KSPL 55 A 29/2024-36

Krajský soud v Plzni rozhodl v senátě složeném z předsedy senátu Mgr. Alexandra Krysla, soudce Mgr. Jana Šmakala a soudkyně Mgr. Jaroslavy Křivánkové ve věci žalobkyň: a) Y. S. b) nezletilá S. S. obě zastoupené Organizace pro pomoc uprchlíkům, z. s., sídlem Poděbradská 173/5, Praha, proti žalovanému: Ministerstvo vnitra, sídlem Nad Štolou 936/3, Praha, o žalobě proti zásahu žalovaného spočívajícím ve vrácení žádosti žalobkyň o dočasnou ochranu ze dne 7. 8. 2024 č. j. OAM‑382896/DO-2024 a č. j. OAM-382889/DO-2024 pro nepřijatelnost, takto:

Zásah žalovaného spočívající v tom, že dne 7. 8. 2024 vrátil žalobkyním žádosti o dočasnou ochranu pro nepřijatelnost, byl nezákonný.

Žalovanému se zakazuje pokračovat v porušování práv žalobkyň a přikazuje se mu, aby obnovil stav před vrácením žádosti žalobkyň o dočasnou ochranu.

Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.

I. Vymezení věci

Souzená věc se týká vrácení žádosti žalobkyň o dočasnou ochranu pro nepřijatelnost podle zákona č. 65/2022 Sb., o některých opatřeních v souvislosti s ozbrojeným konfliktem na území Ukrajiny vyvolaným invazí vojsk Ruské federace. Soud se zde zabýval tím, zda je vrácení žádosti pro nepřijatelnost podle § 5 odst. 1 písm. d) zákona č. 65/2022 Sb. v rozporu s unijním právem v případě, kdy žadatelky jsou poživatelkami dočasné ochrany v Itálii. Při posouzení věci se soud ztotožnil s předchozími, zcela převažujícími závěry krajských soudů. V dílčích otázkách však dospěl k závěru o rozporu s unijním právem z jiných důvodů.

II. Postup správního orgánu

Dne 7. 8. 2024 požádaly žalobkyně o poskytnutí dočasné ochrany podle zákona č. 65/2022 Sb. V žádosti výslovně uvedly, že jim dočasná ochrana byla dne 10. 2. 2024 udělena v jiném státu EU (v Itálii). Žalovaný tyto žádosti žalobkyň bez dalšího vrátil pro nepřijatelnost podle § 5 odst. 1 písm. d) zákona č. 65/2022 Sb., neboť žalobkyním byla udělena dočasná ochrana v jiném členském státu EU.

III. Řízení před soudem

Žalobkyně s vrácením žádostí pro nepřijatelnost nesouhlasily a brojily proti nim žalobou na ochranu před nezákonným zásahem. Předně namítly, že na věc sice dopadá výluka soudního přezkumu podle § 5 odst. 2 zákona č. 65/2022 Sb., ale ta je podle nich v rozporu s unijním právem. Tato skutečnost již byla potvrzena správními soudy. Důvod nepřijatelnosti žádosti podle § 5 odst. 1 písm. d) zákona č. 65/2022 Sb. je též v rozporu s unijním právem. Konkrétně se směrnicí Rady č. 2001/55/ES[1] („směrnice o dočasné ochraně“) a prováděcím rozhodnutím Rady (EU) 2022/382[2] („prováděcí rozhodnutí“). Nikde není konstatováno, že o dočasnou ochranu nelze požádat znovu poté, co již cizinci byla udělena v jiném členském státu. Rovněž to potvrzuje případ žalobkyň, kterým byla dočasná ochrana udělena v Itálii, ač jim dříve byla udělena v České republice. Žalobkyně poukázaly také na čl. 11 směrnice o dočasné ochraně vyjadřující závazek členského státu zpětného přijetí osoby, která na jeho území požívá dočasné ochrany. Členské státy se ale dohodly, že čl. 11 nebudou uplatňovat. Správní soudy včetně Krajského soudu v Plzni konstatovaly, že vyznačení nepřijatelnosti žádosti je nezákonným zásahem. Žalobkyně dále rozporovaly postup správních orgánů, které v případě konstatování nezákonnosti vyznačení nepřijatelnosti žádosti řízení přerušují.

Žalovaný považoval žalobu za nedůvodnou. Nesouhlasil s tím, že by důvody nepřijatelnosti žádosti podle zákona č. 65/2022 Sb. byly v rozporu s unijním právem. Směrnice o dočasné ochraně neupravuje veškeré situace, které mohou nastat. Z toho důvodu byl zaveden institut nepřijatelnosti žádosti. Cílem směrnice o dočasné ochraně je poskytnout ochranu těm, kteří opouštějí Ukrajinu z důvodu tamní bezpečnostní situace. Nikoliv následné umožnění druhotného pohybu držitelům dočasné ochrany mezi členskými státy. Vyloučení použití čl. 11 směrnice o dočasné ochraně se členské státy zavázaly k tomu, že nebudou držitele dočasné ochrany v jiném členském státu aktivně přemisťovat či předávat právě do toho státu. Nic jiného z toho dovodit nelze. Žalovaný navrhl přerušení řízení, a to do doby rozhodnutí Soudního dvora EU ve věci sp. zn. C-753/23.

IV. 7 Nevýznamnost dokumentů o dobré praxi

Žalobkyně se ve svůj prospěch dovolávaly závěrů plynoucích z dokumentu Evropské komise s odpověďmi na často kladené otázky ke směrnici o dočasné ochraně (Frequently asked questions received on the interpretation of the Temporary Protection Directive and Council Implementing Decision 2022/382, dostupné online). Vedle toho rozhodovací praxe krajských soudů odkazuje též na sdělení Evropské komise Operační pokyny k provádění prováděcího rozhodnutí Rady 2022/382, kterým se stanoví, že nastal případ hromadného přílivu vysídlených osob z Ukrajiny ve smyslu článku 5 směrnice 2001/55/ES, a kterým se zavádí jejich dočasná ochrana (2022/C 126 I/01). Z těchto dokumentů nesporně plyne, že Komise je toho názoru, že poživatelé dočasné ochrany mohou změnit stát, který jim dočasnou ochranu přiznává.

Bezkriteriální přístup k těmto dokumentům však nemá věcné opodstatnění a ve svém důsledku ohrožuje předvídatelnost i demokratickou legitimitu práva. Soud proto odmítá relevanci těchto dokumentů jako zdrojů poznání práva, tak jak to ostatně opakovaně učinil již v minulosti (srov. rozsudky KS v Plzni č. j. 60 Az 44/2019-102 ze dne 30. 8. 2019, odst. 8; č. j. 17 A 25/2020-37 ze dne 3. 3. 2020, odst. 19; č. j. 55 A 40/2023-63 ze dne 18. 10. 2023, odst. 48–54).

V soudní praxi je přijímáno, že nezávazné mezinárodní akty sloužící jako výkladové vodítko doprovázející závazná právní ustanovení mohou či někdy i mají být zohledněny při rozhodování soudu. S ohledem na různorodost mezinárodněprávních aktů na kontinuu od jasně závazných pravidel až po politické či odborné deklarace, je však podstatné určit, co ještě je významné pro úvahu o právu, a co již vypovídá jen o dobré či žádoucí praxi. Kritériem soudního přezkumu je ostatně zákonnost, nikoliv správnost či vhodnost (srov. § 78 odst. 1, § 87 odst. 2 s. ř. s.; čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod; čl. 95 odst. 2 Ústavy ČR).

Mezinárodněprávní praxe vychází z toho, že povahu tzv. soft-law relevantního pro (soudní) výklad práva mají toliko dokumenty, které z hlediska věcného obsahu, kvality odůvodnění a argumentační přesvědčivosti dostojí obvyklým požadavkům kladeným právě na výklad práva.[4]

Z toho pohledu jsou „často kladené otázky“ či „operační pokyny“ pro rozhodnutí Krajského soud v Plzni bez významu. Odkazované dokumenty totiž obsahují pouze apodiktické sdělení o možnosti změny státu dočasné ochrany, aniž zároveň předložily odpovídající úvahy o výkladu platného práva. Jakkoliv soud s takovým výsledkem posouzení fakticky setrvale souhlasí, nebere závěr odkazovaných dokumentů za svůj, neboť nebyl dosažen obecně akceptovanými metodami interpretace vnitrostátního či mezinárodního práva.

Na tomto závěru soudu nemění nic ani vědomost formálního autora těchto dokumentů, tj. Evropské komise. Aniž by bylo třeba se zabývat podrobnostmi, z judikatury Soudního dvora plyne, že nějaká váha by měla být přisuzována nezávazným unijním aktům ve smyslu čl. 288 odst. 5 Smlouvy o fungování EU (srov. rozsudek C-501/18 BT ze dne 25. 3. 2021, odst. 79–80 a judikaturu tam citovanou). „Často kladené otázky“ a „operační pokyny“ však nejsou unijním aktem ve smyslu čl. 288 Smlouvy o fungování Evropské unie. Ve vztahu k „Často kladeným otázkám“ dokonce judikatura Soudního dvora EU výslovně uvádí, že jsou „naprosto nezávazné“ a jejich význam je pouze v tom, že vyjadřují stanovisko Komise, což může být důležité pro ostatní aktéry právních vztahů (srov. rozsudky C‑938/19 Energieversorgungscenter Dresden-Wilschdorf ze dne 11. 11. 2021, odst. 109; T‑391/23 Imerys Aluminates Group ze dne 20. 11. 2024, odst. 64–66). Jak Krajský soud v Plzni vysvětlil výše, pro právní posouzení nynějšího případu soudem je názor Komise významný jen v rozsahu, ve kterém obsahuje relevantní právní argumentaci. Tu však neobsahuje žádnou.

Stručně řečeno, závěry prezentované v „často kladených otázkách“ a „operačních pokynech“ vyjadřují pouze to, jak by si fungování systému dočasné ochrany představovala Evropská komise. Pro rozhodnutí soudu je však v souzené věci relevantní to, co plyne ze samotné směrnice o dočasné ochraně.

Článek 11 směrnice se na věc ukrajinských státních příslušníků nemůže uplatnit, protože jeho aplikace byla na základě dohody členských států vyloučena. Zároveň nelze Ukrajince s dočasnou ochranou z jiného státu EU bez dalšího považovat za osoby vyskytující se na území ČR neoprávněně, protože se při splnění podmínek bezvízového styku zde mohou pohybovat oprávněně [srov. recitál 16 prováděcího rozhodnutí Rady; čl. 4 odst. 1 nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 2018/1806 ve spojení s přílohou II k tomuto nařízení[3]].

Jakkoliv se čl. 11 v současné situaci nemůže uplatnit, společně s čl. 15, 26 a 9. recitálem spoluvytváří zřejmý normativní rámec: směrnice o dočasné ochraně předvídá vlastní systém nakládání s druhotným pohybem poživatelů dočasné ochrany po státech EU. Bez ohledu na faktickou funkčnost tohoto systému, popřípadě právně-politické rozhodnutí členských států nevyužít některé části tohoto systému, je zřejmé, že tato otázka je vyřešena na unijní úrovni. Směrnice o dočasné ochraně je i v tomto ohledu způsobilá přímého účinku. Za toho stavu vylučuje nesouladnou úpravu téže otázky ve vnitrostátním právu jednotlivých členských států.

Vnitrostátní úprava § 5 odst. 1 písm. d) zákona č. 65/2022 Sb. tedy představuje doplnění unijních procesních pravidel zabraňujících druhotnému pobytu stanovením dalších restrikcí nad rámec minimální harmonizace. Nejde tedy o neutrální procesní pravidlo nakládání se žádostmi, ale pravidlo zhoršující postavení žadatelů o dočasnou ochranu v ČR oproti úpravě směrnice o dočasné ochraně. Oproti úpravě směrnice se tedy nemůže uplatnit.

