K ustanovení obce opatrovníkem

Usnesení

Ústavního soudu - II. senátu složeného z předsedy senátu Jiřího Nykodýma a soudců Stanislava Balíka a Elišky Wagnerové (soudce zpravodaj) - ze dne 10. července 2007 sp. zn. II. ÚS 995/07 ve věci ústavní stížnosti města Mirošova proti usnesení Okresního soudu v Rokycanech ze dne 21. 11. 2006 sp. zn. P 19/2005 a usnesení Krajského soudu v Plzni ze dne 30. 1. 2007 sp. zn. 18 Co 47/2007, kterými byl stěžovatel ustanoven opatrovníkem fyzické osoby zbavené způsobilosti k právním úkonům. Ústavní stížnost se odmítá.

I. Ústavní stížností podanou dne 18. 4. 2007 se stěžovatel domáhal zrušení v záhlaví označených rozhodnutí obecných soudů.

Usnesením soudu prvního stupně byl stěžovatel ustanoven opatrovníkem nesvéprávného P. L. a byla mu uložena povinnost předložit soudu vždy do konce kalendářního roku doklady a vyúčtování o hospodaření s majetkem opatrovance. K odvolání stěžovatele, ve kterém město Mirošov vyjádřilo svůj nesouhlas s ustanovením opatrovníkem, rozhodl Krajský soud v Plzni napadeným usnesením tak, že rozhodnutí soudu prvního stupně potvrdil.

Stěžovatel v ústavní stížnosti namítl, že napadenými usneseními bylo porušeno jeho ústavně zaručené základní právo podle čl. 2 odst. 3 a čl. 4 odst. 1 Listiny základní práv a svobod (dále jen "Listina"), tedy právo na to, aby mu povinnosti byly ukládány toliko na základě zákona a v jeho mezích, a dále bylo podle stěžovatele porušeno právo na spravedlivý proces podle čl. 38 odst. 2 Listiny.

Stěžovatel se domnívá, že stěžejní skutečností je, že povinnosti musejí být ukládány pouze na základě zákona a v jeho mezích. Zákon, který by přikazoval obci přijmout a vykonávat funkci opatrovníka proti její vůli, neexistuje. Pokud tedy město Mirošov vyjádřilo v odvolání nesouhlas s ustanovením opatrovníkem osobě zbavené způsobilosti k právním úkonům, nemělo potvrzující usnesení odvolacího soudu pro tento závěr oporu v platné úpravě. V této souvislosti stěžovatel odkázal na nález Ústavního soudu sp. zn. II. ÚS 301/01 ze dne 19. 12. 2001 (N 200/24 SbNU 505), ve kterém měl Ústavní soud konstatovat, že obec nelze pověřovat funkcí opatrovníka proti její vůli. To z důvodu, že obec jako orgán místní veřejné správy současně může vystupovat ve vztazích jako právnická osoba mající práva a povinnosti osoby soukromoprávní.

Porušení práva na spravedlivý proces spatřuje stěžovatel v tom, že se v projednávané věci nemohl vyjádřit, věc nebyla projednána veřejně a v jeho přítomnosti. Stěžovatel dále namítl, že se obecné soudy nezabývaly zjišťováním, zda neexistuje jiná vhodná osoba nebo subjekt, který by byl pro výkon funkce opatrovníka vhodnější. Sám stěžovatel ví o dvou subjektech, které jsou k výkonu opatrovnictví kompetentnější a vhodnější: prvním je Ústav sociální péče v Mirošově, ve kterém opatrovanec od ledna 2004 žije a který je důkladně seznámen s jeho životními potřebami, druhým je město Rokycany jako "obec III. typu", při kterém je zřízen odbor sociální péče. Odvolací soud se podle stěžovatele s těmito námitkami nevypořádal a pouze konstatoval, že není známa jiná fyzická osoba, která by mohla funkci opatrovníka vykonávat, a dále s odkazem na rozhodnutí stará více než 20 let uvedl, že není rozhodující, že obec nemá vytvořené potřebné předpoklady.

Stěžovatel proto navrhl, aby Ústavní soud obě napadená rozhodnutí zrušil.

K výzvě Ústavního soudu se k podané ústavní stížnosti vyjádřily Okresní soud v Rokycanech a Krajský soud v Plzni. Oba soudy pouze uvedly, že považují ústavní stížnost za nedůvodnou, a odkázaly na napadená rozhodnutí.

Vzhledem k tomu, že obecné soudy ve svých vyjádřeních neuvedly žádné zásadně nové argumenty a v podstatě jen odkázaly na obsah odůvodnění rozhodnutí, s nimiž byl stěžovatel již seznámen, nezasílal Ústavní soud tato vyjádření stěžovateli k replice.

