Postup Pozemkového fondu České republiky při převádění pozemků na oprávněné osoby

Nález

Ústavního soudu (I. senátu) ze dne 4. března 2004 sp. zn. III. ÚS 495/02 ve věci ústavní stížnosti R. K. a Ing. J. K. proti rozsudku Městského soudu v Praze z 6. 5. 2002 sp. zn. 20 Co 145/2002 a proti rozsudku Obvodního soudu pro Prahu 7 ze 17. 10. 2000 sp. zn. 4 C 59/2000, kterými byl zamítnut návrh spočívající v uložení povinnosti Pozemkovému fondu České republiky vydat stěžovatelkám do podílového spoluvlastnictví konkrétní nemovitosti jako náhradu za nevydané nemovitosti.

I. Rozsudkem Městského soudu v Praze ze dne 6. 5. 2002 č. j. 20 Co 145/2002-47 a rozsudkem Obvodního soudu pro Prahu 7 ze dne 17. 10. 2000 č. j. 4 C 59/2000-17 došlo k zásahu do základních práv stěžovatelek garantovaných čl. 1 odst. 1 Dodatkového protokolu č. 1 k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod, ve spojení s čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod, čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod a čl. 2 odst. 2 Listiny, jakož i principů obsažených v čl. 1 odst. 1 Ústavy ČR.

II. Proto se tyto rozsudky ruší.

I. Ústavní stížností ze dne 16. 7. 2002 se stěžovatelky domáhaly zrušení rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 6. 5. 2002 (20 Co 145/2002-47) a rozsudku Obvodního soudu pro Prahu 7 ze dne 17. 10. 2000 (4 C 59/2000-17), kterými byl zamítnut jejich návrh spočívající v uložení povinnosti Pozemkovému fondu České republiky (dále též "Fond") vydat stěžovatelkám do podílového spoluvlastnictví konkrétní nemovitosti spravované Fondem jako náhradu podle § 11 odst. 2 zákona č. 229/1991 Sb., o úpravě vlastnických vztahů k půdě a jinému zemědělskému majetku, ve znění pozdějších předpisů, (dále též "zákon o půdě") a tvrdily, že vydáním těchto rozhodnutí obecné soudy porušily jejich právo na spravedlivý proces [čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále též "Úmluva") a čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále též "Listina")] a porušily i princip právního státu [čl. 1 odst. 1 Ústavy České republiky (dále jen "Ústava")] spočívající v nemožnosti věřitele domoci se právní ochrany proti dlužníkovi neplnícímu své povinnosti.

Ústavní stížnost byla posouzena jako včasná [§ 72 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále též "zákon")] a protože byla i z hlediska dalších formálních podmínek ve shodě se zákonem § 34, § 35, § 72 odst. 1 a § 75 zákona), mohl Ústavní soud přikročit k posouzení stížnosti z hlediska její opodstatněnosti (§ 42 zákona).

II. c)

K výzvě se k ústavní stížnosti vyjádřil Městský soud v Praze prostřednictvím předsedkyně senátu JUDr. I. S. (§ 42 odst. 4 a § 30 odst. 4 zákona). Soud má za to, že nedošlo k žádnému zásahu do ústavou zaručených práv stěžovatelek. Námitky směřují proti právním závěrům Městského soudu v Praze, které byly podrobně argumentovány v napadeném rozsudku. Nesouhlas s právním posouzením věci však není ve smyslu § 72 odst. 1 písm. a) zákona důvodem k ústavní stížnosti, jejímž prostřednictvím stěžovatelky chtějí dosáhnout přezkoumání své věci Ústavním soudem jako třetí instancí, což však přesahuje meze činnosti Ústavního soudu. Proto předsedkyně senátu navrhla, aby stížnosti nebylo vyhověno. K věci se vyjádřil také Obvodní soud pro Prahu 7 prostřednictvím předsedy senátu Mgr. K. H. (§ 42 odst. 4 a § 30 odst. 4 zákona). Soud ve svém stanovisku (zaslaném ve formě pokynu soudní kanceláři, tzv. referátu) plně odkázal na své rozhodnutí s tím, že stěžovatelky přehlížejí platnou právní úpravu, podle níž není náhrada na volbě oprávněného.

Vyjádřil se též vedlejší účastník řízení, Pozemkový fond České republiky (§ 42 odst. 4 a § 30 odst. 1 zákona). Uvedl, že ústavní stížnost považuje za nedůvodnou a neopodstatněnou a navrhl její zamítnutí. Napadené rozsudky považuje za věcně správné a plně se ztotožňuje s odůvodněním rozsudku Městského soudu v Praze. Poukázal, stejně jako Městský soud v Praze, na rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 18. 1. 2001 sp. zn. 26 Cdo 1478/2000, dle kterého nárok na poskytnutí náhradních pozemků nezahrnuje právo oprávněné osoby na jejich výběr. Je na Fondu, aby oznámil, které pozemky ve vlastnictví státu mohou být poskytnuty jako pozemky náhradní; oznámení přitom nelze považovat za návrh na uzavření smlouvy o převodu náhradních pozemků.

Ústavní soud si vyžádal spis Obvodního soudu pro Prahu 7 sp. zn. 4 C 59/2000 (dále též "spis" a "příloha"), kterým provedl důkaz.

