NSS 10 Azs 41/2020-43

10 Azs 41/2020 - 43

Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Ondřeje Mrákoty a soudkyň Michaely Bejčkové a Zuzany Břízové v právní věci žalobce: Y. M. S., zast. JUDr. Ing. Jakubem Backou, advokátem se sídlem Šlejnická 1547/13, Praha 6, proti žalovanému: Ministerstvo vnitra, se sídlem Nad Štolou 3, Praha 7, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 16. 10. 2019, čj. OAM-450/LE-BA02-BA04-PS-2019, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského soudu v Plzni ze dne 19. 12. 2019, čj. 17 A 212/2019-48, takto:

Rozsudek Krajského soudu v Plzni ze dne 19. 12. 2019, čj. 17 A 212/2019-48, se ruší ve výrocích I a II.

Rozhodnutí žalovaného ze dne 16. 10. 2019, čj. OAM-450/LE-BA02-BA04-PS-2019, se ruší a věc se vrací žalovanému k dalšímu řízení.

III. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.

IV. Ustanovenému zástupci žalobce JUDr. Ing. Jakubu Backovi, advokátovi, se přiznává odměna za zastupování a náhrada hotových výdajů ve výši 4 114 Kč, která mu bude proplacena do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku z účtu Nejvyššího správního soudu.

I. Vymezení věci a kasační řízení

[1] Žalobce byl dne 19. 9. 2019 kontrolován hlídkou cizinecké policie na dálnici D8 ve směru do Německa. Cestoval linkovým mezinárodním autobusem jedoucím z Budapešti přes Bratislavu do Berlína. Jelikož u sebe neměl platný cestovní doklad, byl zadržen a umístěn do zařízení pro zajištění cizinců. Dne 10. 10. 2019 rozhodla Policie ČR o žalobcově zajištění za účelem správního vyhoštění podle § 124 odst. 1 písm. b) zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky. Dne 15. 10. 2019 podal žalobce žádost o mezinárodní ochranu. Dne 16. 10. 2019 rozhodl žalovaný o zajištění žalobce podle § 46a odst. 1 písm. e) zákona č. 325/1999 Sb., o azylu. Toto rozhodnutí bylo žalobci doručeno v pondělí 21. 10. 2019.

[2] Žalobce podal proti rozhodnutí žalovaného žalobu ke Krajskému soudu v Plzni. S poukazem na závěry NSS vyslovené v rozsudku ze dne 15. 6. 2017, čj. 5 Azs 107/2017-28, namítal, že mu bylo rozhodnutí o zajištění doručeno po konci pětidenní prekluzivní lhůty stanovené v § 46a odst. 4 zákona o azylu (její poslední den připadl na neděli 20. 10. 2019), a zajištění je proto nezákonné.

[3] Krajský soud žalobě nevyhověl. Konstatoval, že lhůta podle § 46a odst. 4 zákona o azylu je zachována, neboť rozhodnutí o zajištění bylo vydáno v pěti dnech. Spekulace o tom, že by správní orgán opatřil rozhodnutí dřívějším datem, podle něj nejsou namístě. Poznamenal, že ani marným uplynutím lhůty by dosavadní rozhodnutí o zajištění podle zákona o pobytu cizinců nepozbylo platnosti.

[4] Proti rozsudku krajského soudu podal žalobce (dále jen „stěžovatel“) kasační stížnost. Setrval na svém postoji, že mu bylo napadené rozhodnutí o zajištění doručeno po konci lhůty podle § 46a odst. 4 zákona o azylu, a zajištění je proto nezákonné.

[5] Žalovaný navrhl zamítnutí kasační stížnosti. Uvedl, že doručil stěžovateli rozhodnutí v pracovní den, který následoval po víkendu, a je zřejmé, že řízení nijak neprodlužoval. Ze stěžovatelových námitek je podle žalovaného patrno, že se stěžovatel snaží pouze protahovat řízení o zajištění.

II. Právní hodnocení Nejvyššího správního soudu

[6] Kasační stížnost je důvodná.