II. Po zvážení tvrzení obsažených v ústavní stížnosti dospěl Ústavní soud k závěru, že stížnost je zjevně neopodstatněná.

Problematikou ustanovování obcí opatrovníkem se Ústavní soud zabýval ve své dosavadní judikatuře opakovaně (nejenom v nálezu, na který odkázal stěžovatel). Ústavní soud poprvé v nálezu sp. zn. II. ÚS 27/2000 ze dne 2. 7. 2001 (N 97/23 SbNU 3) vyjádřil názor, že obecný soud může opatrovníkem osobě neznámého pobytu ustanovit podle § 29 odst. 2 občanského soudního řádu i obec jakožto právnickou osobu soukromého práva. To ovšem předpokládá, že obec jako jakákoliv jiná osoba soukromého práva musí vyjádřit s ustanovením souhlas. V opačném případě - za situace, kdy neexistuje zákon, který by obci ukládal povinnost vykonávat funkce opatrovníka i proti její vůli - obecný soud poruší čl. 4 odst. 1 Listiny, podle kterého mohou být povinnosti ukládány pouze na základě zákona a v jeho mezích.

Ústavní soud již v tomto nálezu ovšem poznamenal, že zcela jiná situace nastává při ustanovení opatrovníka u osob nezletilých, postižených duševní chorobou, resp. neschopných se srozumitelně vyjadřovat, neboť zde se nutnost převzetí takové povinnosti opírá o zákonné ustanovení.

Tyto závěry posléze převzal Ústavní soud i do svých pozdějších rozhodnutí, v nichž na jednu stranu považoval za neústavní zásah do postavení obce, pokud byla obecným soudem ustanovena opatrovníkem osobě neznámého pobytu [srov. např. nálezy sp. zn. II. ÚS 303/01 ze dne 19. 12. 2001 (N 200/24 SbNU 505),

III. Ústavní soud však přesto považuje za nutné uvést k problematice ustanovování "orgánů místní správy" opatrovníky podle § 27 odst. 3 o. z. následující.

Institut opatrovnictví nastupuje mimo jiné tam, kde na základě rozhodnutí soudu byl jednotlivec zbaven způsobilosti k právním úkonům. Ústavní soud již v minulosti vyložil, že takové rozhodnutí představuje omezení základních práv jednotlivce garantovaných čl. 5 Listiny (právo být subjektem práv) a čl. 10 odst. 1 a 2 Listiny (právo na lidskou důstojnost a zachování osobnostní integrity jednotlivce) [srov. nález sp. zn. IV. ÚS 412/04 ze dne 7. 12. 2005 (N 223/39 SbNU 353)]. Omezení způsobilosti k právním úkonům je tedy vždy rozhodnutím státu, kterým stát - za ústavně aprobovaných podmínek - vstupuje do autonomního prostoru jednotlivce, přičemž je to stát, který nese plnou odpovědnost za to, že za trvání tohoto omezení se nijak nezhorší postavení či "kvalita" právního jednání jednotlivce.

Z toho lze vyvodit, že je to rovněž stát, který nese primárně povinnost vykonávat opatrovnictví osoby zbavené způsobilosti k právním úkonům tam, kde nenalezne vhodnou osobu z okruhu příbuzných opatrovance či dalších soukromých osob, které by byly ochotny dobrovolně tuto funkci převzít a s náležitou péčí ji vykonávat.

Z tohoto hlediska je třeba přistupovat k institutu tzv. veřejného opatrovnictví zajišťovaného podle ustanovení § 27 odst. 3 o. z. "orgány místní správy".

Ustanovení § 27 odst. 3 o. z. bylo původně vloženo do zákona č. 40/1964 Sb., občanský zákoník, jeho novelou č. 131/1982 Sb., a to ve znění "Nemůže-li být opatrovníkem ustanoven příbuzný občana ani jiná osoba, která splňuje podmínky pro ustanovení opatrovníkem, ustanoví soud opatrovníkem národní výbor, popřípadě jeho zařízení, jestliže je oprávněno vystupovat svým jménem...". Toto ustanovení tedy mělo svůj původ v době, kdy byla za ústřední zásadu "řízení" společnosti a státu považována zásada demokratického centralismu (čl. 18 tzv. socialistické ústavy) a kdy celá koncepce a systém veřejné správy byly budovány na jednotném systému státní správy tvořeném soustavou národních výborů. Toto ustanovení doznalo změny v tzv. velké novele občanského zákoníku, tj. v zákoně č. 509/1991 Sb., kdy byl odkaz na národní výbory nahrazen výrazem "orgán místní správy". Důvodová zpráva k tomu pouze lapidárně uvádí, že "změna reaguje na zrušení národních výborů".

