3 ceny je několikanásobně větší než odpovídalo skutečnosti. Neuvedení informace, že většina zboží je nabízena se slevou 40-60%, případně alespoň uvedení, že zboží je nabízeno např. již od 1/3 ceny a nejasnost sdělení, pospaná výše, tedy nebyla ovlivněna omezeními plynoucími z použitého komunikačního prostředku, ale byla výsledkem rozhodnutí jmenované společnosti. Reklama byla určena k šíření velkému počtu věrných zákazníků společnosti Mountfield […], tedy osobám, u kterých lze předpokládat, že o druh zboží nabízený jmenovanou společností mají zájem, a nabídka zboží za 1/3 ceny se zdánlivě týkala více než 300 druhů zboží. Vzhledem k tomu, že adresáty reklamy byli zákazníci společnosti a ke zdánlivé výhodnosti a rozsahu nabídky byla reklama způsobilá významně ovlivnit rozhodování velkého množství osob. Sdělení, které bylo posouzeno jako nekalá obchodní praktika, se týkalo výše ceny nabízeného zboží. […] Vzhledem k tomu, že cena je velmi důležitou informací pro rozhodování o koupi zboží a rozdíl mezi cenou zdánlivou a skutečnou byl až 27 procentních bodů, tedy ve výši čtvrtiny ceny, bylo následkem předmětného jednání významné porušení zájmu na pravdivém a srozumitelném informování spotřebitele o výši slevy. […]“

Nejvyšší správní soud sice na jedné straně připouští, že odůvodnění jednotlivých kritérií, z nichž správní orgány při uložení pokuty vycházely, mohlo být poněkud důslednější, na straně druhé nicméně nemůže přisvědčit názoru stěžovatelky, že toto odůvodnění je natolik povrchní, že je způsobilé vyvolat rozumné pochybnosti o tom, že pokuta odpovídá konkrétním okolnostem posuzovaného případu. Byť jsou výše citované úvahy žalovaného stručné, jsou dle názoru zdejšího soudu zcela jasné a srozumitelné a směřují ke konkrétním skutkovým zjištěním projednávané věci. Současně nutno podotknout, že žalovaný v citované pasáži svého rozhodnutí doplnil odůvodnění jednotlivých kritérií pro stanovení výše pokuty, jež by se v rámci prvostupňového rozhodnutí mohla jevit jako nedostatečně hodnocena, čímž dostál požadavkům vyplývajícím z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 3. 2004, č. j. 5 A 154/2002 – 51, publ. pod č. 773/2006 Sb. NSS, na něž stěžovatelka odkázala. Ani tato námitka tudíž není důvodná.

a) zadavateli, který nesplní povinnost podle § 7a odst. 1 věty poslední nebo § 7a odst. 2,

b) zpracovateli, který nesplní povinnost podle § 7a odst. 3, nebo

c) šiřiteli, který nesplní povinnost podle § 7a odst. 4.“

Pokud jde o otázku zákazu sebeobviňování, lze v této souvislosti odkázat na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 11. 8. 2015, č. j. 6 As 159/2014 – 52, v němž soud uvedl následující: „Meze zákazu sebeobviňování ve vztahu k poskytování informací právnickými osobami v řízení o správním deliktu vytyčil ve své judikatuře Tribunál (dříve Soud prvního stupně) i Soudní dvůr Evropské unie (dříve Evropský soudní dvůr). Odkazovaná judikatura se týká ochrany hospodářské soutěže, nicméně závěry o aplikaci uvedené zásady lze využít i pro širší právní oblast správního trestání. Při jisté míře zobecnění vyplývá z relevantní judikatury, zejména rozsudku Soudního dvora ze dne 18. 10 1989, Orkem v. Komise (374/87, Recueil) a rozsudku Tribunálu ze dne 20. 2. 2001, Mannesmannröhren-Werke AG v. Komise (T-112/98), že orgán dohledu je i pod hrozbou sankce oprávněn zavázat účastníka řízení k tomu, aby poskytl veškeré potřebné informace vztahující se ke skutkovému stavu, které jsou mu známy, a aby mu předal případně příslušné dokumenty, jež má k dispozici, a to i tehdy, když mohou sloužit k prokázání protiprávního jednání vůči němu samotnému nebo vůči jinému subjektu. Přiznání absolutního práva nevypovídat by totiž zašlo za hranice toho, co je nezbytné pro zachování práva na obhajobu, a představovalo by neodůvodněnou překážku výkonu dohledové pravomoci. Ve vztahu k sebeobviňování formuloval Tribunál důležitý závěr: „Povinnost odpovědět na čistě skutkové otázky položené Komisí a vyhovět jejím žádostem o předložení již předtím existujících dokumentů nemůže vést k porušení zásady dodržování práva na obhajobu nebo práva na spravedlivý proces. Nic totiž nebrání adresátovi v tom, aby v dalším průběhu správního řízení nebo během řízení před soudem Společenství prokázal, vykonávaje tak své právo na obhajobu, že skutkové okolnosti vylíčené v jeho odpovědích nebo předané dokumenty mají jiný význam, nežli jaký jim přikládá Komise.“