[7] Stěžovatel byl zajištěn podle § 46a odst. 1 písm. e) zákona o azylu, podle nějž může ministerstvo zajistit žadatele o udělení mezinárodní ochrany v přijímacím středisku nebo v zařízení pro zajištění cizinců, nelze-li účinně uplatnit zvláštní opatření, jestliže byla žádost o udělení mezinárodní ochrany podána v zařízení pro zajištění cizinců a existují oprávněné důvody se domnívat, že žádost byla podána pouze s cílem vyhnout se hrozícímu vyhoštění, vydání nebo předání podle evropského zatýkacího rozkazu k trestnímu stíhání nebo k výkonu trestu odnětí svobody do ciziny, nebo je pozdržet, ačkoliv žadatel mohl požádat o udělení mezinárodní ochrany dříve.

II.A Lhůta pro zajištění cizince podle zákona o azylu

[8] Spor je o to, zda žalovaný rozhodl o zajištění ve lhůtě podle § 46a odst. 4 zákona o azylu, který stanoví, že jde-li o cizince, který je zajištěn podle zákona o pobytu cizinců na území České republiky a který podal žádost o udělení mezinárodní ochrany, rozhodne ministerstvo o zajištění podle odstavce 1 do 5 dnů ode dne podání žádosti o udělení mezinárodní ochrany.

[9] NSS v rozsudku ze dne 30. 1. 2015, čj. 4 Azs 228/2014-34 (viz zejména body 18-26 rozsudku), dovodil, že pokud cizinec požádá o mezinárodní ochranu v zařízení pro zajištění cizinců a ministerstvo chce cizince tzv. „přezajistit“ podle výše citované právní úpravy, musí cizinci rozhodnutí o zajištění v zákonné pětidenní lhůtě rovněž doručit. Přitom platí, že pětidenní lhůta počítaná ode dne prohlášení žadatele o mezinárodní ochraně není lhůtou pořádkovou, ale lhůtou propadnou, po jejímž marném uplynutí nelze rozhodnutí o povinnosti setrvat v zařízení pro zajištění cizinců vydat, respektive pokud bylo vydáno, je nezákonné. NSS vzal v úvahu zejména zájem na tom, aby byl cizinec omezen na osobní svobodě co možná nejkratší dobu a jedině na zákonném podkladě. Rozhodl rovněž se zřetelem ke skutečnosti, že doručování provádí samotní zaměstnanci žalovaného a cizinec je správnímu orgánu k dispozici 24 hodin denně, nemůže se tedy doručení vyhýbat.

[10] Tyto závěry NSS dále rozvinul v rozsudku ze dne 15. 6. 2017, čj. 5 Azs 107/2017-28. Vyslovil, že poslední den zákonné pětidenní lhůty se neurčuje podle pravidla stanoveného v § 40 odst. 1 písm. c) správního řádu, podle něhož pokud je provedení určitého úkonu v řízení vázáno na lhůtu a připadne-li konec lhůty na sobotu, neděli nebo svátek, je posledním dnem lhůty nejbližší příští pracovní den. Vyhodnotil proto, že žalovaný nepřípustně překročil lhůtu stanovenou v § 46a odst. 4 zákona o azylu, když žadateli doručil rozhodnutí o zajištění šestý den po podání žádosti o udělení mezinárodní ochrany. Šestý den připadal na pondělí.

[11] Totožná situace jako v případě 5 Azs 107/2017 nastala v nyní posuzované věci. Stěžovatel podal dne 15. 10. 2019 žádost o udělení mezinárodní ochrany. Žalovaný rozhodl o stěžovatelově zajištění podle zákona o azylu rozhodnutím ze dne 16. 10. 2019. Součástí správního spisu, který NSS obdržel od žalovaného, není originál rozhodnutí o zajištění s doložkou právní moci. Stěžovatel i žalovaný však shodně uvádějí, že rozhodnutí o zajištění bylo stěžovateli doručeno v pondělí dne 21. 10. 2019 a téhož dne nabylo právní moci. NSS má tedy tuto skutečnost za nespornou. Pětidenní lhůta, v níž mělo být stěžovateli rozhodnutí o zajištění doručeno, však uplynula v již neděli 20. 10. 2019.

[12] Při vědomí závěrů výše citovaných rozsudků nemohl NSS dospět k jinému závěru, než že rozhodnutí o stěžovatelově zajištění bylo vydáno opožděně, a je tedy nezákonné. NSS přitom neshledal důvod se od své stávající judikatury odchýlit.