Ze spisu vyplývá, že obecné soudy se vůbec nezabývaly tvrzením stěžovatelek o svévoli Fondu, ke kterému navrhovaly důkazy. Stěžovatelky před soudem tvrdily, že po dvouleté bezcílné snaze o uspokojení jejich nároku na vydání náhradního pozemku jim pracovníci Fondu doporučili, aby si vyhledaly vhodné pozemky (viz vyjádření stěžovatelek ze dne 12. 10. 2000, str. 2, ř. 10 shora). Fond podle tvrzení stěžovatelek nebyl při jednání se stěžovatelkami schopen odpovědět, proč se tak dlouhou dobu pozemky nevydávají, proč není provedena lustrace vhodných pozemků, jaké budou nabízeny pozemky a proč nejsou vydávány prolustrované pozemky. Fond se odvolával na své interní pokyny, které nemají oporu v zákoně (tamtéž str. 2, ř. 19 shora. Stěžovatelky tvrdily, že na konkrétních případech lze prokázat, že Fond postupuje ve stejných případech rozdílným způsobem. Jeho směrnice a pokyny odporují zákonu, Listině a Ústavě a v interních předpisech jsou zabudovány diskriminační podmínky znemožňující vydávání náhradních pozemků (tamtéž str. 2, ř. 10 zdola). Stěžovatelky rovněž upozornily, že Fond přijatou interpretací zákona definitivně odnímá stěžovatelkám možnost domoci se svého nároku soudní cestou, což popírá principy právního státu. Fond se snaží zaměnit zákonem stanovenou povinnost vydat náhradní pozemek za povinnost oprávněné osoby strpět zvůli Fondu (tamtéž str. 3, ř. 2 shora). Stěžovatelky rovněž navrhly, aby byly soudu předloženy veškeré interní předpisy Fondu, aby mohlo být posouzeno, zda Fond nejedná svévolně a diskriminačně (tamtéž str. 2, ř. 12 zdola). Nárok na náhradní pozemky má sloužit k napravení bezpráví, ale postup Fondu, který svěřené nemovitosti komerčně využívá a nemá zájem na jejich vydání, znamená, že bezpráví pokračuje (tamtéž str. 4, ř. 4). Uvedly, že jsou schopny na podporu svých tvrzení o svévolném postupu zajistit mnoho svědectví oprávněných osob (tamtéž str. 4, ř. 2 zdola). Dále namítly, že veřejně Fond nabídl za 9 let jen minimum pozemků, ačkoli disponuje obrovským počtem potenciálních náhradních pozemků (tamtéž str. 4, ř. 10 shora), a upozornily, že jim je postojem Fondu, v rozporu se zákonem, vnucováno finanční plnění (tamtéž str. 5, ř. 18). Na závěr stěžovatelky výslovně upozornily, že je jim při absenci ochrany věřitele odepíráno právo na právní ochranu, což popírá základní principy právního státu (tamtéž str. 5, ř. 12 zdola) a dovolávaly se ochrany garantované čl. 1, 36, 37 a 38 Listiny a čl. 4 a 96 Ústavy. Přílohou tohoto vyjádření pak byla kopie konceptu dohody o mimosoudním vyrovnání mezi Fondem a JUDr. M. Č., ze které vyplývalo, že Fond může v některých případech zvýhodňovat některé nositele nároků na vydání náhradního pozemku. Soudy tyto námitky, které se podle zápisu z jednání staly součástí důkazů před nimi provedených (č.l. 13]), nezahrnuly do svých úvah. Obvodní soud ve svém rozsudku pouze konstatoval dohodu o mimosoudním vyrovnání, která "podle strany žalující odporuje interním předpisům žalovaného" (4 C 59/2000-18, ř. 25 zdola). Dospěl však k závěru, že postup Fondu (který považoval za správní orgán), nelze z hlediska dodržení interních předpisů přezkoumávat (4 C 59/2000-18 verte, ř. 10 shora). Iniciativa a právo volby pozemku je podle soudu plně na Fondu. Přestože stěžovatelky v odvolání opětovně namítly odepření soudní ochrany a poukázaly na svévoli Fondu (4 C 59/2000-20), ani odvolací soud se s těmito námitkami nevypořádal. A to přesto, že stěžovatelky výslovně upozornily, že zvolený způsob interpretace § 11 odst. 2 zákona o půdě mění povinnost Fondu bezodkladně převést pozemek na právo rozhodovat o plnění či neplnění závazku, což je v příkrém rozporu s principy závazkových vztahů a převrací vlastní text vykládaného ustanovení (4 C 59/2000-21, 10 ř. zdola). Na svévoli Fondu, na zvýhodňování určitých věřitelů a na vadnou interpretaci stěžovatelky poukázaly i v doplnění svého odvolání (4 C 59/2000-37). Fond přitom stál na chybném stanovisku, že zákonodárce v případě konkurence zákona o půdě se zákonem o převodu pozemků nestanovil prioritu převodu na oprávněné osoby (4 C 59/2000-40). Tato stanoviska stěžovatelek byla zopakována i před odvolacím soudem (4 C 59/2000-44 až 45), který se s nimi v odůvodnění svého rozhodnutí vůbec nevypořádal. Ústavní soud využil zákonné možnosti a opatřil si veřejně dostupný kontrolní závěr Nejvyššího kontrolního úřadu České republiky (dále též "NKÚ"), ze kterého vyplývají závěry o pochybení Fondu při aplikaci § 11 odst. 2 zákona o půdě. NKÚ na základě kontroly prováděné od srpna 2002 do března 2003, konstatoval, že: "...V případě nároků oprávněných osob - původních vlastníků na bezúplatný převod jiného pozemku podle § 11 odst. 2 zákona č. 229/1991 Sb. zbývalo (k 31. 12. 2002) vypořádat 44,9 % restitučních nároků, o nichž bylo pravomocně rozhodnuto. Přitom ze zákona č. 253/2003 Sb., kterým se mění zákon č. 229/1991 Sb. a některé další zákony, vyplývá, že pokud rozhodnutí pozemkového úřadu nabylo právní moci před 6. 8. 2003, lhůta pro převod pozemků končí dnem 31. prosince 2005. Tento zákon zároveň nově upravuje dvouletou lhůtu pro právo na bezúplatný převod jiného pozemku, a tím určil lhůtu pro tzv. "restituční tečku". Při uplatnění práva na bezúplatný převod jiného pozemku je restituent odkázán pouze na nabídku PF ČR, která je v souvislosti s prodejem státní půdy značně omezena....Fond převáděl s odvoláním na ustanovení § 11 odst. 2 bezúplatně jiné pozemky na osoby, které nemají podle zákona č. 229/1991 Sb. status oprávněné osoby....Převody byly realizovány i v obcích, kde nejsou dosud vypořádány všechny uplatněné restituční nároky oprávněných osob, a to i mimo tzv. veřejnou nabídku....Fond při prodeji státní půdy porušil povinnosti správce nemovitostí ve vlastnictví státu, když překročil oprávnění vymezené zákonem tím, že ve veřejné nabídce prodal pozemky ve vlastnictví státu osobám na základě jimi uplatňovaného přednostního práva, pro něž však tyto osoby nesplnily zákonné podmínky....Fond upřednostnil prodej státní půdy před vypořádáním nároků oprávněných osob v rámci restitucí. Oprávněné osoby se mohou přihlásit i v rámci prodeje půdy do nabídky či soutěže, při prodeji pozemků však mají restituenti postavení žadatele, nikoliv věřitele. Cena půdy se při prodeji stanoví podle jiného cenového předpisu než při restitucích, kde se odvíjí od cenového předpisu účinného k 24. 6. 1991. Stát prostřednictvím Fondu prodává zemědělskou půdu za minimální cenu, a to přesto, že závazky státu vyplývající z restitučních zákonů nejsou splněny." (částka 3 Věstníku Nejvyššího kontrolního úřadu, 2003: "02/14 Nemovitý majetek státu ve správě Pozemkového fondu České republiky"; strana 218 - 219, dále též "kontrolní závěr"; získán z http://www.nku.cz/kon-zavery/K02014.pdf). III. Při ústním jednání právní zástupce stěžovatelek odkázal na znění ústavní stížnosti v jejím písemném vyhotovení a upozornil, že podle § 4 občanského zákoníku proti tomu, kdo právo ohrozí nebo poruší, se lze domáhat ochrany u orgánu, který je k tomu povolán. Není-li v zákoně stanoveno něco jiného, je tímto orgánem soud. Podle § 563 občanského zákoníku přitom platí, že není-li doba splnění dohodnuta, stanovena právním předpisem nebo určena v rozhodnutí, je dlužník povinen splnit dluh prvního dne poté, kdy byl o plnění věřitelem požádán. Přitom upozornil, že civilní procesní právo České republiky je stavěno na principu generální žaloby, nikoli na procesu formulovém, jak je znám např. z římského práva. V situaci, kdy Fond byl při plnění své povinnosti nečinný, měly obecné soudy vycházet z toho, že stěžovatelky mají právo volby, které jedině mohlo zaručit jejich nároku vymahatelnost. JUDr. P. rovněž poukázal na to, že zpráva NKÚ v obecnějším měřítku prokazuje skutečnosti, se kterými se stěžovatelky setkaly ve svém případě a ke kterým jsou ve spise doloženy důkazy, a pozastavil se nad celkovou délkou řízení, kdy nemožnost vydání pozemku byla zjištěna v roce 1992, osvědčena byla v roce 1996 a ještě ani v roce 2004 není nárok uspokojen. V řízení před

