KSPH 55 A 81/2020-42

Krajský soud v Praze rozhodl v senátu složeném z předsedy Mgr. Tomáše Kocourka, Ph. D., a soudců Mgr. Lenky Oulíkové a Mgr. Miroslava Makajeva ve věci žalobkyněa): M. K. M., státní příslušnice Jihoafrické republiky, bytem X, žalobkyněb): C. E. K., státní příslušnice Spojeného království Velké Británie a Severního Irska, bytem X, žalobcec): J. K., bytem X, všichni zastoupeni advokátem Mgr. Pavlem Čižinským, se sídlem Baranova 33, Praha, proti žalované: Komise pro rozhodování ve věcech pobytu cizinců, se sídlem náměstí Hrdinů 3, Praha, o žalobách proti rozhodnutím žalované ze dne 19. 6. 2020, č. j. MV-63639-7/SO-2020, č. j. MV-63639-8/SO-2020 a č. j. MV-63639-9/SO-2020, takto:

Rozhodnutí žalované ze dne 19. 6. 2020, č. j. MV-63639-7/SO-2020, č. j. MV‑63639‑8/SO-2020 a č. j. MV-63639-9/SO-2020, se ruší a věci se vrací žalované k dalšímu řízení.

Žalovaná je povinna zaplatit žalobkynia) na náhradě nákladů řízení částku 14 200 Kč, a to k rukám zástupce žalobkyněa) Mgr. Pavla Čižinského, advokáta, do třiceti dnů od právní moci tohoto rozsudku.

Žalovaná je povinna zaplatit žalobkynib) na náhradě nákladů řízení částku 9 800 Kč, a to k rukám zástupce žalobkyněb) Mgr. Pavla Čižinského, advokáta, do třiceti dnů od právní moci tohoto rozsudku.

Žalovaná je povinna zaplatit žalobcic) na náhradě nákladů řízení částku 9 800 Kč, a to k rukám zástupce žalobcec) Mgr. Pavla Čižinského, advokáta, do třiceti dnů od právní moci tohoto rozsudku.

I. Vymezení věci

Žalobkyněa), žalobkyněb) a žalobcec) 3 žalobami podle části třetí, hlavy druhé, dílu prvního zákonač. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“), napadli shora označená rozhodnutí žalované (společně též „napadená rozhodnutí“) a domáhají se jejich zrušení. Napadenými rozhodnutími žalovaná podle § 90 odst. 5 zákonač. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů, rozhodla, že se odvolání žalobců zamítá a rozhodnutí Ministerstva vnitra (dále jen „ministerstvo“) ze dne 19. 2. 2020, č. j. OAM‑7706‑23/PP-2019 (dále jen „prvoinstanční rozhodnutí“), se potvrzuje. Prvostupňovým rozhodnutím byla podle § 87e odst. 1 písm. a) zákonač. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů, ve znění účinném do 1. 8. 2021 (dále jen „zákon o pobytu cizinců“), zamítnuta žádost žalobkyněa) o vydání povolení k přechodnému pobytu rodinného příslušníka občana Evropské unie na území České republiky, neboť žalobkyněa) není rodinným příslušníkem občana Evropské unie podle § 15a zákona o pobytu cizinců, a dále podle § 87e odst. 4 zákona o pobytu cizinců byla žalobkynia) stanovena lhůta 35 dnů od právní moci rozhodnutí k vycestování z území České republiky.

Soud usnesením ze dne 26. 10. 2021, č. j. 55 A 81/2020 - 39, spojil řízení vedená u Krajského soudu v Praze pod sp. zn. 55 A 81/2020, 55 A 86/2020 a 54 A 10/2020 ke společnému projednání pod sp. zn. 55 A 81/2020, ve které napadla nejstarší z žalob.

II. Podání účastníků řízení

Žalobkyněa) v žalobě uvedla, že je občankou Jihoafrické republiky, kde žila celý život. Na přelomu 80. a 90. let dvacátého století žila v Kapském městě v partnerském vztahu s P. M., občanem České republiky, s nímž dne 21. 3. 2009 uzavřela manželství. Její manžel zesnul dne 23. 10. 2015. Společně vychovávali její děti, mj. žalobkynib), jež následně odcestovala do České republiky, kde studovala a zůstala. Žalobkyněb) v České republice žije již 22 let a 15 let je sezdána s žalobcemc), občanem České republiky. Po smrti manžela se žalobkyněa) rozhodla přestěhovat do České republiky za žalobcib) a c). Prodala veškerý svůj majetek a za obdržené finanční prostředky má v úmyslu pořídit společné bydlení.

Žalobkyněa) namítá, že byla porušena její procesní práva, neboť v řízení nebylo jako s účastníky jednáno s žalobkyníb) a žalobcemc). Nesprávná je argumentace žalované, že se měli do řízení z vlastní iniciativy přihlásit, neboť stanovit okruh účastníků je povinností správního orgánu. Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 10. 2019, č. j. 9 Azs 256/2019 - 22, ve věcech povolení k pobytu za účelem sloučení rodiny má osoba, s níž se cizinec hodlá sloučit, postavení účastníka řízení podle § 27 odst. 2 správního řádu. Stejně tak nemůže hrát žádnou roli, že žalobkyněb) byla zmocněnkyní žalobkyněa), neboť nebyla např. poučena o tom, že může uplatňovat námitky a vyjádření. Vzhledem k tomu, že s žalobkyníb) a žalobcemc) nebylo jednáno jako s účastníky řízení, automaticky to má vést ke zrušení prvoinstančního rozhodnutí (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 4. 2012, č. j. 1 As 29/2012 - 113).

Žalobkyněa) dále uvádí, že o její žádosti bylo rozhodnuto na základě nesprávné hmotněprávní normy. Ustanovení § 87e odst. 1 písm. a) zákona o pobytu cizinců totiž upravuje 3 rozdílné skutkové podstaty; mj. to, že žadatel není rodinným příslušníkem podle § 15a zákona o pobytu cizinců, anebo že žadatel nepředloží stanovené náležitosti, tj. i doklad o tom, že je rodinným příslušníkem. Prvoinstanční rozhodnutí bylo vydáno podle první alternativy, přestože z jeho odůvodnění plyne, že správně měla být aplikována druhá alternativa, tj. že žalobkyněa) nepředložila doklad o tom, že je rodinným příslušníkem občana Evropské unie. Odůvodnění prvoinstančního rozhodnutí tedy vychází z předpokladu, že žalobkyněa) neunesla důkazní břemeno o rozhodujících skutečnostech. Argumentace žalované, že skutková podstata nepředložení náležitostí žádosti se týká pouze zcela pasivního žadatele, nemá oporu v zákoně.

Ministerstvo též nezkoumalo, zda nemůže být splněna podmínka podle § 15a odst. 2 písm. a) bodu 1 zákona o pobytu cizinců, neboť žalobkyněb) je občankou Spojeného království a s žalobkynía) v době jejího dětství a dospívání žila ve společné domácnosti.

Žalobkyněa) rovněž namítá, že i v řízení o žádosti o povolení k přechodnému pobytu jsou správní orgány povinny zkoumat přiměřenost zásahu do soukromého a rodinného života, což vyplývá z ústavního pořádku i směrnice 2004/38/ES o právu občanů EU a jejich rodin na volný pohyb a pobyt v rámci EU (dále jen „směrnice“). Rozhodující je i to, že prvoinstančním rozhodnutím bylo uloženo, aby žalobkyněa) vycestovala z území České republiky (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 3. 2017, č. j. 7 Azs 24/2017 – 29). Žalobkyněa) dále upozorňuje na vzájemně rozpornou argumentaci správních orgánů, protože nejdříve ministerstvo přiměřenost zásahu formálně zkoumalo (ačkoli tak nebylo podle odůvodnění prvoinstančního rozhodnutí povinno) s tím, že následně žalovaná uvedla, že to v nyní projednávané věci vůbec nebylo třeba. Žalobkyněa) pak opakovaně uvádí, že zkoumání přiměřenosti bylo pouze formální (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 6. 8. 2013, č. j. 8 As 68/2012 - 39). Žalobkyněa) též nesouhlasí se závěrem, že k nepřiměřenosti zásahu nepředložila žádné relevantní důkazy, neboť například doložila čestné prohlášení žalobkyněb) o tom, že je vysokého věku, osamělá a není schopna se o sebe sama starat.

V odvolání žalobkyněa) uvedla novou skutečnost, že žalobcib) a c) zasílají žalobkynia) finanční prostředky. Žalovaná ovšem k této skutečnosti nijak nepřihlížela s odůvodněním, že to žalobkyněb) neprokázala, aniž by byla vyzvána k předložení důkazů. Napadené rozhodnutí je tedy podle ní nepřezkoumatelné.

Žalobkyněa) závěrem své žaloby poukázala i na skutečnost, že během odvolacího řízení vypukla pandemie nového koronaviru SARS-CoV-2 a onemocnění COVID-19 (dále jen „COVID-19“), což prohloubilo závislost žalobkyněa) na její rodině. Žalobkyněa) totiž například nemůže nakupovat potraviny, čímž je zcela závislá na žalobkynib) a žalobcic). Pokud žalovaná uváděla, že COVID‑19 je na ústupu, tak k tomu nepředložila žádné důkazy, z nichž by tato skutečnost vyplývala.

Žalobkyněb) ve své žalobě uvedla, že je občankou Spojeného království Velké Británie a Severního Irska a žije v České republice 22 let. Je dcerou žalobkyněa). Po smrti manžela se žalobkyněa) rozhodla přestěhovat za ní do České republiky a prodala veškerý svůj majetek, přičemž peníze z tohoto prodeje darovala žalobkynib) a žalobcic) s tím, aby za ně pořídili společné bydlení.

Nad rámec žaloby žalobkyněa) žalobkyněb) uvedla, že pokud žalobkyněa) při pobytové kontrole sdělila, že je pro život v České republice zabezpečena, tak tím mínila, že nebude závislá na státní podpoře, ale pouze na žalobkynib) a žalobcic).

Žalobcec) ve své žalobě uvedl, že žalobkyněb) je jeho manželka a žije s ní 22 let v České republice. Nad rámec námitek, jež ve své žalobě uvedla žalobkyněa), na nic dalšího nepoukázal.

Ke všem žalobám žalobci doložili bankovní výpis.

Ve vyjádření k žalobě žalobkyněa) žalovaná uvedla, že žádný z žalobních bodů není důvodný. Ministerstvo správně určilo okruh účastníků řízení. Pokud by nebylo nutné učinit oznámení o účastenství, byl by § 28 správního řádu obsoletní. Samo o sobě nelze dojít k závěru, že rodinní příslušníci žadatele o přechodný pobyt jsou účastníci řízení, o čemž svědčí soudní praxe. Žalovaná v této souvislosti též poukazuje na to, že tato námitka je účelová, protože žalobkyněb) vystupovala jako zmocněnkyně žalobkyněa), z čehož je zřejmé, že mohla a uplatňovala všechna práva.

Žalovaná rovněž nebyla povinna žalobce vyzývat k tomu, aby doložili, že žalobkyněb) a žalobcec) zasílají žalobkynia) finanční prostředky. Řízení o žádosti je ovládáno dispoziční zásadou a je povinností účastníků tvrdit a prokázat rozhodující skutečnosti (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 5. 4. 2018, č. j. 9 Azs 438/2017 - 25). Stejně tak nebylo namístě žalobce vyslýchat, protože tyto výslechy by byly při absenci listinných důkazů nevěrohodné. V rozporu se svými procesními povinnostmi žalobkyněa) neprokázala ani to, že je ohrožena nemocí COVID-19.

Ve vyjádření k žalobě žalobkyněb) žalovaná odkázala na napadené rozhodnutí. Stejným způsobem postupovala i v případě žaloby žalobcec).

V replice žalobkyněa) uvedla, že pro to, aby někdo byl účastníkem správního řízení, je rozhodující hmotněprávní předpoklad, tj. existence práv a povinností, která mohou být dotčena (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 4. 2004, č. j. 6 A 31/2001 – 91, č. 683/2005 Sb. NSS). Potenciální účastník tedy sám aktivně žádný krok činit nemusí. Odborná literatura k tomu uvádí, že určovat okruh dotčených účastníků správního řízení musí správní orgán, a to rovněž v průběhu správního řízení. To vyplývá jednak obecně ze základních zásad činnosti správních orgánů (§ 3, § 4, a § 7 správního řádu), jednak z § 47 správního řádu, podle kterého je správní orgán povinen uvědomit všechny jemu známé účastníky o zahájení řízení bez zbytečného odkladu. Tzv. dotčení účastníci se sice na rozdíl od účastníků řízení podle § 27 odst. 1 správního řádu neuvádějí ve výrokové části rozhodnutí, opomenutí některého z nich by však znamenalo krácení jeho procesních práv a v důsledku toho nejspíše i důvod ke zrušení rozhodnutí pro porušení ustanovení o procesních právech účastníků řízení (viz Vedral, J., Správní řád. Komentář, Praha, 2012, BOVA POLYGON, s. 333). Přiznala-li tedy žalovaná žalobkynib) a žalobcic) postavení účastníků řízení, mělo tak učinit rovněž ministerstvo. Pokud žalovaná ve svém vyjádření k žalobě žalobkyněa) s odkazem na usnesení Městského soudu v Praze uvádí, že žalobkyněb) a žalobcec) vůbec účastníky řízení být neměli, pak o jejich odvolání vůbec neměla sama meritorně rozhodovat. Není pravdou, že žalovaná nebyla povinna se zabývat nedoloženými tvrzeními, neboť měla vyzvat žalobce k tomu, aby tyto skutečnosti prokázali.

III. Splnění procesních podmínek

Soud ověřil, že žaloby byly podány včas, po vyčerpání řádných opravných prostředků a splňují i všechny ostatní formální náležitosti na ně kladené. S ohledem na obsah napadených rozhodnutí a vyjádření žalované soud též ověřoval, zda lze ve vztahu ke všem žalobcům jejich žaloby věcně projednat, anebo zda je namístě žaloby ve vztahu k některým z nich odmítnout. Nebyl pochyb o tom, že žalobkyněa) je podle § 65 odst. 1 s. ř. s. procesně legitimována, protože v žalobě myslitelně tvrdí, že rozhodnutím žalované byla přímo zkrácena na svých právech. V případě žalobcůb) a c) pak jejich aktivní legitimace vychází z toho, že právě oni (jakožto tvrzení rodinní příslušníci) jsou z hlediska evropského práva primárními nositeli práva na sloučení rodiny, navíc napadají rozhodnutí, jimiž žalovaná rozhodla o jejich odvoláních.

Soud vycházel při přezkumu žalobami napadených rozhodnutí ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době rozhodování žalované (§ 75 odst. 1 s. ř. s.), přičemž napadená rozhodnutí přezkoumal v mezích uplatněných žalobních bodů, jimiž je vázán (§ 75 odst. 2 věta prvnís. ř. s.). Soud o věci rozhodl bez jednání, neboť takový postup soudu předvídá § 76 odst. 1 písm. a) a c) s. ř. s., podle nichž soud napadená rozhodnutí zrušil.

IV. Posouzení věci soudem

V prvé řadě se soud zabýval tím, zda nejsou napadená rozhodnutí nepřezkoumatelná. Pro posouzení této otázky je klíčové, že podle judikatury Nejvyššího správního soudu v řízení, na něž se vztahuje správní řád, je pojmově vyloučeno věcně rozhodovat o jednotlivých rozkladech (odvoláních) proti témuž rozhodnutí správního orgánu I. stupně odděleně (viz usnesení tohoto soudu ze dne 27. 10. 2005, sp. zn. 6 A 104/2001, č. 827/2006 Sb. NSS): „V daném případě bylo před Úřadem, jakožto správním orgánem I. stupně, vedeno správní řízení se dvěma účastníky, navrhovatelem výmazu a majitelem ochranné známky (žalobcem). V rámci tohoto řízení Úřad autoritativně rozhodl (dne 11. 12. 2000, sp. zn. O-73602) o konkrétních právních poměrech těchto osob. Proti tomuto rozhodnutí podali oba účastníci řízení rozklad. I přesto, že o rozkladech bylo věcně vedeno jedno opravné řízení-oba rozklady a další k věci se vztahující písemnosti byly založeny ve stejném správním spisu (a tedy pod shodnou sp. zn.), správní orgán v souladu s § 56 ve spojení s § 61 odst. 3 správního řádu účastníky vzájemně vyrozuměl o obsahu podaných rozkladů souvislostech, o čemž svědčí též protokoly o jednání rozkladové komise, z nichž vyplývá, že jednání o obou rozkladech bylo zahájeno dne 28. 5. 2001 v 9.00 hodin-vydal předseda Úřadu ke každému rozkladu samostatné rozhodnutí, byť se stejnými sp. zn. O 73602, se shodnými výroky asv podstatné části shodnými odůvodněními.

