KSPL 55 A 40/2023-63

Krajský soud v Plzni rozhodl v senátě složeném z předsedy senátu Mgr. Alexandra Krysla, soudce Mgr. Jana Šmakala a soudkyně Mgr. Jaroslavy Křivánkové ve věci žalobkyně: a) A. L. b) E. L. obě zastoupené Organizace pro pomoc uprchlíkům, z. s., proti žalovanému: Ministerstvo vnitra, sídlem Nad Štolou 936/3, Praha, o žalobě proti zásahu žalovaného spočívajícímu ve vrácení žádosti žalobkyň o dočasnou ochranu ze dne 7. 7. 2023 pro nepřijatelnost, takto:

Zásah žalovaného spočívající v tom, že dne 7. 7. 2023 vrátil žalobkyním žádost o dočasnou ochranu pro nepřijatelnost, byl nezákonný.

Žalovanému se zakazuje pokračovat v porušování práv žalobkyň a přikazuje se mu, aby obnovil stav před vrácením žádosti žalobkyň o dočasnou ochranu.

Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.

I. Vymezení věci

Souzená věc se týká vrácení žádosti žalobkyň o dočasnou ochranu pro nepřijatelnost podle zákonač. 65/2022 Sb., o některých opatřeních v souvislosti s ozbrojeným konfliktem na území Ukrajiny vyvolaným invazí vojsk Ruské federace. Soud se zde zabýval dvěma otázkami: 1) zda žalobkyním v době podání žádosti v ČR svědčila dočasná ochrana v jiném členském státu EU, a 2) zda je vrácení žádosti pro nepřijatelnost podle § 5 odst. 1 písm. c), d) zákonač. 65/2022 Sb. v rozporu s unijním právem v případě, kdy žadatelky byly poživatelkami dočasné ochrany v Lucembursku. Při posouzení věci se soud ztotožnil s předchozími, zcela převažujícími závěry krajských soudů. V dílčích otázkách však dospěl k závěru o rozporu s unijním právem z jiných důvodů.

II. Postup správního orgánu

Dne 7. 7. 2023 požádaly žalobkyně o poskytnutí dočasné ochrany podle zákonač. 65/2022 Sb. V žádosti výslovně uvedly, že jim dočasná ochrana byla udělena v jiném státu EU. K tomu uvedly časové rozmezí 22. 4. 2022 až 2. 6. 2023. Žalovaný tuto žádost žalobkyni bez dalšího vrátil pro nepřijatelnost podle § 5 odst. 1 písm. c) nebod) zákonač. 65/2022 Sb., aniž by založil správní spis. Důvodem nepřijatelnosti mělo být to, že žalobkyně dříve požádaly o dočasnou ochranu v jiném členském státu EU nebo že jim v jiném členském státu EU dočasná ochrana byla poskytnuta.

III. Řízení před soudem

Žalobkyně s vrácením žádosti pro nepřijatelnost nesouhlasily a brojily proti ní žalobou na ochranu před nezákonným zásahem. Předně namítly, že na věc sice dopadá výluka soudního přezkumu podle § 5 odst. 2 zákonač. 65/2022 Sb., ale ta je podle nich v rozporu s unijním právem. Konkrétně se směrnicí Radyč. 2001/55/ES[1] („směrnice o dočasné ochraně“), která institut nepřijatelnosti žádosti nezná. Vnitrostátní právo tak nad rámec směrnice o dočasné ochraně nepřipouští věcné posouzení žádosti o dočasnou ochranu. Důvody nepřijatelnosti žádosti podle § 5 odst. 1 písm. c), d) zákonač. 65/2022 Sb. tak jsou též v rozporu s unijním právem. Cizinci je v takových situacích pouze sděleno, že jeho je žádost nepřijatelná, proti čemuž se nemůže ani jakkoliv bránit. Žalobkyně dále uvedly, že v době, kdy o dočasnou ochranu v České republice požádaly, již dočasnou ochranu v Lucembursku neměly, neboť se jí tam vzdaly. Směrnice o dočasné ochraně nestanovuje, že o dočasnou ochranu nelze požádat znovu. Stejný postup aplikovaly i ostatní členské státy.