Ústavním soudem však považoval za nadbytečné podrobněji se zabývat důkazy o fakticky diskriminačním postupu Fondu na území hl. m. Prahy. V závěrečné řeči právní zástupce stěžovatelek navrhl, aby stížnosti bylo vyhověno. Předsedové senátů obou obecných soudů se z ústního jednání omluvili. Právní zástupkyně Pozemkového fondu České republiky, který měl v řízení postavení vedlejšího účastníka, při ústním jednání zopakovala, že Fond při vydávání náhradních pozemků vždy postupuje v souladu se zákonem. K dotazu senátu, zda je jí znám kontrolní závěr NKÚ, prohlásila že nikoli, přesto však nepožadovala poskytnutí času na detailní seznámení se s tímto důkazem a spokojila se s provedením důkazu soudem přečtením jeho podstatných částí. Pouze upozornila, že zpráva nebyla v době, kdy nahlížela do spisu (1. 3. 2004 od 10.05 do 11.00), součástí spisu. Senát tomuto konstatování přisvědčil a uvedl, že důkaz byl opatřen doslova v posledních hodinách. Projevil údiv na tím, že vedlejší účastník svou právní zástupkyni neseznámil s tímto veřejně dostupným dokumentem, jeho se týkajícím. IV. a)

Ústavní soud po provedeném dokazování zaměřeném ke skutečnostem dokazujícím dotčení stěžovatelek na základních právech dospěl k závěru, že ústavní stížnost je důvodná.