Ve správním řízení, na něž se vztahuje správní řád, je však pojmově vyloučeno rozhodovat o rozkladech (odvoláních) proti témuž rozhodnutí správního orgánu I. stupně odděleně (když zákonč. 137/1995 Sb. žádnou odchylku nestanoví). Tento esenciální požadavek na formální stránku řízení o rozkladu vyplývá z principu právní jistoty účastníků právních vztahů, ale i ze základních pravidel správního řízení-ze zásady součinnosti a ze zásady hospodárnosti řízení. Každé správní rozhodnutí je projevem vůle vykonavatele veřejné správy v konkrétní věci, směřujícím vůči konkrétním osobám. Vydání samostatného rozhodnutí ke každému opravnému prostředku zvlášť je s uvedeným principem a zásadami v příkrém rozporu. Případná aplikace procesního postupu předsedy Úřadu na správní řízení s desítkami či stovkami účastníků (např. na řízení stavební) by vedla prima facie k absurdním závěrům.

I když po materiální stránce jsou obě rozhodnutí kompatibilní a udržela si tak věcnou integritu, po stránce formální došlo k těžké vadě řízení, která způsobila nesrozumitelnost obou dotčených rozhodnutí předsedy Úřadu. O rozkladech proti témuž rozhodnutí správního orgánu I. stupně, tedy mělo být rozhodnuto i formálně jedním rozhodnutím.“ (zvýraznění provedena soudem, shodně též např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 4. 2008, č. j. 5 Afs 32/2007 – 241).

Z tohoto plyne, že pakliže žalovaná o odvolání žalobců rozhodla třemi samostatnými rozhodnutími, jsou bez dalšího všechna z nich nepřezkoumatelná. Na tom nic nemění skutečnost, že citovaný závěr Nejvyššího správního soudu byl přijat za úpravy původního správního řádu (zákonč. 71/1967 Sb.), neboť úprava odvolacího, resp. rozkladového řízení, je v aktuální právní úpravě totožná (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 8. 10. 2010, č. j. 4 As 35/2009 – 190). Zároveň se ze shora uvedených důvodů jedná o natolik závažnou vadu, že k ní je nutno přihlédnout z úřední povinnosti.

Již z tohoto důvodu je namístě všechna napadená rozhodnutí zrušit podle § 76 odst. 1 písm. a) s. ř. s. z důvodu nepřezkoumatelnosti pro nesrozumitelnost. Výše konstatovaná nepřezkoumatelnost, která je důvodem pro zrušení napadených rozhodnutí, nicméně nebrání soudu v tom, aby se zabýval důvodností dalších včas uplatněných žalobních bodů (viz usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 19. 2. 2008, č. j. 7 Afs 212/2006 – 74). Bylo by však nadbytečné zabývat se podrobněji tím, zda všichni žalobci mohou být aktivně věcně legitimováni ke všem jimi uplatněným žalobním bodům, třebaže je již nyní jisté, že tomu tak zcela být nemůže [například je nepochybné, že žalobkyněa) nemůže s úspěchem namítat to, že správní orgány opomněly jednat s žalobkyníb) a žalobcemc), neboť to se ji na jejích hmotných právech nemohlo nijak dotknout]. Postačí konstatování, že ke každému z uplatněných žalobních bodů má aktivní věcnou legitimaci alespoň jeden ze žalobců.

Rozhodující skutečností, pro kterou ministerstvo nevyhovělo žádosti žalobkyněa), bylo, že neprokázala splnění podmínek podle § 15a zákona o pobytu cizinců (není podle ministerstva rodinným příslušníkem občana Evropské unie). V řízení totiž sice prokázala, že je matkou žalobkyněb), jež je občankou Evropské unie (podle pravidel přechodného období vystoupení Spojeného království Velké Británie a Severního Irska z Evropské unie), ale již se jí nepodařilo prokázat, že je na občanovi Evropské unie závislá. Žalobci ve svých odvoláních upozorňovali na to, že žalobkyněa) je vzhledem k vysokému věku osobou zvláště ohroženou pandemií COVID-19, která značně prohloubila její závislost na žalobcíchb) a c). Žalovaná k této argumentaci v napadených rozhodnutích uvedla, že žalobci neprokázali, že by se žalobkyněa) pandemie jakkoliv dotkla, případně že by se jí dotkla více než ostatních obyvatel ČR. Zároveň dodala, že pandemie je již na ústupu. K první části této argumentace soud přisvědčuje žalované potud, že žalobci svá tvrzení o dotčení pandemií nijak blíže nerozvedli. Nicméně nelze přehlédnout, že osoby ve věku žalobkyněa) patřily (a stále patří) k osobám nejohroženějším probíhající pandemií, což je obecně známou skutečností. I bez podrobnějších tvrzení žalobců se tedy jeví jako pravděpodobné, že potřeba pomoci od příbuzných se u žalobkyněa) v důsledku pandemie podstatně zvětšila (jako u většiny osob jejího věku). Z toho důvodu tedy není správný závěr žalované, že žalobci neprokázali, že by se žalobkyněa) pandemie jakkoliv dotkla, jelikož toto dotčení je vzhledem k věku žalobkyněa) zcela zřejmé i bez jakéhokoliv prokazování. Zároveň soud dává za pravdu žalobcům, že pro posouzení věci je bez významu, zda se pandemie žalobkyněa) dotkla více než ostatních občanů ČR, jelikož rozhodné je, zda dopad pandemie způsobil závislost žalobkyněa) na žalobcíchb) a c). Pokud pak žalovaná měla za to, že tvrzení žalobců nejsou dostatečná pro závěr o závislosti žalobkyněa) na žalobcíchb) a c), měla je vyzvat k jejich doplnění [z odvolání žalobců je patrné, že považovali argumentaci pandemií ve spojení s věkem žalobkyněa) za dostatečnou]. Soud k tomu poznamenává, že obecná poučovací povinnost sice nemá poskytovat účastníkovi návod, co by měl nebo mohl v daném případě dělat, aby dosáhl žádaného účinku (srov. usnesení Ústavního soudu ze dne 5. 3. 1998, sp. zn. III. ÚS 480/97), avšak v těch případech, kdy správní orgán rozhoduje na základě unesení či neunesení důkazního břemene, je tomu jinak. Právě v takových případech je třeba účastníkovi precizně a srozumitelně sdělit, zda jsou jeho tvrzení či důkazní návrhy dostatečné, neboť sám účastník správnímu orgánu „do hlavy nevidí“. Jelikož tak žalovaná neučinila, nesplnila svou poučovací povinnost, čímž zatížila řízení závažnou procesní vadou, jež mohla mít vliv na zákonnost rozhodnutí ve smyslu § 76 odst. 1 písm. c) s. ř. s. S ohledem na shora uvedený závěr již soud pokládá za nadbytečné podrobněji se vyjadřovat k argumentu žalované, že je zřejmé, že pandemie ustupuje, pouze připomíná, že bude-li v dalším řízení pro žalovanou tato otázka relevantní, bude třeba rovněž zohlednit očekávaný vývoj pandemie s ohledem na dostupné informace.

Totéž platí i o závěru žalované, že žalobcib) a c) neprokázali své tvrzení, že žalobkynia) zasílají finanční prostředky. Jakkoliv soud souhlasí se žalovanou, že toto tvrzení žalobcib) a c) nijak neprokázali (učinili tak až v podaných žalobách), nelze přehlédnout, že vzhledem k jejich opomenutí ministerstvem bylo odvolání jejich prvním úkonem v řízení. Pokud měla žalovaná za to, že jejich tvrzení nejsou dostatečná, či že k nim nejsou navrhovány odpovídající důkazní prostředky, měla je o tomto poučit, stejně jako ministerstvo poučovalo v řízení žalobkynia) o absenci důkazů k jejím tvrzením.

Otázka je též, kdo byl (či měl být) účastníkem správního řízení. Mezi stranami nebylo sporné, že žalobkyněb) a žalobcec) jsou účastníky řízení podle § 27 odst. 2 správního řádu (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 10. 2019, č. j. 9 Azs 256/2019 - 22, č. 3937/2019 Sb. NSS). Sporné naopak bylo, zda skutečnost, že s těmito účastníky ministerstvo nejednalo, má mít za následek zrušení prvoinstančního rozhodnutí. Žalovaná k tomu uvedla, že žalobkyněb) a žalobcec) měli učinit oznámení podle § 28 správního řádu s tím, že do té doby účastníky řízení nebyli. V tom se ovšem žalovaná mýlí. Ustanovení § 28 je totiž aplikovatelné pouze na případy, kdy je sporné, zda konkrétní osoba je účastníkem řízení podle § 27 správního řádu. O tom, že jsou žalobkyněb) a žalobcec) účastníky řízení, však žalovaná sama nepochybovala. Pokud pak účastníci podle § 27 správního řádu uplatní svá práva až v odvolacím řízení, je třeba v každém konkrétním případě posuzovat, zda uvádí taková tvrzení a navrhují takové důkazy, jež odůvodňují zrušení prvoinstančního rozhodnutí, což plyne např. z bodu 44 žalobci citovaného rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 4. 2012, č. j. 1 As 29/2012 – 113, či zda je možné se s jejich argumentací vypořádat v odvolacím řízení. Není nicméně úlohou soudu nyní posuzovat, zda měla žalovaná prvoinstanční rozhodnutí z tohoto důvodu zrušit, neboť to bude úkolem žalované v dalším řízení, přičemž žalovaná je povinna postupovat tak, aby zjistila skutkový stav v dostatečném rozsahu a zároveň umožnila žalobcům účinně hájit svá práva.

Pokud by správní orgány i přes výše uvedené v souladu se zákonem dospěly k závěru, že podmínky § 15a zákona o pobytu cizinců nebyly splněny, byly dále povinny zkoumat též to, zda neudělení povolení k přechodnému pobytu nepřiměřeně nezasahuje do soukromého a rodinného života žalobců. To totiž výslovně plyne z čl. 8 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (č. 209/1992 Sb.), k čemuž ve svém rozsudku ze dne 20. 9. 2018, č. j. 10 Azs 127/2018 – 30, dospěl i Nejvyšší správní soud (shodně též v rozsudku ze dne 19. 10. 2021, č. j. 10 Azs 200/2021 – 67). Podle něho posuzování přiměřenosti dopadu rozhodnutí není omezeno pouze na ta rozhodnutí, u kterých to zákon o pobytu cizinců výslovně stanoví (srov. např. rozsudek ze dne 25. 8. 2015, č. j. 6 Azs 96/2015-30), a pokud dojde k zamítnutí takové žádosti, je namístě přiměřenost dopadu rozhodnutí posuzovat vždy, třebaže to zákon výslovně neukládá. Přestože správní orgány dospěly k závěru, že podmínky § 15a zákona o pobytu cizinců nebyly splněny, resp. jejich splnění nebylo žalobci prokázáno, fakticky se přiměřeností rozhodnutí o zamítnutí žádosti vzhledem k právu na soukromý a rodinný život nezabývaly, ačkoliv to bylo jejich povinností. Ministerstvo ve svém rozhodnutí nejprve uvedlo, že toto kritérium vůbec není povinno zkoumat, neboť to zákon o pobytu cizinců neukládá. Dále formálně sice uvádělo, že přiměřenost zásahu do soukromého a rodinného života zkoumalo (uvedlo 2 důvody), ale fakticky tomu tak nebylo. Prvním z důvodů, z jakého nemělo podle ministerstva dojít k nepřiměřenému zásahu, bylo, že žalobkyněa) neprokázala postavení rodinného příslušníka Evropské unie. Takový argument je ovšem zjevně nepřípadný, protože takto ministerstvo ve skutečnosti nijak přiměřenost zásahu neposuzovalo, ale opětovně toliko dospělo k závěru, že nejsou splněny zákonné podmínky pro vyhovění žádosti, k čemuž dospělo již v předchozím kroku své úvahy, jehož nesplnění vedlo k tomu, že následně posuzovalo onu přiměřenost. Dále ministerstvo odkazovalo na Listinu základních práv a svobod a judikaturu Ústavního soudu, podle nichž cizinec nemá zaručené právo pobytu na území České republiky, aniž by dané závěry konkrétně na tento případ aplikovalo. I v tomto případě ministerstvo přiměřenost zásahu do soukromého a rodinného života reálně nijak nezkoumalo. Žalovaná pouze zmínila, že zásahem může být až dlouhodobý zákaz pobytu. Nezabývala se však tím, zda s ohledem na existující soukromý a rodinný život žalobců je postačující realizovat jej jen na základě krátkodobých víz.

Pokud jde o napadená rozhodnutí, pak žalovaná v nich rovněž uvedla, že žalobkyněa) v tomto ohledu žádné relevantní skutečnosti netvrdila. Je sice pravdou, že žalobkyně se této otázce příliš nevěnovala, nicméně soud zdůrazňuje, že ze správního spisu plynou skutečnosti, jež mohou být při posuzování přiměřenosti zásahu rozhodnutí do soukromého a rodinného života bezpochyby relevantní. Je totiž třeba zohlednit, že žalobkyněa) je osobou vysokého věku a již nemá v zemi původu jakékoli zázemí, neboť počítala s tím, že v České republice vytvoří se svojí rodinou nové. V České republice má kompletní rodinu včetně své dcery a vnoučat. Tyto skutečnosti musí správní orgány bez pochyby při svém rozhodování zohlednit (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 7. 2021, č. j. 2 Azs 63/2021 – 63) a povolení k přechodnému pobytu neudělit pouze a jen tehdy, co po provedení testu proporcionality bude převažovat veřejný zájem na tom, aby žalobkyněa) vycestovala z konkrétních důvodů z území České republiky. Takový závěr musí správní orgány pochopitelně podrobně a pečlivě odůvodnit, aby mohl v soudním přezkumu obstát. Lze tedy konstatovat, že správní orgány přiměřenost zásahu spočívajícího v neudělení povolení k přechodnému pobytu a vydání výjezdního příkazu k vycestování do soukromého a rodinného života nezkoumalo a napadená rozhodnutí jsou podle § 76 odst. 1 písm. a) s. ř. s. nepřezkoumatelná též pro nedostatek důvodů.

Naopak jako důvodnou soud neposoudil námitku rozporu mezi výrokem a odůvodněním napadených rozhodnutí.

Podle § 87e odst. 1 písm. a) zákona o pobytu cizinců ministerstvo žádost o vydání povolení k přechodnému pobytu zamítne, jestliže žadatel není rodinným příslušníkem občana Evropské unie uvedeným v § 15a, nedoprovází nebo nenásleduje občana Evropské unie na území nebo nepředloží náležitosti uvedené v § 87b odst. 3.

Podle § 87b odst. 3 zákona o pobytu cizinců k žádosti o vydání povolení k přechodnému pobytu je žadatel povinen předložita) náležitosti uvedené v § 87a odst. 2, b) doklad potvrzující, že je rodinným příslušníkem občana Evropské unie, a c) doklad o pobytu občana Evropské unie na území; to neplatí, pokud bylo občanu Evropské unie vydáno potvrzení o přechodném pobytu na území nebo povolení k trvalému pobytu nebo jde-li o rodinného příslušníka občana České republiky, který je přihlášen k trvalému pobytu na území.