Žalovaný považoval žalobu za nedůvodnou. Nesouhlasil s tím, že by a důvody nepřijatelnosti žádosti podle zákonač. 65/2022 Sb. byly v rozporu s unijním právem. Směrnice o dočasné ochraně neupravuje veškeré situace, které mohou nastat. Z toho důvodu byl zaveden institut nepřijatelnosti žádosti. Cíl směrnice o dočasné ochraně však zůstal zachován.

IV. Ústní jednání

Ústní jednání se konalo prakticky jen k provedení důkazů. V této souvislosti soud opětovně konstatuje, že se ztotožňuje se závěry Krajského soudu v Praze, že § 77 s. ř. s. je zvláštním ustanovením pro řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu, nikoliv obecným ustanovením pro všechna řízení podle soudního řádu správního (srov. rozsudek KS v Prazeč. j. 54 A 50/2021-38 ze dne 20. 7. 2022). Z toho plyne, že v řízení o ochraně před nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením správního orgánu není za účelem dokazování nezbytně nutné nařizovat ústní jednání. Potřeba dokazování při ústním jednání pak neplyne ani z čl. 38 odst. 2 Listiny základních práv a svobod, neboť podle čl. 96 odst. 2 Ústavy ČR je přípustná zákonná výjimka ze zásady ústnosti a veřejnosti. Účastníci tedy musí mít bezvýjimečně možnost se k důkazům vyjádřit, nemusí se tak ale dít při ústím jednání. Za toho stavu tedy lze na řízení o zásahové žalobě uplatnit § 115a o. s. ř. ve spoj. § 64 s. ř. s., podle kterého k projednání věci samé není třeba nařizovat jednání, jestliže lze ve věci rozhodnout jen na základě účastníky předložených listinných důkazů a účastníci se práva účasti na projednání věci vzdali, popřípadě s rozhodnutím věci bez nařízení jednání souhlasí.

V nynější věci soud ústní jednání přesto konal, neboť ve věci jednak neexistoval správní spis, jednak bylo lze při ústním jednání očekávat vyjasnění stavu dočasné ochrany žalobkyň v Lucembursku.

Neexistence správního spisu a nepřidělení čísla jednacího žádostem žalobkyň vyvolala pochybnost o tom, zda k podání žádosti ve skutečnosti došlo. Tuto pochybnost dokazování vyvrátilo: žalobkyně předložily originály žádostí, které se shodují s jejich kopiemi na č. l. 13 a 14 soudního spisu. Z toho soud zjistil, že žalobkyně skutečně požádaly o dočasnou ochranu v ČR.

Vedle toho soud provedl důkaz e-maily směřovanými vůči žalobkynia) ze strany lucemburského imigračního úředníka a snímky údajů z databáze dočasné ochrany. Protože šlo o listiny cizojazyčné, které lze provést sdělením jejich obsahu i bez úředního přeložení do češtiny, soud se dotázal přítomných účastníků (tj. toliko zástupce žalobkyň), zda mají o obsahu těchto listin pochyby a zda souhlasí s provedením takového důkazu (srov. rozsudek NS sp. zn. 23 Cdo 1656/2015, ze dne 16. 3. 2016). Účastníci pochyby nevyjádřili a s provedením důkazu souhlasili.

Z těchto listin soud zjistil, že žalobkyně v červnu 2023 kontaktovaly úředníka lucemburského Ministerstva zahraničních a evropských věcí za účelem zrušení dočasné ochrany v Lucembursku. Zrušení dočasné ochrany bylo přislíbeno ke dni 7. 7. 2023 s tím, že Lucembursko nevydává odpovídající potvrzení o zrušení (e-maily, č. l. 16 a 17 soudního spisu). Dále soud zjistil, že ke dni 27. 7. 2023 jsou žalobkyně v databázi dočasné ochrany stále vedeny jako držitelky dočasné ochrany v Lucembursku (snímky na č. l. 41).