Hodnocení ústavnosti zásahu veřejné moci do základních práv a svobod se skládá z několika prvků. Prvním je posouzení ústavnosti aplikovaného ustanovení právního předpisu (což vyplývá z § 68 odst. 2 zákona). Dalšími prvky jsou hodnocení dodržení ústavně konformní interpretace a aplikace hmotného práva a respektování ústavních procesních práv. V předmětné věci Ústavní soud neshledal důvod k posuzování ústavnosti aplikovaného hmotného a procesního práva.

Ústavní soud ustáleně judikuje, že jeho úkolem je jen ochrana ústavnosti, a nikoliv "běžné" zákonnosti (čl. 83 Ústavy). Ústavní soud není povolán k přezkumu správnosti aplikace "jednoduchého" práva, a může tak činit jen tehdy, jestliže současně shledá porušení základního práva či svobody [§ 72 odst. 1 písm. a) zákona ve spojení s čl. 1 a 10 a dále čl. 3 Ústavy], protože základní práva a svobody vymezují nejen rámec normativního obsahu aplikovaných právních norem, nýbrž také rámec jejich ústavně konformní interpretace a aplikace. Přehlédnutí vyzařování základních práv a svobod do právních norem jednoduchého práva při jejich aplikaci anebo interpretace, jež je v extrémním rozporu s principy spravedlnosti (např. přepjatý právní formalismus), pak znamenají porušení základního práva či svobody.

Ústavní soud byl v daném případě povolán k posouzení otázky, zda rozhodnutí obecných soudů skrze použitou interpretaci § 11 odst. 2 zákona o půdě a § 132 občanského soudního řádu nezasáhla do základních práv či svobod ústavně zaručených. V daném případě připadá v úvahu - s ohledem na charakter projednávané věci a na podstatu námitek stěžovatelek - právo pokojně užívat svůj majetek a nebýt zbaven svého majetku podle čl. 1 odst. 1 Dodatkového protokolu č. 1 k Úmluvě o ochraně lidských práv a svobod (dále též "Protokol č. 1"), který chrání nejen majetek již nabytý (marginální rubrika používá slovo "property", v textu článku se užívá slovo "possesion"), ale i nároky majetkové povahy, což potvrzuje i judikatura Evropského soudu pro lidská práva. Právo domáhat se legitimního majetkového nároku pak spadá pod ochranu čl. 6 odst. 1 Úmluvy a pochopitelně také pod ochranu danou ustanovením čl. 36 odst. 1 Listiny.

Evropský soud pro lidská práva závazně vykládající ustanovení Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod, která má podle čl. 10 Ústavy aplikační přednost před ustanoveními "běžných" zákonů (a jde tedy o právní předpis zavazující obecné soudy), zastává názor, že pojem "majetku" z čl. 1 odst. 1 Protokolu č. 1 k Úmluvě má autonomní obsah. Pokud má být postupováno v souladu s Úmluvou, je nutno posoudit, zda okolnosti případu ve svém souhrnu nečinily stěžovatelky nositelkami hmotného zájmu (neomezovaného na hmotné statky) chráněného čl. 1 Protokolu č. 1, a to s ohledem na relevantní právní a skutkové prvky případu, bez ohledu na formální zařazení nároku podle domácího práva ("...the concept of "possessions" in the first part of Article 1 has an autonomous meaning which is not limited to ownership of physical goods and is independent from the formal classification in domestic law: certain other rights and interests constituting assets can also be regarded as "property rights", and thus as "possessions" for the purposes of this provision. The issue that needs to be examined is whether the circumstances of the case, considered as a whole, conferred on the applicant title to a substantive interest protected by Article 1 of Protocol No. 1." - rozh. č. 33202/96 Beyeler proti Itálii, § 100, nebo rozh. č. 34049/96 Zwierzynski proti Polsku, § 63 - na http://hudoc.echr.coe.int/hudoc/default.asp]. IV. b)

Před obecnými soudy bylo jednoznačně prokázáno, že stěžovatelky jsou od 19. 11. 1996 nositelkami hmotného zájmu na vydání náhradního pozemku podle § 11 odst. 2 zákona o půdě. Stěžovatelky mohou legitimně očekávat, že tento jejich hmotný zájem bude uspokojen a naplní se tak účel zákona o půdě.