Teprve vytvoření demokratického systému veřejné správy založeného na rozlišení státní správy a samosprávy přineslo otázku, zda výkon funkce opatrovníka má být výkonem státní správy či samosprávy. Posléze bylo judikatorně dovozeno, že "orgánem místní správy ve smyslu ustanovení § 27 odst. 3 o. z. není obecní úřad (městský úřad), ale je jím obec (město) jako právnická osoba" (srov. Sbírka rozhodnutí a stanovisek NS ČR, roč. 1994, č. 1, str. 36). Důvodem je zde ovšem především civilistický požadavek, aby opatrovník sám byl vybaven nezpochybnitelnou způsobilostí k právním úkonům; otázka oddělení výkonu samosprávy a státní správy v tomto závěru ustoupila do pozadí, stejně jako hledisko ochrany základních práv osoby zbavené způsobilosti k právním úkonům.

Jak zákon č. 367/1990 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů, tak v současnosti platný zákon č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů, problematiku výkonu opatrovnictví obcemi výslovně neřeší. Podle § 22 zákona č. 367/1990 Sb. totiž původně platilo, že obce v přenesené působnosti vykonávaly ty činnosti, které dříve vykonávaly národní výbory. Naopak zákon č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), posléze otázku výkonu opatrovnictví obcí zpřehlednil pouze zdánlivě, když zavedl obecné pravidlo, že pokud zvláštní zákon upravuje působnost obcí a nestanoví, že jde o přenesenou působnost, platí, že jde vždy o samostatnou působnost (§ 8 zákona č. 128/2000 Sb.). Zákonodárce přijetím nového zákona o obcích změnil koncepci bez toho, že by revidoval ustanovení zvláštních zákonů dříve zákládajících působnost přenesenou, a vůbec nezjišťoval, zda činnosti nyní formálně patřící do samostatné působnosti může obcím svěřit s ohledem na jejich věcnou a personální vybavenost.

Jak však již uvedeno shora, primárně je to stát, který je vůči osobě zbavené způsobilosti k právním úkonům povinován ochranou jejích základních práv, tj. konkrétně zajistit jí kvalifikované zastupování v právních vztazích, a tam, kde neexistuje soukromá osoba ochotná takovou funkci zastávat, je stát povinen vykonávat tuto funkci sám. S ohledem na to je jedinou ústavně konformní interpretací § 27 odst. 3 o. z. taková interpretace, která reflektuje toto postavení a roli státu ve vztahu k ochraně základních práv. A v daném případě je třeba připomenout, že stát je povinen poskytnout ochranu samotné lidské důstojnosti osob zbavených způsobilosti k právním úkonům; jde tedy o poskytnutí ochrany ze strany státu základním právům, které tvoří samotný základ našeho ústavního pořádku. Dané ustanovení je tedy třeba vykládat tak, že "orgánem místní správy" je obec, která opatrovnickou funkci vykonává jako "organizační součást" státu, nikoliv jako korporace nadaná územní samosprávou. Jinak řečeno, shora vyložené ústavněprávní hledisko vyžaduje, aby výkon opatrovnické funkce byl považován za výkon přenesené, nikoliv samostatné působnosti obce. Toto hledisko musí v podmínkách demokratického právního státu nutně převážit nad problematickým pohledem ryze civilistickým, jak byl prezentován v dosavadní judikatuře obecných soudů, a rovněž nad shora citovaným ustanovením § 8 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů, při jehož přijetí zákonodárce, jak shora uvedeno, jistě nezvažoval všechny zvláštní situace, kdy je obec pověřována výkonem pravomocí.

V opačném případě, pokud by nebylo možno dospět k tomuto ústavně konformnímu výkladu § 27 odst. 3 o. z., byl by Ústavní soud nucen ze shora uvedených důvodů toto ustanovení pro jeho neústavnost zrušit.

S tím pak souvisí rovněž otázka materiálního a personálního zajištění výkonu funkce opatrovníka, ke kterému je povinován stát. Jinak řečeno, je povinností státu poskytnout obci, která je rozhodnutím soudu ustanovena opatrovníkem, takové finanční zajištění, aby měla dostatečné materiální a personální kapacity opatrovnickou funkci řádně vykonávat.

S ohledem na shora uvedené skutečnosti Ústavní soud mimo ústní jednání a bez přítomnosti účastníků ústavní stížnost jako zjevně neopodstatněný návrh odmítl [ustanovení § 43 odst. 2 písm. a) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů].