Slovenské důchody XV - aplikace Smlouvy mezi ČR a SR o sociálním zabezpečení

Nález

Ústavního soudu - III. senátu složeného z předsedy senátu Jana Musila a soudců Pavla Holländera a Jiřího Muchy - ze dne 3. srpna 2010 sp. zn. III. ÚS 939/10 ve věci ústavní stížnosti H. N. proti rozsudku Krajského soudu v Plzni ze dne 2. února 2010 sp. zn. 16 Cad 173/2008 a rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 2. prosince 2009 sp. zn. 3 Ads 69/2009 o stanovení stěžovatelčina starobního důchodu, za účasti České správy sociálního zabezpečení se sídlem v Praze 5, Křížová 25, jako vedlejšího účastníka řízení.

Rozsudek Krajského soudu v Plzni ze dne 2. února 2010 sp. zn. 16 Cad 173/2008, rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 2. prosince 2009 sp. zn. 3 Ads 69/2009, rozsudek Krajského soudu v Plzni ze dne 6. března 2009 č. j. 16 Cad 173/2008-62 a rozhodnutí České správy sociálního zabezpečení ze dne 27. května 2008 č. j. 495 727 303/428 se zrušují.

I. ÚS 70/96 ze dne 18. 3. 1997 (N 29/7 SbNU 191),

Ústavní soud toliko připomíná a opakuje, že jejich tenorem je respektování ústavního principu rovnosti, tj. vyloučení neodůvodněné nerovnosti, v daném případě mezi občany České republiky. Již v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 31/94 ze dne 24. 5. 1995 (N 25/3 SbNU 175; 164/1995 Sb.) Ústavní soud deklaroval akceptaci mezinárodně uznávané zásady, dle které ratifikací mezinárodních smluv nejsou dotčena výhodnější práva, ochrana a podmínky poskytované a zaručené vnitrostátním zákonodárstvím. V případě, v němž speciální inkorporační norma obsažená v § 61 zákona č. 155/1995 Sb. zakládá přednost mezinárodní smlouvy před vnitrostátním právem, kdy je aplikace práva tudíž ovládána výkladovým pravidlem lex specialis derogat legi generali, jelikož Ústavní soud není nadán pravomocí posuzovat ústavnost ratifikovaných mezinárodních smluv, musí uvedený výkladový princip o přednosti speciální před obecnou úpravou ustoupit principu ústavnímu, dopadajícímu na aplikaci a interpretaci relevantního jednoduchého práva, a to principu jeho ústavně konformní interpretace a aplikace. V posuzované věci tímto ústavním principem je základní právo plynoucí z ústavního principu rovnosti občanů a vyloučení jejich neodůvodněného odlišování v právech. K účelu Smlouvy se pak explicitně Ústavní soud vyslovil v nálezu sp. zn. I. ÚS 1375/07 . Uvedl, že "smyslem uzavření mezinárodní smlouvy nemůže být krácení důchodových nároků vlastním občanům, kterým vyšší důchodový nárok vzniká nezávisle na takové smlouvě podle vnitrostátních předpisů". Za ústavně nepřípustnou diskriminaci jedné vůči jiným skupinám občanů České republiky označil nerovnost založenou "jen v důsledku specifické okolnosti mající svůj původ v zániku tehdejší československé federace".

Jeden ze základních přístupů Ústavního soudu k interpretaci ústavního pořádku představuje maxima ústavně konformní interpretace jednoduchého práva. Poprvé se k ní přihlásil v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 48/95 ze dne 26. 3. 1996 (N 21/5 SbNU 171; 121/1996 Sb.), v němž uvedl, že v situaci, kdy určité ustanovení právního předpisu umožňuje dvě různé interpretace, přičemž jedna je v souladu s ústavním pořádkem a druhá je s ním v rozporu, je úkolem soudů při jeho aplikaci interpretovat dané ustanovení ústavně konformním způsobem. V situaci, je-li na Ústavu nahlíženo nejen jako na základní zákon, nýbrž také jako na zakotvení základních hodnot společnosti, vychází příkaz ústavně konformního výkladu jednoduchého práva z postavení Ústavy v systému pramenů práva, z přímé závaznosti Ústavy a z příkazu hodnotově orientovaného výkladu. Ústavní soud mluví v této souvislosti o vyzařujícím působení Ústavy celým právním řádem, resp. o efektu prozařování jednoduchého práva Ústavou [ sp. zn. III. ÚS 129/98 ze dne 21. 7. 1998 (ve SbNU nepublikováno, dostupné na http://nalus.usoud.cz),

II. ÚS 156/06 ze dne 6. 3. 2008 (N 50/48 SbNU 585),

K žalobě stěžovatelky Krajský soud v Plzni rozsudkem ze dne 6. března 2009 č. j. 16 Cad 173/2008-62 zrušil rozhodnutí vedlejšího účastníka o zamítnutí žádosti o starobní důchod z důvodu nenaplnění doby 25 let pojištění v České republice, a to s ohledem na doby pojištění ve Slovenské republice. Česká správa sociálního zabezpečení posoudila stěžovatelkou uplatněný nárok dle čl. 20 Smlouvy mezi Českou republikou a Slovenskou republikou o sociálním zabezpečení, publikovanou pod č. 228/1993 Sb. (dále jen "Smlouva"), neboť stěžovatelka byla zaměstnána u Československých státních drah - Kontroly přepravních tržeb Stod, spadající pod odštěpný závod Československých drah - Správy přepravních tržeb Bratislava, se sídlem Klemensova 8, Bratislava, který měl ke dni 31. prosince 1992 sídlo na území Slovenské republiky, přičemž - jak je argumentováno ve správním rozhodnutí - "organizační složka podniku se pro účely aplikace smlouvy vymezuje územně, nikoli funkčně, což znamená, že pro určení zaměstnavatele bývalých Československých drah nebyla významná právní subjektivita, nýbrž územní sídlo, které se zapisovalo do obchodního rejstříku". Krajský soud v předmětném rozhodnutí jako spornou označil skutečnost, že zaměstnavatel stěžovatelky s ohledem na ustanovení čl. 20 Smlouvy měl ke dni rozdělení České a Slovenské Federativní Republiky sídlo na území Slovenské republiky. Dle jeho názoru sídlem jejího zaměstnavatele byla Česká republika, neboť odštěpný závod (Správa přepravních tržeb v Bratislavě) byl toliko organizační složkou Československých drah, která mohla v určeném rozsahu vystupovat v právních vztazích jménem Československých drah a jako taková byla zapsána do tehdejšího podnikového rejstříku, nemohla však být zaměstnavatelem stěžovatelky, neboť nemohla svým jménem uzavírat pracovní smlouvu či provádět jiné pracovní úkony. Poukázal přitom na ustanovení § 6 odst. 3 zákona č. 68/1989 Sb., o organizaci Československé státní dráhy, a ustanovení § 8 zákona č. 65/1965 Sb., zákoník práce. Z uvedeného dovodil soud závěr, dle něhož ačkoli byla Správa přepravních tržeb zapsána v obchodním rejstříku jako odštěpný závod se sídlem v Bratislavě, nejednalo se nikdy o organizační složku s právní subjektivitou a vzhledem k této skutečnosti veškeré pracovněprávní úkony byly z její strany činěny jménem Československých drah se sídlem v Praze, a tedy doby jejího pojištění získané před rozdělením České a Slovenské Federativní Republiky byly dobami zabezpečení České republiky.

Ke kasační stížnosti vedlejšího účastníka Nejvyšší správní soud rozsudkem ze dne 2. prosince 2009 č. j. 3 Ads 69/2009-107 předmětný rozsudek Krajského soudu v Plzni zrušil a věc vrátil k novému řízení a rozhodnutí se závazným právním názorem. Setrval přitom na právním názoru, jejž vyslovil v obdobných věcech, a to v rozsudku ze dne 28. května 2009 č. j. 6 Ads 14/2009-41 a rozsudku ze dne 16. června 2009 č. j. 4 Ads 152/2008-69. Správa přepravních tržeb Bratislava je dle něj z pohledu čl. 20 odst. 1 Smlouvy a čl. 15 Správního ujednání o provádění Smlouvy mezi Českou republikou a Slovenskou republikou o sociálním zabezpečení, publikovaného pod č. 117/2002 Sb. m. s. (dále jen "Správní ujednání"), zaměstnavatelskou organizací stěžovatelky. Dle uvedeného ustanovení Správního ujednání sídlem zaměstnavatele se rozumí adresa, která je jako sídlo zapsána v obchodním rejstříku, přičemž je-li zaměstnavatelem odštěpný závod nebo jiná organizační složka zapsaná v obchodním rejstříku, rozumí se sídlem zaměstnavatele adresa tohoto odštěpného závodu nebo organizační složky. Nejvyšší správní soud z uvedených smluvních ujednání "jazykově-logickým a systematickým výkladem" dovozuje, že přednostním kritériem pro určení příslušnosti nositele pojištění ke zhodnocení dob pojištění získaných za trvání společného československého státu je sídlo zaměstnavatele či jeho organizační složky. Dle soudu skutečnost, že Správa přepravních tržeb Bratislava byla organizační jednotkou Československých drah a jednala v pracovněprávních vztazích za Československé dráhy, nehraje pro právní posouzení věci žádnou roli, a to s poukazem na "teleologický výklad citovaných ustanovení smlouvy a správního ujednání", jejichž účelem bylo prý "spravedlivé rozdělení nákladů na výplatu důchodů pro nástupnické státy".

Následným rozhodnutím ze dne 2. února 2010 sp. zn. 16 Cad 173/2008, vycházeje z právního názoru Nejvyššího správního soudu, Krajský soud v Plzni žalobu stěžovatelky zamítl.

III. ÚS 677/07 ze dne 1. 11. 2007 (N 179/47 SbNU 371)].

Postup Nejvyššího správního soudu v posuzované věci se ocitá v rozporu s ústavním postulátem vyloučení svévole (čl. 1 odst. 1, čl. 2 odst. 3, čl. 90, čl. 95 odst. 1 Ústavy a čl. 2 odst. 2 Listiny), obecně pojatým principem rovnosti (čl. 1, čl. 3 odst. 1 Listiny, čl. 96 odst. 1 Ústavy), jakož i kautelami vyplývajícími ze zásad spravedlivého procesu (čl. 36 a násl. Listiny) nejen v důsledku extrémního nesouladu právních závěrů s vykonanými skutkovými a právními zjištěními, nýbrž i extrémní mírou nerespektování judikatury Ústavního soudu (čl. 89 odst. 2 Ústavy ve spojení s čl. 1 a čl. 3 odst. 1 Listiny). Daný rozpor nabývá takové intenzity a takového rozsahu, jenž podle přesvědčení Ústavního soudu v případě rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 2. prosince 2009 sp. zn. 3 Ads 69/2009 zavdává příčinu ke snížení důvěry v soudnictví ve smyslu § 80 odst. 2 písm. b) a § 87 odst. 1 zákona č. 6/2002 Sb., o soudech, soudcích, přísedících a státní správě soudů a o změně některých dalších zákonů (zákon o soudech a soudcích), ve znění pozdějších předpisů.

V nálezu Ústavního soudu vyslovená nezákonnost ústavní stížností napadeného rozhodnutí Nejvyššího správního soudu zakládá nadto stěžovatelce titul pro uplatnění nároků plynoucích ze zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád), ve znění pozdějších předpisů.

Z důvodu procesní ekonomie, jakož i skutečnosti, že protiústavní zásah do základních práv a svobod stěžovatelky byl založen již správním rozhodnutím, Ústavní soud vztáhl důvody kasace i na rozsudek Krajského soudu v Plzni ze dne 6. března 2009 č. j. 16 Cad 173/2008-62 a rozhodnutí České správy sociálního zabezpečení ze dne 27. května 2008 č. j. 495 727 303/428.

Ústavní soud zároveň zdůrazňuje, že přiznání důchodu v předmětné věci ve smyslu Dohody a ustanovení § 4 odst. 3 zákona č. 582/1991 Sb., o organizaci a provádění sociálního zabezpečení, ve znění pozdějších předpisů, lze dle ústavněprávní interpretace čl. 20 Smlouvy, čl. 15 odst. 1 Správního ujednání a § 61 zákona č. 155/1995 Sb. akceptovat toliko ve významu nároku na zprostředkovanou výplatu dávky poskytované Sociální pojišťovnou v Bratislavě, doplněnou o rozdíl do výše důchodu, na který by měla oprávněná osoba nárok, pokud by byla Česká správa sociálního zabezpečení příslušná k hodnocení veškerých dob pojištění (zaměstnání), včetně náhradních dob, které tato osoba získala, tj. i dob před rozdělením společného státu. Za těchto okolností předmětná úprava představuje toliko úpravu rozdělení podílu obou nástupnických států na úhradě důchodu, nedotýká se ale chráněné ústavněprávní pozice občana České republiky, plynoucí z judikatury Ústavního soudu (viz nálezy sp. zn. II. ÚS 405/02, III. ÚS 252/04, IV. ÚS 158/04, IV. ÚS 301/05, IV. ÚS 298/06, I. ÚS 365/05, II. ÚS 156/06, IV. ÚS 228/06, I. ÚS 366/05, I. ÚS 257/06, I. ÚS 1375/07 i Pl. ÚS 4/06 - všechny výše).

Pro uvedené Ústavní soud rozsudek Krajského soudu v Plzni ze dne 2. února 2010 sp. zn. 16 Cad 173/2008, rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 2. prosince 2009 sp. zn. 3 Ads 69/2009, rozsudek Krajského soudu v Plzni ze dne 6. března 2009 č. j. 16 Cad 173/2008-62 a rozhodnutí České správy sociálního zabezpečení ze dne 27. května 2008 č. j. 495 727 303/428 zrušil [§ 82 odst. 1, odst. 3 písm. a) zákona o Ústavním soudu].

Z ustanovení § 4 statutu, který obsahuje organizační uspořádání ČSD, vyplývá, že se tyto členily na Ústřední ředitelství ČSD a vnitřní složky, kterými byly organizační jednotky, specializované organizační jednotky a účelové organizační jednotky, mezi které spadala též Správa přepravních tržeb se sídlem v Bratislavě. V čele organizační jednotky byl ředitel, který řídil činnost jednotky tak, aby jednotka plněním vlastních úkolů zajišťovala plnění úkolů ČSD jako celku. Ředitel organizační jednotky rozhodoval ve věcech organizační jednotky v rozsahu vymezeném statutem, a to v souladu s právními předpisy, statutem a řídícími akty Ústředního ředitelství ČSD (ustanovení § 8 odst. 1 a 2 statutu).

V hospodářskoprávních, občanskoprávních, pracovněprávních a dalších právních vztazích byl oprávněn jednat jménem ČSD ve všech věcech ústřední ředitel jako statutární orgán (§ 15 statutu). Vedoucí organizačních útvarů mohli v pracovněprávních vztazích činit právní úkony jménem ČSD jako jiné než statutární orgány, pokud to vyplývalo z jejich funkcí stanovených organizačními předpisy (§ 19).

Základním úkolem účelových organizačních jednotek ČSD bylo zajišťování společných činností pro vnitřní potřebu ČSD. (Kontrola přepravních tržeb centrálně zajišťovala kontrolu zúčtování přepravních příjmů a po odborné stránce řídila práci pokladen v železničních stanicích - § 28.) Organizační jednotky vystupovaly jménem ČSD v rozsahu potřebném k zajištění hospodářské činnosti a k plnění úkolů, které jim byly stanoveny statutem a řídicími akty Ústředního ředitelství ČSD. Při tom vystupovaly zejména v hospodářskoprávních, občanskoprávních a pracovněprávních vztazích, v řízení před soudy, státní arbitráží a orgány státní správy. Při vystupování v právních vztazích uvedly organizační jednotky vždy svůj název podle § 4 statutu (§ 30). Zbývá pouze dodat, že vzájemné vztahy mezi organizačními jednotkami nebyly vztahy právními. Šlo o vztahy vnitropodnikové spolupráce, vznikající při hospodářské činnosti a plnění jiných úkolů organizačních jednotek (§ 39).

Správa přepravních tržeb měla sídlo ke dni rozdělení ČSFR podle úplného výpisu z obchodního rejstříku, vedeného Městským soudem v Praze, oddíl ALX, vložka 302, skutečně na území Slovenské republiky. Organizační složka, jak vyplývá z ustanovení § 7 zákona č. 513/1991 Sb., obchodního zákoníku, však nemá právní subjektivitu, nemůže svým jménem vstupovat do právních vztahů a z jejích práv a povinností je oprávněna nebo zavázána osoba, jejíž je organizační složkou - tedy ČSD v tomto případě.

Z výše uvedeného nástinu pro posouzení věci relevantních právních, jakož i interních předpisů dle Ústavního soudu vyplývá, že organizační jednotka Československé státní dráhy, Správa přepravních tržeb se sídlem v Bratislavě, nebyla zaměstnavatelem stěžovatelky, neboť nikdy neměla právní subjektivitu, která by jí umožnila uzavřít s ní pracovní smlouvu. Zaměstnavatelem vždy byly Československé státní dráhy, jejichž sídlo bylo na území České republiky. Podle čl. 20 odst. 1 Smlouvy jsou proto všechny doby pojištění (zabezpečení), jež stěžovatelka získala do 31. prosince 1992, dobami pojištění (zabezpečení) České republiky, nikoli Slovenské republiky.

Na uvedeném závěru nic nemění ani údaje zaznamenané v evidenčních listech důchodového zabezpečení, neboť jejich vyplnění organizační složkou ČSD bylo právě příkladem realizace zastoupení ČSD v právních vztazích organizační jednotkou, tak jak to statut předpokládal. Zaměstnavatel proto neoznačil evidenční listy svých zaměstnanců chybně, pokud nadepsal zkratku "ČR", neboť zaměstnavatelem byly Československé státní dráhy se sídlem na území České republiky.

K problematice ústavnosti vztahu ustanovení § 61 zákona č. 155/1995 Sb. k čl. 20 Smlouvy se Ústavní soud vyjádřil v řadě svých nálezů [viz sp. zn. II. ÚS 405/02,

IV. ÚS 369/06 ze dne 7. 11. 2006 (N 206/43 SbNU 303),

Na základě výzvy Ústavního soudu podle § 42 odst. 4 a § 76 odst. l zákona o Ústavním soudu podali k předmětné ústavní stížnosti vyjádření účastníci řízení. Krajský soud v Plzni ve vyjádření podaném samosoudkyní, doručeném Ústavnímu soudu dne 16. června 2010, uvádí, že je ve věci vázán právním názorem vyjádřeným v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 2. prosince 2009 sp. zn. 3 Ads 69/2009, v důsledku čehož navrhuje zamítnutí ústavní stížnosti.

Nejvyšší správní soud pak ve vyjádření podaném předsedou senátu 3 Ads, doručeném Ústavnímu soudu dne 23. dubna 2010, označuje návrh stěžovatelky na zrušení napadeného rozsudku Nejvyššího správního soudu za procesně vadný, protože ústavní stížnost lze podat ve lhůtě 60 dnů od doručení rozhodnutí o posledním prostředku k ochraně práva, jímž dle něj není rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 2. prosince 2009 č. j. 3 Ads 69/2009-107. Pro uvedené navrhuje předmětnou ústavní stížnost z důvodu nepřípustnosti odmítnout.