II.B Zajištění podle zákona o azylu versus zajištění podle zákona o pobytu cizinců

[13] Úvaha krajského soudu, podle níž marným uplynutím lhůty podle § 46a odst. 4 zákona o azylu nepozbývá platnosti dosavadní rozhodnutí o zajištění podle zákona o pobytu cizinců, je zjednodušující a nesprávná. NSS se vztahem zajištění podle zákona o pobytu cizinců a zajištění podle zákona o azylu opakovaně zabýval, a to k okamžiku účinnosti různých znění evropských i vnitrostátních předpisů (srov. např. rozsudky ze dne 2. 4. 2014, čj. 6 As 146/2013-44, č. 3055/2014 Sb. NSS, bod 28 a násl.; ze dne 30. 1. 2015, čj. 2 Azs 203/2014-46, body 12-13; ze dne 28. 6. 2017, čj. 1 Azs 349/2016-48; a ze dne 12. 2. 2019, čj. 8 Azs 272/2018-70). Právním základem zajištění podle zákona o pobytu cizinců je čl. 15 odst. 1 návratové směrnice[1]. Soudní dvůr Evropské unie v rozsudku ve věci C‑534/11, Arslan (dostupném na http://curia.europa.eu), konstatoval, že požádá-li zajištěný cizinec o mezinárodní ochranu, zpravidla to bude mít za následek ukončení jeho zajištění podle čl. 15 návratové směrnice a policie bude povinna propustit cizince bez zbytečného odkladu ze zajištění; důvody pro původní zajištění cizince automaticky pominou. Zároveň však považoval za souladné s právem Evropské unie takové vnitrostátní ustanovení, které umožňuje ponechat v zajištění v režimu návratové směrnice cizince – žadatele o mezinárodní ochranu – z důvodu, že tento cizinec podal žádost o mezinárodní ochranu pouze s cílem pozdržet nebo zmařit výkon rozhodnutí o navrácení. Toto zajištění totiž nevyplývá z podání žádosti o azyl, nýbrž z okolností, jež charakterizují individuální chování žadatele před podáním žádosti a při něm. V takovém případě musejí být uvedené okolnosti hodnoceny individuálně a pokračování zajištění musí být objektivně nutné k tomu, aby se daný cizinec nemohl definitivně vyhnout svému navrácení.

[14] Závěry vyslovené Soudním dvorem ve věci Arslan byly následně promítnuty do čl. 8 odst. 3 písm. d) přijímací směrnice[2], podle kterého žadatel může být zajištěn, „je-li zajištěn v rámci řízení o navrácení podle [návratové směrnice] za účelem přípravy navrácení nebo výkonu vyhoštění a mohou-li členské státy na základě objektivních kritérií, včetně skutečnosti, že daný žadatel již měl možnost přístupu k azylovému řízení, řádně doložit, že existují oprávněné důvody se domnívat, že žadatel činí žádost o mezinárodní ochranu pouze proto, aby pozdržel nebo zmařil výkon rozhodnutí o navrácení“. Tento důvod zajištění byl pak transponován do § 46a odst. 1 písm. e) zákona o azylu, podle něhož byl zajištěn i stěžovatel.

[15] Rozsudek Arslan a čl. 8 odst. 3 písm. d) přijímací směrnice daly vzniknout i ustanovení § 124 odst. 4 zákona o pobytu cizinců (viz k bodům 91 a 92 důvodové zprávy k zákonu č. 314/2015 Sb., kterým byl s účinností od 18. 12. 2015 novelizován zákon o pobytu cizinců), podle něhož policie vydá nové rozhodnutí o zajištění, nerozhodlo-li ministerstvo podle zákona o azylu, jde-li o cizince zajištěného podle tohoto zákona, který požádal o udělení mezinárodní ochrany, a existují oprávněné důvody se domnívat, že ač mohl požádat o udělení mezinárodní ochrany dříve, podal žádost o udělení mezinárodní ochrany s cílem vyhnout se hrozícímu vyhoštění, vydání nebo předání k trestnímu stíhání do ciziny, nebo je pozdržet. Nové rozhodnutí o zajištění policie vydá do 3 dnů od doby, kdy mělo ministerstvo rozhodnout o zajištění.

[16] NSS shrnuje, že požádá-li o azyl cizinec zajištěný na základě § 124 odst. 1 zákona o pobytu cizinců, odpadá původní důvod zajištění a cizinec nemůže být nadále zajištěn v režimu návratové směrnice, stát ho však může „přezajistit“ do režimu přijímací směrnice, která dopadá na žadatele o azyl. V zásadě tak může učinit dvěma způsoby. Buď rozhodne ministerstvo (žalovaný) v režimu § 46a odst. 4 zákona o azylu (jako tomu bylo v nyní posuzovaném případě), nebo pokud tak ministerstvo neučiní, může policie vydat nové rozhodnutí o zajištění v režimu § 124 odst. 4 zákona o pobytu cizinců. U obou variant je podstatné, že ministerstvo či policie vydají nové rozhodnutí o zajištění odpovídající požadavkům na vyhodnocení individuálních okolností případu, které plynou z rozsudku Arslan. Právní úprava podle § 46a zákona o azylu představuje v intencích rozsudku Arslan přípustnou výjimku stanovenou vnitrostátním právem, při níž je žadatele o azyl možné (za účelem rozhodnutí o uložení povinnosti setrvat v zařízení pro zajištění cizinců) ponechat v zajištění v režimu návratové směrnice po dobu maximálně pěti dnů, aby nebyl zmařen výkon rozhodnutí o navrácení. Tytéž závěry lze vztáhnout i na navazující třídenní lhůtu podle § 124 odst. 4 zákona o pobytu cizinců.

[17] NSS ve věci 4 Azs 228/2014 vysvětlil, že pětidenní lhůta žalovaného k rozhodnutí je lhůtou propadnou, po jejímž uplynutí nelze rozhodnout o zajištění žadatele v režimu zákona o azylu (přijímací směrnice). NSS v té době rozhodoval ještě předtím, než byl do § 124 zákona o pobytu cizinců vložen nový odst. 4; závěry rozsudku lze však vztáhnout (s drobnými úpravami) i na novelizovanou právní úpravu. Rozdíl spočívá v tom, že nevydá-li ministerstvo rozhodnutí o zajištění v zákonné pětidenní lhůtě, neztrácí zajištění žadatele hned po uplynutí lhůty právní oporu (jako tomu bylo ve věci 4 Azs 228/2014), ale žadatel může být opětovně zajištěn policií ještě po dobu maximálně tří následujících dnů v režimu § 124 odst. 4 zákona o pobytu cizinců. Stále však platí, že obě lhůty, pětidenní i třídenní, jsou propadné. Uplyne-li pětidenní lhůta k rozhodnutí o zajištění podle zákona o azylu, nelze žadatele v tomto režimu již zajistit, totéž platí o lhůtě k zajištění podle § 124 odst. 4 zákona o pobytu cizinců.

[18] V nyní posuzovaném případě žalovaný nerozhodl o zajištění stěžovatele v pětidenní lhůtě, stěžovatelovo omezení na svobodě proto mohlo mít ještě tři následující dny po uplynutí lhůty zákonný podklad, během nichž mohla o zajištění stěžovatele rozhodnout policie. Pro posouzení zákonnosti napadeného rozhodnutí je to však nepodstatné. Předmětem přezkumu NSS v této věci je rozhodnutí o zajištění vydané podle § 46a odst. 4 zákona o azylu. Pro jakékoliv zajištění platí, že představuje mimořádný institut, neboť znamená omezení, či dokonce (v závislosti na povaze, délce, důsledcích a způsobu zajištění) zbavení osobní svobody. Jedná se o citelný zásah do jednoho ze základních práv jednotlivce zaručeného článkem 8 Listiny základních práv a svobod, který může být přípustný jen za podmínek přísně vymezených zákonem a ústavním pořádkem a pouze v řízení předepsaném zákonem. Zde však tyto přísné zákonné podmínky dodrženy nebyly.