Podle § 11 odst. 2 zákona o půdě platí, že pokud nelze pozemky vydat, Fond oprávněné osobě převede bezúplatně do vlastnictví jiné pozemky ve vlastnictví státu postupem podle § 8 odst. 4 zákona č. 284/1991 Sb., o pozemkových úpravách a pozemkových úřadech, ve znění pozdějších předpisů, a to pokud možno v téže obci, ve které se nachází převážná část pozemků původních, pokud s tím oprávněná osoba souhlasí. Na žádost oprávněné osoby může být oprávněné osobě převeden i pozemek lesního půdního fondu s trvalými porosty, a to v ceně přiměřené ceně výměry a kvality původního pozemku. To vše v cenách ke dni 24. 6. 1991. Ze systematického zařazení tohoto ustanovení a z jeho jednotlivých alternativ vyplývá, že jeho účelem je zajistit co nejsnadnější uspokojení nároku oprávněné osoby tam, kde odkazem na právní jistotu nebo veřejný zájem zákonodárce neumožnil jinak obecně preferovanou nápravu újmy uvedením v předešlý stav (restitutio in integrum). Tím je vymezen rámec výkladu ustanovení § 11 odst. 2 zákona o půdě.

Z ústavně konformního výkladu § 11 odst. 2 zákona o půdě vyplývá, že Fond má zákonnou povinnost převádět náhradní pozemky, přičemž struktura jeho nabídky musí mít takové kvalitativní a kvantitativní parametry, aby byla náhrada (přiznaná namísto uvedení v předešlý stav) poskytnuta v co možná nejkratší době co možná nejširšímu okruhu oprávněných osob. Proto bylo třeba zabývat se i námitkami stěžovatelek, že veřejné nabídky fakticky nezajišťují uspokojení nároků oprávněných osob. Fond se své zákonné povinnosti, tj. nabízet dostatečné množství vhodných pozemků, nemůže zbavit. Zejména nemůže upřednostňovat úplatné převody, z nichž má prospěch, před převody bezúplatnými. Nesmí ani upřednostňovat mezi skupinami subjektů, které mají nárok na bezúplatný převod.

Fondu jako státem pověřené osobě byl adresován jednoznačný zákonný příkaz, který musí plnit. Protože vůle Fondu je zde odvozena od vůle státu, jehož úkoly zde plní, nemůže Fond postupovat jinak, než by byl povinen postupovat stát. V opačném případě by se stát mohl snadno vyvázat z plnění svých povinností jejich delegací na "autonomní" právnické osoby. Z čl. 2 odst. 2 Listiny vyplývá, že Fond nesmí svou činnost vykonávat diskriminujícím, libovolným nebo svévolným způsobem, tedy tak, jak jeho postup v řízení před obecným soudem popsaly stěžovatelky. Za této procesní situace měly soudy povinnost potvrdit nebo vyvrátit tvrzení stěžovatelek o svévoli Fondu. To se však nestalo. Odvolací soud absurdně dovodil, že nositelé nároku podle § 11 odst. 2 zákona o půdě nemohou splnění nároku vyžadovat soudně, ať už jsou důvody neplnění jakékoli. Takový výklad je v rozporu s ústavním zákazem odepření spravedlnosti, který vyplývá z čl. 4 Ústavy a čl. 36 odst. 1 Listiny.

Obecné soudy vycházely z chybného hodnocení právního statusu Pozemkového fondu a považovaly ho za osobu soukromého práva s plnou autonomií vůle. Ačkoli Fond vykazuje některé rysy právní samostatnosti, nelze jeho autonomii vůle při činnosti přikázané mu mj. zákonem o půdě přiznat stejně široké pole působnosti, jakému se těší fyzické osoby a právnické osoby soukromého práva. Fond je veřejnou institucí, protože plní veřejný účel, je zřízen zákonem, jeho orgány jsou kreovány státem a stát vykonává dohled nad jeho činností [k této metodě identifikace právního postavení srov. nález ze dne 27. 2. 2003 sp. zn. III. ÚS 686/02, Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu (dále jen "Sbírka rozhodnutí"), svazek 29, nález č. 30]. Působnost Fondu je vymezena zákonem o půdě (§ 2 odst. 1 zákona č. 569/1991 Sb., o Pozemkovém fondu České republiky). Obecně platí, že orgánu veřejné moci jsou povinnosti ukládány jak zákony, tak podzákonnými právními předpisy. Dále platí, že činnost orgánu veřejné moci musí být nediskriminující, tedy musí být postupováno ve stejných případech stejně. Tento samozřejmý požadavek na výkon státní moci v liberálním demokratickém státě byl u nás na ústavní rovině výslovně pozitivně právně zakotven (čl. 4 odst. 3 Listiny, per arg. a maiori ad minus). Mají-li obecné soudy dostát své ústavní povinnosti poskytovat ochranu právem chráněným zájmům, musí při posuzování postupu státu, resp. jím zmocněných osob (plnících povinnosti státu) zkoumat, zda nedochází k libovůli. Nemohou se přitom zbavovat své přezkumné povinnosti povšechným poukazem, že příslušný subjekt postupoval v souladu s vnitřními předpisy, aniž by zkoumaly, zda v daném případě jejich aplikace fakticky nevedla k protizákonné či dokonce protiústavní diskriminaci. Ústavní soud neprováděl důkaz vnitřními směrnicemi Fondu. Z rozboru důkazů již provedených totiž vyplynulo, že je nadbytečné se interními předpisy zabývat v ústavní rovině. To může být případně úkolem obecných soudů v dalším řízení.