K výzvě Ústavního soudu podle § 42 odst. 4 a § 76 odst. 2 zákona o Ústavním soudu vedlejší účastník Česká správa sociálního zabezpečení ve svém vyjádření, doručeném Ústavnímu soudu dne 24. června 2010, po rekapitulaci průběhu věci uvádí, že Sociální pojišťovna v Bratislavě se v případech zaměstnanců ČSD - Správy přepravních tržeb Bratislava začala, na rozdíl od předchozí mnoholeté praxe, řídit rozsudkem Krajského soudu v Bratislavě č. j. 6 Sd 10/06-86 ze dne 12. listopadu 2008, podle kterého ČSD - Správa přepravních tržeb Bratislava nemohla být zaměstnavatelem, protože neměla právní subjektivitu k uzavírání pracovněprávních vztahů podle zákoníku práce a nebyla zapsána v obchodním rejstříku. Krajský soud v Bratislavě tím zaujal stejný závěr, který až do rozhodnutí Nejvyššího správního soudu č. j. 6 Ads 14/2009-41 ze dne 28. května 2009 zaujímaly i krajské soudy v České republice. V důsledku odmítnutí žádostí bývalých zaměstnanců ČSD - Správy přepravních tržeb Bratislava o slovenský důchod za dobu zaměstnání do 31. prosince 1992 tito pobírají pouze dílčí český důchod za dobu jejich pojištění v České republice po 31. prosinci 1992. Dohoda mezi ministry práce a sociálních věcí, přijatá dle čl. 26 Smlouvy ministrem práce a sociálních věcí vlády České republiky dne 27. května 2010 a ministryní práce a sociálních věcí vlády Slovenské republiky dne 3. června 2010 (dále jen "Dohoda") obsahuje ustanovení, dle něhož dobu zaměstnání bývalých zaměstnanců ČSD - Správy přepravních tržeb Bratislava před 1. lednem 1993 bude hodnotit Sociální pojišťovna v Bratislavě. Úhrada důchodu bude uskutečňována zprostředkovanou výplatou, což znamená, že Sociální pojišťovna v Bratislavě poukazuje slovenský důchod na účet České správy sociálního zabezpečení a tato s využitím ustanovení o odstraňování tvrdosti (§ 4 odst. 3 zákona č. 582/1991 Sb., o organizaci a provádění sociálního zabezpečení, ve znění pozdějších předpisů) vyplácí důchodci důchod ve výši, na kterou by měl nárok, pokud by byla příslušná k hodnocení veškerých dob pojištění (zaměstnání), včetně náhradních dob, které důchodce získal, tj. i dob před rozdělením společného státu. Dle vedlejšího účastníka je základní podmínkou pro zprostředkované převzetí výplaty důchodu, který vyplácí slovenský nositel pojištění, a pro stanovení výše tohoto důchodu podle českých právních předpisů mimo jiné sídlo zaměstnavatele oprávněné osoby ke dni 31. prosince 1992 na území dnešní Slovenské republiky a trvalý pobyt i pracoviště oprávněné osoby ke dni 31. prosince 1992 na území dnešní České republiky. Závěrem vyjádření se konstatuje, že dohodnuté řešení smluvních stran požadavku stěžovatelky vyhovuje, vyhovění ústavní stížnosti by dle v něm vyjádřeného názoru vedlo k právní nejistotě.

V. Upuštění od ústního jednání

Dle ustanovení § 44 odst. 2 zákona o Ústavním soudu může Ústavní soud se souhlasem účastníků od ústního jednání upustit, nelze-li od něj očekávat další objasnění věci. Vzhledem k tomu, že účastníci, tj. stěžovatelka v podání doručeném Ústavnímu soudu dne 10. června 2010, Krajský soud v Plzni v podání doručeném Ústavnímu soudu dne 2. července 2010, Nejvyšší správní soud v podání doručeném Ústavnímu soudu dne 9. července 2010, vedlejší účastník pak v podání doručeném Ústavnímu soudu dne 9. července 2010, vyjádřili svůj souhlas s upuštěním od ústního jednání, a dále vzhledem k tomu, že Ústavní soud má za to, že od jednání nelze očekávat další objasnění věci, bylo od ústního jednání v předmětné věci upuštěno.

VI. Posouzení ústavnosti interpretace a aplikace ve věci relevantního jednoduchého práva

Hodnocení ústavnosti zásahu orgánu veřejné moci do základních práv a svobod se skládá z několika komponentů [ sp. zn. III. ÚS 102/94 ze dne 15. 12. 1994 (N 61/2 SbNU 175),