[19] V nynějším případě – a v tom má krajský soud pravdu – nejsou namístě spekulace o tom, že žalovaný opatřil rozhodnutí o zajištění dřívějším datem kvůli tomu, aby stihl vydat rozhodnutí v zákonné pětidenní lhůtě. Přesto NSS setrvává na výkladu, že je nutné, aby bylo žadateli rozhodnutí v pětidenní lhůtě i doručeno. Jednak platí, že cizinec by měl být omezen na svobodě co možná nejkratší dobu. Jednak je třeba přihlédnout k tomu, že doručování provádějí samotní zaměstnanci žalovaného, zajištěný cizinec je správnímu orgánu k dispozici 24 hodin denně, a neprodlenému doručení by tedy nemělo nic bránit. Za těchto okolností je namístě upřednostnit restriktivnější výklad běhu lhůty k rozhodnutí zajištění oproti obecné úpravě správního řádu, který odpovídá výjimečnosti institutu zajištění a specifickému postavení zajištěného žadatele o azyl.

III. Závěr a náklady řízení

[20] Krajský soud posoudil nesprávně běh lhůty k rozhodnutí o zajištění, a tedy i jeho zákonnost, a proto NSS napadený rozsudek zrušil ve výroku I a II podle § 110 odst. 1 s. ř. s. Nezrušil však výrok III, jímž byla ustanovenému zástupci přiznána odměna za zastupování. Dále NSS zrušil podle § 110 odst. 2 písm. a) s. ř. s. rozhodnutí žalovaného, kterým byl stěžovatel nezákonně zajištěn, a věc mu vrátil k dalšímu řízení (§ 78 odst. 3 a 4 s. ř. s.). V něm je žalovaný vázán právním názorem soudu (§ 78 odst. 5 s. ř. s.).

[21] Podle § 110 odst. 3 věty druhé s. ř. s. rozhodne NSS v případě, že zruší podle § 110 odst. 2 písm. a) s. ř. s. rozhodnutí žalovaného, o nákladech řízení o kasační stížnosti i o nákladech řízení před krajským soudem. Stěžovatel měl ve věci úspěch, podle § 60 odst. 1 s. ř. s. mu tedy přísluší právo na náhradu nákladů řízení. Ze soudních spisů však vyplývá, že stěžovateli nevznikly v řízení o kasační stížnosti ani v řízení o žalobě žádné důvodně vynaložené náklady. Řízení ve věcech rozhodnutí o zajištění jsou totiž od soudního poplatku osvobozena [§ 11 odst. 2 písm. i) zákona č. 549/1991 Sb., o soudních poplatcích] a hotové výdaje a odměnu ustanovenému advokátovi platí stát (§ 35 odst. 10 ve spojení s § 120 s. ř. s.).

[22] NSS přiznal zástupci odměnu za jeden úkon právní služby, a to za písemné podání soudu ve věci samé (doplnění kasační stížnosti) ve smyslu § 11 odst. 1 písm. d) vyhlášky č. 177/1996 Sb. (advokátní tarif). Za jeden úkon právní služby náleží odměna ve výši 3 100 Kč podle § 9 odst. 4 písm. d) ve spojení s § 7 bodem 5 advokátního tarifu. Dále zástupci náleží 300 Kč paušální náhrady hotových výdajů za jeden úkon právní služby podle § 13 odst. 4 advokátního tarifu. Zástupce je plátce DPH, proto mu rovněž náleží náhrada ve výši 21 % z částky 3 400 Kč, tj. 714 Kč. Celkem odměna činí 4 114 Kč. Tato částka bude zástupci vyplacena z účtu NSS do 30 dnů ode dne právní moci tohoto rozsudku.

[23] NSS ustanovenému zástupci nepřiznal odměnu za úkon, který spočíval v další poradě s klientem přesahující jednu hodinu a konané dne 28. 1. 2020. Potvrzení o právní konzultaci, které zástupce předložil, neprokazuje, že porada trvala skutečně déle než jednu hodinu, a je to i málo pravděpodobné (ostatně potvrzení má typizovaný obsah, který je soudu znám i z jiných kasačních řízení, včetně vždy stejné délky porady). Podle potvrzení vysvětlil zástupce stěžovateli zejména důsledky eventuální úspěšnosti kasační stížnosti, porada se však nijak nepromítla do obsahu kasační stížnosti.

Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.

V Brně dne 31. srpna 2020 Ondřej Mrákota předseda senátu

[1] směrnice Evropského parlamentu a Rady č. 2008/115/ES ze dne 16. prosince 2008 o společných normách a postupech v členských státech při navracení neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí

[2] směrnice Evropského parlamentu a Rady 2013/33/EU, kterou se stanoví normy pro přijímání žadatelů o mezinárodní ochranu