Poukazy Fondu na zákon o převodu pozemků nejsou přiléhavé. Nároky vzniklé podle zákona o půdě mají prioritu, což vyplývá jak z ratia legis zákona o půdě a dikce jeho § 11 odst. 2 (srov. slovo "převede"), tak z § 19 odst. 1 zákona o převodu pozemků. Pokud Fond aplikuje opačný výklad, ocitá se mimo rámec oprávnění, která mu zákon svěřuje (srov. čl. 2 odst. 2 Listiny). Taková interpretace při systematickém výkladu nemůže obstát. Zákon (§ 2 odst. 1 zákona č. 569/1991 Sb., ve znění pozdějších předpisů) přikazuje Fondu činit úkony pouze v rámci zákona o půdě, jehož účelem je uspokojení nároků oprávněných osob. Později přijatá úprava v zákoně o převodu pozemků na tomto právním stavu, s přihlédnutím k principům ochrany legitimních očekávání a právní jistoty, nemohla nic změnit (ostatně ani nezměnila - viz dále). Jinak řečeno, Fond nesmí fakticky upřednostňovat postup podle zákona o převodu pozemků před uspokojováním závazků státu podle § 11 odst. 2 zákona o půdě, které stát uznal, protože to je v rozporu s jeho působností v rámci plnění povinností uložených státu zákonem o půdě. Účel zákona o půdě nemůže být pominut odkazem na specialitu zákona č. 95/1999 Sb. Platné znění § 1 odst. 2 písm. a) zákona č. 95/1999 Sb. (podle kterého tento zákon upravuje postup Pozemkového fondu při převodu zemědělských pozemků na oprávněné osoby) je patrně nutno interpretovat s přihlédnutím k principům ochrany hmotného zájmu (čl. 1 odst. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě) a právní jistoty a s ohledem na § 19 odst. 1 zákona o převodu pozemků, které deklaruje nedotčenost zákona o půdě.

Nárok stěžovatelek na vydání náhradního pozemku nebyl dlouhodobě uspokojen. Soudy měly povinnost zkoumat, zda tento stav není výsledkem libovůle či dokonce svévole Fondu při naplňování zákona o půdě. Přitom se měly vypořádat s námitkami, že Fond nemá zájem na vydávání pozemků, protože má z jejich správy prospěch, a že jeho veřejné nabídky nejsou schopny uspokojovat zákonné nároky oprávněných osob, které jsou takto fakticky nuceny se svého nároku vzdát ve prospěch finančního vyrovnání. Takový postup Fondu je jednoznačným porušením čl. 2 odst. 2 Listiny, resp. čl. 2 odst. 3 Ústavy, podle nichž státní moc slouží všem občanům a lze ji uplatňovat jen v případech, v mezích a způsoby, které stanoví zákon.

Postup státu při plnění jeho závazků (tedy tam kde má stát postavení dlužníka) je nutno vždy posuzovat z hlediska principu rovnosti. Právní řád ve svých četných ustanoveních poskytuje věřitelům prostředky obrany proti dlužníkům mařícím uspokojení nároků [např. § 42a občanského zákoníku (zákon č. 40/1964 Sb., ve znění pozdějších předpisů) nebo § 5d písm. d), § 15, 16, a 67b zákona o konkursu a vyrovnání (zákon č. 328/1991 Sb.)], přičemž zvýšená ochrana je poskytována věřitelům z nároků přiznaných orgánem veřejné moci (např. § 251 o. s. ř. ). Práva věřitelů patří mezi objekty chráněné trestním zákonem [§ 256 a 256a trestního zákona (zákon č. 140/1961 Sb.)]. Stát si navíc jako věřitel zajistil v mnoha případech privilegované postavení [srov. např. § 147, 148 a 148b trestního zákona; § 31 odst. 2 písm. d) zákona o konkurzu a vyrovnání; § 175v odst. 2 písm. e), § 337c odst. 1 písm. e), § 338ze odst. 1 písm. f) o. s. ř.; § 70 odst. 1 zákona č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků, ve srov. s § 101 občanského zákoníku].

Pokud stát, který disponuje mohutným exekutivním aparátem, umožňujícím účinné působení na dlužníky, má navíc často ze zákona zajištěno postavení privilegovaného věřitele, tím spíše je třeba dbát, aby stát v postavení dlužníka nesl odpovědnost za prodlení s plněním svých závazků tak jako každý jiný dlužník. Jestliže tedy pro obecného dlužníka platí, že se musí zdržet jednání mařících uspokojení věřitele, pak z ústavního principu rovnosti vyplývá, že stát jako dlužník rovněž nesmí mařit uspokojování věřitelů z pohledávek, jejichž existence byla potvrzena rozhodnutím orgánu veřejné moci (např. zbavovat se majetku vhodného k uspokojení jeho věřitelů). I proto nelze upřednostňovat postup podle zákona o převodu pozemků před plněním závazků státu vzniklých podle zákona o půdě. Co platí pro obecného dlužníka, musí platit i pro stát.