Ustanovení § 87e odst. 1 písm. a) rozlišuje mezi situací, kdy žadatel není rodinným příslušníkem občana Evropské unie uvedeným v § 15a, a situací, kdy žadatel nepředloží náležitosti uvedené v § 87b odst. 3 zákona o pobytu cizinců. Přitom je třeba mít na paměti, že posuzování, zda občan třetího státu je rodinným příslušníkem občana EU, může být založeno jak na posuzování formálním (dokladovém), tak faktickém. Požadavek § 87b odst. 3 písm. b) zákona o pobytu cizinců tak lze naplnit (a jeho nenaplnění může být důvodem pro zamítnutí žádosti pro nepředložení náležitostí) pouze tehdy, pokud doklad, který jednoznačně prokazuje, že cizinec je rodinným příslušníkem občana EU (nebo alespoň, že je splněna „formální“ podmínka pro přiznání tohoto statusu), vůbec existuje. V projednávané věci byl takovým dokladem rodný list žalobkyněb), který v řízení byl předložen. Naopak v případech, kdy je posuzování zcela či převážně „faktického“ rázu, nepřipadá aplikace tohoto ustanovení v úvahu – typicky si lze představit žádost o přiznání postavení rodinného příslušníka občana EU z důvodu dle § 15a odst. 2 písm. b) zákona o pobytu cizinců (trvalý partnerský vztah, který není manželstvím). V těchto případech žádný doklad ve smyslu § 87b odst. 3 vůbec neexistuje, a proto ani nelze takovou žádost zamítnout s tím, že žadatel nepředložil doklad, že je rodinným příslušníkem občana EU. Obdobná situace nastala i v projednávané věci. Žalobkyněa) sice předložila doklady prokazující splnění „formální“ podmínky pro přiznání statusu rodinného příslušníka občana EU [rodným listem prokázala, že je matkou žalobkyněb)], nicméně dle názoru žalované nesplnila podmínku „faktickou“ (neprokázala závislost na výživě či péči). Neprokázání této skutečnosti však vede k zamítnutí žádosti (s ohledem na neunesení důkazního břemene) z důvodu, že žalobkyněa) není rodinným příslušníkem občana EU, nikoliv proto, že nepředložila doklad o tom, že jím je ve smyslu § 87b odst. 3 zákona o pobytu cizinců. Z toho důvodu má soud za to, že výrok a odůvodnění napadených rozhodnutí nejsou v tomto ohledu v žádném rozporu.

Důvodná není ani námitka, že žalovaný neaplikoval § 15a odst. 2 písm. a) bod 1 zákona o pobytu cizinců, ať již ve vztahu k žalobkynib) nebo ve vztahu k zemřelému manželovi žalobkyněa).

Podle § 15a odst. 2 písm. a) bodu 1 zákona o pobytu cizinců se za rodinného příslušníka občana Evropské unie považuje též cizinec, který prokáže, že ve státě, jehož je občanem, nebo ve státě, ve kterém měl povolen pobyt, žil před vstupem na území s občanem Evropské unie ve společné domácnosti.

Shora citované ustanovení je určené k pokrytí situací, kdy se občan EU a cizinec, kteří společně žili ve třetí zemi, snaží pokračovat ve svém soužití na území ČR, přičemž jejich vztah nespadá do kategorií vymezených v § 15a odst. 1 zákona o pobytu cizinců. V projednávané věci je však zcela zřejmé, že toto ustanovení na situaci žalobkyně nemůže vůbec dopadat. Pokud jde o jejího manžela, je nepochybné, že zemřel, tudíž pokračování společného soužití s ním není možné. Pokud pak jde o vztah žalobkyněa) a žalobkyněb), z tvrzení obou žalobkyň jednoznačně vyplývá, že jejich společné soužití v Jihoafrické republice skončilo odchodem žalobkyněb) do České republiky před cca 20 lety. Z výše uvedeného pak jednoznačně vyplývá, že § 15a odst. 2 písm. a) bod 1 zákona o pobytu cizinců dopadá na situace zcela odlišné od situace žalobkyněa), a nelze jej tedy v projednávané věci aplikovat (srovnej rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 12. 2016, č. j. 1 Azs 273/2016 – 29).

VI. Závěr a rozhodnutí o nákladech řízení

Soud tak konstatuje, že napadená rozhodnutí jsou z části nepřezkoumatelná pro nesrozumitelnost a nedostatek důvodů podle § 76 odst. 1 písm. a) s. ř. s. Dále v řízení došlo i k závažným procesním vadám, jež mohly mít za následek nezákonnost rozhodnutí ve smyslu § 76 odst. 1 písm. c) s. ř. s. Soud proto napadená rozhodnutí zrušil pro vady řízení a podle § 78 odst. 4 s. ř. s. vyslovuje, že se věci vrací žalované k dalšímu řízení.

V něm bude úkolem žalované posoudit, kdo je účastníkem řízení. Dále srozumitelně a výstižně účastníky poučí o tom, jaké konkrétní doklady mají předložit, aby doložili splnění podmínek § 15a zákona o pobytu cizinců v návaznosti na nová tvrzení uplatněná v odvoláních, přičemž bude mít na paměti, že výčet dokladů, který správní orgány ve svých výzvách uvádí, je pouze demonstrativní. Nelze totiž automaticky vyloučit, aby závislost na občanu Evropské unie (či jiná relevantní skutečnost) mohla být prokázána i jiným způsobem. Vysloveným závazným právním názorem je žalovaná v dalším řízení vázána (§ 78 odst. 5 s. ř. s.).

O náhradě nákladů řízení soud rozhodl podle § 60 odst. 1 s. ř. s. Žalovaná nemá právo na náhradu nákladů řízení, neboť ve věcech neměla úspěch.

Žalobkyněa) měla ve věci úspěch, a má proto právo na náhradu nákladů řízení. Náklady řízení zahrnují náhradu zaplaceného soudního poplatku [za žalobu ve výši 3 000 Kč a za podání návrhu na odkladný účinek ve výši 1 000 Kč (§ 145 zákonač. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů, použitý přiměřeně podle § 64 s. ř. s.)] a náklady na zastoupení advokátem, které tvoří odměna za zastoupení a náhrada hotových výdajů. Výše odměny advokáta za zastupování se stanoví v souladu s § 35 odst. 2 s. ř. s. podle vyhláškyč. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních služeb (advokátní tarif), ve znění pozdějších předpisů. Zástupce žalobkyněa) provedl v řízení tři úkony právní služby podle § 11 odst. 1 písm. a) a d) advokátního tarifu, a to převzetí zastoupení, sepis žaloby a repliky. Odměna za jeden úkon právní služby činí podle § 9 odst. 4 písm. d) ve spojení s § 7 bodem 5 advokátního tarifu 3 100 Kč, celková výše odměny tak činí 9 300 Kč. Vedle odměny přísluší zástupci žalobkyněa) též náhrada hotových výdajů v paušální výši 300 Kč za každý z úkonů právní služby podle § 13 odst. 1 a 4 advokátního tarifu, celkem tedy 900 Kč. Dohromady 14 200 Kč.

Též žalobkyněb) měla ve věci úspěch, a má proto právo na náhradu nákladů řízení. Náklady řízení zahrnují náhradu zaplaceného soudního poplatku ve výši 3 000 Kč a náklady na zastoupení advokátem, které tvoří odměna za zastoupení a náhrada hotových výdajů. Zástupce žalobkyněb) provedl v řízení dva úkony právní služby podle § 11 odst. 1 písm. a) a d) advokátního tarifu, a to převzetí zastoupení a sepis žaloby. Odměna za jeden úkon právní služby činí podle § 9 odst. 4 písm. d) ve spojení s § 7 bodem 5 advokátního tarifu 3 100 Kč. Vedle odměny přísluší zástupci žalobkyněb) též náhrada hotových výdajů v paušální výši 600 Kč za dva úkony právní služby podle § 13 odst. 1 a 4 advokátního tarifu. Dohromady 9 800 Kč.

A i žalobcec) měl ve věci úspěch, a proto má právo na náhradu nákladů řízení. Náklady řízení zahrnují náhradu zaplaceného soudního poplatku ve výši 3 000 Kč a náklady na zastoupení advokátem, které tvoří odměna za zastoupení a náhrada hotových výdajů. Zástupce žalobcec) provedl v řízení dva úkony právní služby podle § 11 odst. 1 písm. a) a d) advokátního tarifu, a to převzetí zastoupení a sepis žaloby. Odměna za jeden úkon právní služby činí podle § 9 odst. 4 písm. d) ve spojení s § 7 bodem 5 advokátního tarifu 3 100 Kč. Vedle odměny přísluší zástupci žalobcec) též náhrada hotových výdajů v paušální výši 600 Kč za dva úkony právní služby podle § 13 odst. 1 a 4 advokátního tarifu. Dohromady 9 800 Kč.

Náhradu nákladů řízení pro všechny účastníky je žalovaná povinna uhradit podle § 149 odst. 1 o. s. ř., užitého na základě § 64 s. ř. s., k rukám společného zástupce žalobců, a to ve lhůtě 30 dnů od právní moci rozsudku (§ 54 odst. 7 s. ř. s.).

Proti tomuto rozhodnutí lze podat kasační stížnost ve lhůtě dvou týdnů ode dne jeho doručení. Kasační stížnost se podává ve dvou vyhotoveních u Nejvyššího správního soudu, se sídlem Moravské náměstí 6, Brno. O kasační stížnosti rozhoduje Nejvyšší správní soud.

Lhůta pro podání kasační stížnosti končí uplynutím dne, který se svým označením shoduje se dnem, který určil počátek lhůty (den doručení rozhodnutí). Připadne-li poslední den lhůty na sobotu, neděli nebo svátek, je posledním dnem lhůty nejblíže následující pracovní den. Zmeškání lhůty k podání kasační stížnosti nelze prominout.

Kasační stížnost lze podat pouze z důvodů uvedených v § 103 odst. 1 s. ř. s. a kromě obecných náležitostí podání musí obsahovat označení rozhodnutí, proti němuž směřuje, v jakém rozsahu a z jakých důvodů jej stěžovatel napadá, a údaj o tom, kdy mu bylo rozhodnutí doručeno.

V řízení o kasační stížnosti musí být stěžovatel zastoupen advokátem; to neplatí, má-li stěžovatel, jeho zaměstnanec nebo člen, který za něj jedná nebo jej zastupuje, vysokoškolské právnické vzdělání, které je podle zvláštních zákonů vyžadováno pro výkon advokacie.

Soudní poplatek za kasační stížnost vybírá Nejvyšší správní soud. Variabilní symbol pro zaplacení soudního poplatku na účet Nejvyššího správního soudu lze získat na jeho internetových stránkách: www.nssoud.cz. Praha 19. listopadu 2021

Mgr. Tomáš Kocourek, Ph. D., v. r. ⟪LB:lb_001⟫ předseda senátu Shodu s prvopisem potvrzuje: J. R.