Citovaný právní názor je dle zdejšího soudu přiměřeně použitelný též v projednávané věci. Správní orgán prvního stupně, jakožto orgán příslušný k dozoru nad dodržováním zákona o regulaci reklamy [§ 7 odst. 1 písm. g) zákona o regulaci reklamy, ve znění účinném do 31. 12. 2013], byl na základě ustanovení § 7a tohoto zákona oprávněn vyžadovat po stěžovatelce sdělení informací ke konkrétnímu skutkovému stavu. Je sice pravdou, že v době první výzvy (viz žádost o podání podnětu ze dne 20. 2. 2013, č. j. 019280/2013/KUSK, založeno na č. l. 3 správního spisu) nebylo postaveno najisto, kdo je skutečným zadavatelem reklamy. Podle § 7a odst. 4 zákona o regulaci reklamy však platí, že šiřitel reklamy je povinen sdělit orgánu dozoru údaje o osobě, která u něj šíření reklamy objednala. Nebylo by tak účelné, aby se správní orgán dotazoval stěžovatelky nejdříve na to, kdo je objednatelem šíření reklamy (a tudíž i jejím zadavatelem), když bylo vysoce pravděpodobné, že jím je sama stěžovatelka (neboť newsletetter, který svým zákazníkům šířila, se týkal její vlastní výprodejové nabídky). Nejvyšší správní soud proto správnímu orgánu prvního stupně nemůže ničeho vytknout, pokud stěžovatelku žádal přímo o sdělení informace, kdo je zadavatelem a rovněž i zpracovatelem newsletteru. Jak vyplývá ze shora citovaného rozsudku zdejšího soudu (jakož i odkazované judikatury unijních soudů), k závěru o porušení zásady zákazu sebeobviňování nemůže vést ani hrozba sankce za nedodržení povinnosti požadované informace sdělit.

Nejvyšší správní soud připouští, že určité pochybení správního orgánu prvního stupně lze shledat v tom, že nepostupoval podle zákona o státní kontrole (nikoliv podle kontrolního řádu, jak uváděla stěžovatelka v kasační stížnosti, neboť ten nabyl účinnosti až dnem 1. 1. 2014), ačkoliv byl k tomu podle § 7 odst. 2 zákona o regulaci reklamy povinen. Nutno však současně poznamenat, že toto pochybení nemá na zákonnost napadených správních rozhodnutí žádný vliv. Stěžovatelka ani netvrdí, že měla být postupem správního orgánu prvního stupně před zahájením správního řízení zkrácena na svých právech. V kasační stížnosti pouze v obecné rovině uvádí, jakými konkrétními právy by v případě zahájení kontroly (resp. dřívějšího zahájení správního řízení) disponovala, nicméně již neuvádí, jak se nevyužití těchto práv mělo její právní sféry dotknout. Je též potřebné zdůraznit, že stěžovatelka v rámci správního řízení (a ani v navazujícím řízení soudním) obsah svých vyjádření jakož i listinných dokumentů poskytnutých správnímu orgánu prvního stupně před zahájením správního řízení nikterak nezpochybňovala. Nejvyšší správní soud tudíž nevidí důvod, proč by k těmto podkladům nemělo být v řízení přihlíženo.

Zdejší soud konečně nepovažuje za důvodnou ani námitku nepřezkoumatelnosti prvostupňového rozhodnutí z důvodu absence výčtu podkladů, ze kterých správní orgán prvního stupně vycházel, neboť se v této souvislosti ztotožňuje s posouzením předmětné otázky ze strany krajského soudu, na které na tomto místě plně odkazuje. V posuzovaném případě totiž nelze přehlédnout, že spor není veden ohledně skutkových zjištění učiněných správním orgánem prvního stupně, ale týká se toliko hodnocení takto zjištěných skutečností. Tím se ostatně nyní projednávaná věc odlišuje od věci, na kterou stěžovatelka odkazuje (sp. zn. NSS 4 Azs 55/2003). Pokud by v projednávané věci za daných okolností došlo ke zrušení prvostupňového rozhodnutí, fakticky by to znamenalo toliko formální prodloužení řízení před správním orgánem prvního stupně, které by samo o sobě nemohlo vést ke změně výroku rozhodnutí.

IV. Závěr a rozhodnutí o nákladech řízení

Na základě všech shora nastíněných úvah dospěl Nejvyšší správní soud v projednávané věci k závěru, že kasační stížnost není důvodná, a proto ji v souladu s § 110 odst. 1 větou poslední s. ř. s. zamítl.

Stěžovatel neměl ve věci úspěch, nemá proto právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti (§ 60 odst. 1, ve spojení s § 120 s. ř. s.). Žalovaný měl ve věci úspěch, nevznikly mu však náklady řízení o kasační stížnosti přesahující rámec jeho běžné úřední činnosti. Nejvyšší správní soud mu proto náhradu nákladů řízení nepřiznal (§ 60 odst. 1, ve spojení s § 120 s. ř. s.).

Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné (§ 53 odst. 3 s. ř. s.).

V Brně dne 22. února 2017 ⟪LB:lb_001⟫ JUDr. Jaroslav Vlašín ⟪LB:lb_002⟫ předseda senátu