Jak plyne z rozhodnutí o potvrzení nároku na náhradní pozemek, v dané situaci Fond vykonává vůli státu v právním vztahu, kde má stát postavení dlužníka, jenž je v prodlení s plněním povinnosti řádně a včas splnit svůj závazek. Tím, že došlo k potvrzení nároku, ocitl se proces uspokojování nároku ve fázi vykonávací, a stát (jehož vůli plní Fond) nemůže plnění svých povinností mařit zbavováním se vhodného majetku, např. postupem podle zákona o převodu pozemků. V běžném zákoně nemůže být obsaženo nic, co odporuje ústavnímu pořádku a účelová aplikace pozdějšího právního předpisu je v rozporu se zásadou výkonu státní moci jen na základě zákona, v jeho mezích a způsobem zákonem stanoveným.

Soudy rovněž pochybily, když se vůbec nezabývaly tvrzením o tom, že Fond stěžovatelky sám vyzval k nalezení vhodných pozemků. Jedině na základě ověření tohoto tvrzení bylo možno zjistit, zda Fond neporušuje zákaz libovůle i nedodržováním zásady, že smlouvy musí být plněny, která s následnou ochranou práv věřitelů z takových závazků patří mezi základní zásady, na nichž je budováno právo liberálního demokratického právního státu. V právním státě platí princip ochrany důvěry ve vážnost a závaznost aktů veřejné moci, což v případě veřejných nabídek nutně znamená, že stát se nemůže zbavit závazku, jehož obsahem je příslib převést náhradní pozemky, nastanou-li v příslibu vymezené podmínky. V opačném případě, stojícím na stanovisku nezávaznosti takového příslibu, by si počínal protiprávně. Takové stanovisko totiž silně narušuje důvěru v právo, která, jak Ústavní soud ustáleně judikuje, je jedním ze základních atributů právního státu. (Srov. nález ze dne 7. 10. 1996 sp. zn. IV. ÚS 201/96 Sbírka rozhodnutí, svazek 6, nález č. 96: "Demokratický stát v zájmu své vlastní věrohodnosti, bez níž by neměl podporu svých občanů, musí plně respektovat zásadu 'pacta sunt servanda' tj. závaznosti dohod, jež uzavře se svými občany.") v korektuře opraveno

IV. c)

Ústavní soud si povšiml, že odvolací soud své rozhodnutí opřel o právní názor Nejvyššího soudu obsažený v rozhodnutí ze dne 18. 1. 2001 sp. zn. 26 Cdo 1478/2000: "Nárok na poskytnutí náhradních pozemků nezahrnuje právo oprávněné osoby na výběr náhradních pozemků. Oznámení Pozemkového Fondu České republiky, které pozemky mohou být poskytnuty jako pozemky náhradní, není návrhem na uzavření smlouvy." (Publikováno jako č. 1/2001 Souboru rozhodnutí Nejvyššího soudu. C. H. Beck). Zde Ústavní soud, s ohledem na shora uvedený rámec vymezený pro jeho rozhodování, připomíná, že i tento právní názor je třeba aplikovat a vykládat ústavně konformním způsobem. Tento požadavek vyplývá z vyzařování základních práv a svobod do jednoduchého práva. Odvolacím soudem citované rozhodnutí Nejvyššího soudu (který zde převzal svůj starší právní názor z rozhodnutí ze dne 29. 1. 1997 sp. zn. 2 Cdon 522/96), zřetelně vychází z předpokladu, že Fond plní řádně své zákonné povinnosti a omezuje nárok na domáhání se konkrétního náhradního pozemku jen proto, aby přidělování pozemků bylo spravedlivé. Odkaz na právní názor Nejvyššího soudu nemůže sloužit k legitimování takového postupu při přidělování náhradních pozemků, který by (nahlíženo z objektivního pohledu) byl svévolný nebo diskriminující. Libovůle či liknavost při přidělování pozemků je protiprávní a protiprávnímu jednání nelze poskytnout soudní ochranu. Žaloba domáhající se vydání konkrétního pozemku může představovat jediný prostředek obrany proti libovůli. Ústavní soud rovněž připomíná, že z ústavního zákazu odepření spravedlnosti vyplývá povinnost obecných soudu vyplňovat mezery v zákonech tam, kde by opak vedl k faktické nevymahatelnosti nároku. Ostatně i jiný rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 22. 2. 2002 sp. zn. 28 Cdo 1847/2001 ukazuje, že i Nejvyšší soud si je vědom povinnosti zajistit vynutitelnost nároku podle § 11 odst. 2 zákona o půdě.

V obecné rovině zásadně nelze spatřovat porušení ústavních práv stěžovatele v tom, že soud nevyhoví všem jeho důkazním návrhům, neboť jen soudu přísluší rozhodnout, které z navržených důkazů provede a které nikoliv (§ 120 odst. 1 a 2 o. s. ř.). To však platí pouze potud, pokud lze skutkový stav v dané věci bezpečně zjistit (srov. nález ze dne 3. 11. 1994 sp. zn. III. ÚS 150/93, Sbírka rozhodnutí, svazek 2, nález č. 49). Soud samozřejmě není povinen provést všechny důkazy navrhované účastníkem řízení, provedení navrhovaných důkazů záleží na jeho hodnocení (§ 120 odst. 1 o. s. ř.). Vždy se však při odůvodnění rozsudku musí vypořádat s tím, že některé navržené důkazy neprovedl (srov. nález ze dne 22. 6. 2000 sp. zn. III. ÚS 68/99, Sbírka rozhodnutí, svazek 18, nález č. 95). Soudy nepřihlédly k důkazu, který napovídal tomu, že Fond nepostupuje při aplikaci § 11 odst. 2 zákona o půdě ve stejných případech stejně (narušení rovnosti), ale nevypořádaly se ani s tvrzením stěžovatelek, že byly k vyhledání pozemku vyzvány.

Ústavní soud přihlédl i k důkazu provedenému kontrolním závěrem NKÚ, který podle čl. 97 odst. 1 Ústavy jako nezávislý orgán vykonává kontrolu hospodaření se státním majetkem. Z kontrolního závěru vyplývá nesprávný postup Fondu při hospodaření s jemu svěřeným majetkem, jakož i nesprávný postup Pozemkového fondu při plnění závazků státu vyplývajících z restitučních zákonů.

V. b)

Ústavní soud na závěr poznamenává, že i kdyby obecné soudy dále stály na názoru, že žaloba nemůže označovat konkrétní pozemek, musí vzít v úvahu i svou povinnost (s přihlédnutím k zákazu odmítnutí spravedlnosti, resp. k povinnosti poskytnout ochranu legitimnímu očekávání) vést stěžovatelky k úpravě petitu tak, aby v případě úspěchu stěžovatelek bylo možno uložit Fondu povinnost vydat v určité konkrétní době pozemek soudem určený, tak aby jeho hodnota vyplývající z velikosti, lokalizace a kvality, se co nejvíce přiblížila současné hodnotě původního pozemku. Tento požadavek vyplývá již z dikce § 11 odst. 2 zákona o půdě, která presumuje souhlas oprávněné osoby s nabízeným pozemkem. Nutno také připomenout, že pro správu státního majetku vždy platila pravidla, která jsou nyní expressis verbis vyjádřena v zákoně o majetku České republiky, podle kterého "Majetek musí být využíván účelně a hospodárně k plnění funkcí státu a k výkonu stanovených činností; jiným způsobem lze majetek použít nebo s ním naložit pouze za podmínek stanovených zvláštním právním předpisem anebo tímto zákonem." (§ 14 odst. 1 zákona č. 219/2000 Sb., o majetku České republiky a jejím vystupování v právních vztazích, ve znění pozdějších předpisů, který zavazuje i Fond - § 2 odst. 2 citovaného zákona). Fond nemůže ignorovat již existující závazky státu, které na sebe vzal v § 11 odst. 2 zákona o půdě.

Při přezkumu rozsudku obvodního soudu, jehož odůvodnění je na hranici přezkoumatelnosti (díky četným chybám při grafickém zpracování, chybějícím slovům, nesprávnému tvaru a pořádku slov, ale zejména protichůdným argumentům) Městský soud v Praze dovodil (s odkazem na judikát Nejvyššího soudu), že postup zvolený stěžovatelkami zákon neumožňuje, aniž podrobněji zkoumal okolnosti konkrétního případu a aniž by se zabýval námitkou porušení rovnosti. Všechny soudy jako justiční orgány liberálního demokratického právního státu mají povinnost při interpretaci zákonů zabránit faktickému odepření spravedlnosti (čl. 1 odst. 1 a čl. 4 Ústavy a čl. 36 odst. 1 Listiny). Z ústavně konformního výkladu § 11 odst. 2 zákona o půdě vyplývá jednoznačná povinnost Fondu uspokojovat nároky v přiměřené době, postupovat transparentně a vyloučit libovůli, která by znemožnila naplnit legitimní očekávání oprávněných osob. Ústavně nepřijatelným zde není předmětné ustanovení, ale použitý způsob jeho aplikace. Jak již Ústavní soud dříve konstatoval "Je nutno rozlišovat případy, ve kterých lze soulad ustanovení právního předpisu s ústavním pořádkem zabezpečit jeho ústavně konformní interpretací a kdy tak učinit nelze a je nutno přistoupit k jeho zrušení. Soud přitom není absolutně vázán doslovným zněním zákonného ustanovení, nýbrž se od něj smí a musí odchýlit v případě, kdy to vyžaduje ze závažných důvodů účel zákona, historie jeho vzniku, systematická souvislost nebo některý z principů, jež mají svůj základ v ústavně konformním právním řádu jako významovém celku. Je nutno se přitom vyvarovat libovůle; rozhodnutí soudu se musí zakládat na racionální argumentaci." (nález pléna Ústavního soudu ze dne 4. 2. 1997 sp. zn. Pl. ÚS 21/96 - srov. č. 63/1997 Sb. nebo Sbírka rozhodnutí, svazek 7, nález č. 13).

VI. Ústavní soud ze všech těchto důvodů ústavní stížnosti vyhověl a napadená rozhodnutí zrušil podle § 82 odst. 2 písm. a) zákona č. 182/1993 Sb., ve znění pozdějších předpisů. Protože nápravu lze zjednat jen před soudem nalézacím a vzhledem k délce neuspokojování nároků stěžovatelek, Ústavní soud ustoupil od uplatňovaného principu minimalizace svých zásahů do rozhodování soudů obecných a zrušil vedle rozhodnutí odvolacího soudu i rozhodnutí soudu nalézacího.