V. Závěr

Soud dospěl k závěru, že výluka soudního přezkumu je ve vztahu k důvodům nepřijatelnosti dle § 5 odst. 1 písm. d) zákona č. 65/2022 Sb. v rozporu s unijním právem, a nelze ji proto aplikovat. Proto žalobu projednal a shledal, že je důvodná. Důvody nepřijatelnosti dle § 5 odst. 1 písm. d) zákona č. 65/2022 Sb. jsou v rozporu se směrnicí o dočasné ochraně a prováděcím rozhodnutím, které tak vylučují jeho aplikaci. Bez použití těchto ustanovení nemá žalovaný důvod žádosti žalobkyně neprojednat.

Soud z těchto důvodů deklaroval, že zásah žalovaného byl nezákonný postupem a přikázal mu obnovit stav před zásahem, neboť důsledky zásahu nadále trvají (§ 87 odst. 2 s. ř. s.). Žalovaný posoudí žádosti žalobkyň tak, že nejsou nepřijatelné dle § 5 odst. 1 písm. d) zákona č. 65/2022 Sb., a bude postupovat dále dle zákona č. 65/2022 Sb.

Pro úplnost a předvídatelnost soud konstatuje, že rozhodnutí Soudního dvora EU o předběžné otázce vedené pod sp. zn. C-753/23 není rozhodnutím o předběžné otázce, které by bez dalšího odůvodňovalo přerušení správního řízení (srov. rozsudek KS v Plzni č. j. 77 A 15/2024-57 ze dne 24. 6. 2024). Na tomto náhledu zdejší soud setrvává. Případné přerušení řízení ve věci žalobkyň, pokud je žalovaný bude zvažovat, tedy bude muset být odůvodněno zvlášť závažnými důvody. V opačném případě může případné přerušení správního řízení s sebou nést obvyklé procesní následky, včetně soudní kontroly v řízení o žalobě na ochranu proti nečinnosti podle § 79 a násl. s. ř. s.

Procesně úspěšné žalobkyně by měly právo na náhradu nákladů řízení vůči neúspěšnému žalovanému. Žádné náklady však z obsahu spisu nevyplývají a žalobkyně ani žádné neuplatnily. Za toho stavu nemá žádný z účastníků právo na náhradu nákladů řízení (§ 60 odst. 1 s. ř. s. a contrario).

Proti tomuto rozhodnutí lze podat kasační stížnost do dvou týdnů od jeho doručení u Nejvyššího správního soudu. Lhůta je zachována, byla-li kasační stížnost podána u Krajského soudu v Plzni. Plzeň 25. listopadu 2024

Mgr. Alexandr Krysl v.r. ⟪LB:lb_001⟫ předseda senátu Shodu s prvopisem potvrzuje: L. K.

[1] Směrnice Rady 2001/55/ES z 20. 7. 2001 o minimálních normách pro poskytování dočasné ochrany v případě hromadného přílivu vysídlených osob a o opatřeních k zajištění rovnováhy mezi členskými státy při vynakládání úsilí v souvislosti s přijetím těchto osob a s následky z toho plynoucími.

[2] Prováděcí rozhodnutí Rady (EU) 2022/382 ze 4. 3. 2022, kterým se stanoví, že nastal případ hromadného přílivu vysídlených osob z Ukrajiny ve smyslu článku 5 směrnice 2001/55/ES, a kterým se zavádí jejich dočasná ochrana.

[3] Nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) 2018/1806, kterým se stanoví seznam třetích zemí, jejichž státní příslušníci musí mít při překračování vnějších hranic vízum, jakož i seznam třetích zemí, jejichž státní příslušníci jsou od této povinnosti osvobozeni

[4] Srov. čtvrtou zpráva zvláštního zpravodaje Komise pro mezinárodní právo (ILC) k pozdějším dohodám a pozdější praxi ve vztahu k výkladu mezinárodních smluv, 2016, dok. OSN A/CN.4/694, s. 21–25. Obecně pak Caban, P. Význam stanovisek lidskoprávních výborů a jiných expertních smluvních orgánů pro výklad mezinárodních smluv. Právník 10/2021, 822 a násl.