Další důkazy nebyly stranami předloženy. K získání dalších důkazů soud již dříve neformálně oslovil lucemburskou stranu, od ní se ale do dne konání ústního jednání důkazy zajistit nepodařilo.

Na základě toho soud učinil skutkový závěr, že nelze s jistotou říci, zda žalobkyně ke dni podání žádosti v ČR stále požívaly dočasnou ochranu v Lucembursku. Prokázán byl pouze příslib zrušení, nikoliv samotné zrušení. Dále bylo prokázáno toliko vedení žalobkyň v databázi dočasné ochrany, nikoliv správnost tohoto údaje (tj. zda je záznam aktuální či pravdivý).

V. 6 Nevýznamnost dokumentů o dobré praxi

Žalobkyně se ve svůj prospěch dovolávaly závěrů plynoucích z dokumentu Evropské komise s odpověďmi na často kladené otázky ke směrnici o dočasné ochraně (Frequently asked questions received on the interpretation of the Temporary Protection Directive and Council Implementing Decision 2022/382, dostupné online). Vedle toho rozhodovací praxe krajských soudů odkazuje též na sdělení Evropské komise Operační pokyny k provádění prováděcího rozhodnutí Rady 2022/382, kterým se stanoví, že nastal případ hromadného přílivu vysídlených osob z Ukrajiny ve smyslu článku 5 směrnice 2001/55/ES, a kterým se zavádí jejich dočasná ochrana (2022/C 126 I/01). Z těchto dokumentů nesporně plyne, že Komise je toho názoru, že poživatelé dočasné ochrany mohou změnit stát, který jim dočasnou ochranu přiznává.

Bezkriteriální přístup k těmto dokumentům však nemá věcné opodstatnění a ve svém důsledku ohrožuje předvídatelnost i demokratickou legitimitu práva. Soud proto odmítá relevanci těchto dokumentů jako zdrojů poznání práva, tak jak to ostatně opakovaně učinil již v minulosti (srov. rozsudky KS v Plznič. j. 60 Az 44/2019-102 ze dne 30. 8. 2019, odst. 8; č. j. 17 A 25/2020-37 ze dne 3. 3. 2020, odst. 19).

V soudní praxi je přijímáno, že nezávazné mezinárodní akty sloužící jako výkladové vodítko doprovázející závazná právní ustanovení mohou či někdy i mají být zohledněny při rozhodování soudu. S ohledem na různorodost mezinárodněprávních aktů na kontinuu od jasně závazných pravidel až po politické či odborné deklarace, je však podstatné určit, co ještě je významné pro úvahu o právu, a co již vypovídá jen o dobré či žádoucí praxi. Kritériem soudního přezkumu je ostatně zákonnost, nikoliv správnost či vhodnost (srov. § 78 odst. 1, § 87 odst. 2 s. ř. s.; čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod; čl. 95 odst. 2 Ústavy ČR).

Mezinárodněprávní praxe vychází z toho, že povahu tzv. soft-law relevantního pro (soudní) výklad práva mají toliko dokumenty, které z hlediska věcného obsahu, kvality odůvodnění a argumentační přesvědčivosti dostojí obvyklým požadavkům kladeným právě na výklad práva.[4]

Z toho pohledu jsou „často kladené otázky“ či „operační pokyny“ pro rozhodnutí Krajského soud v Plzni bez významu. Odkazované dokumenty totiž obsahují pouze apodiktické sdělení o možnosti změny státu dočasné ochrany, aniž zároveň předložily odpovídající úvahy o výkladu platného práva. Jakkoliv soud s takovým výsledkem setrvale souhlasí, nebere závěr odkazovaných dokumentů za svůj, neboť nebyl dosažen obecně akceptovanými metodami interpretace vnitrostátního či mezinárodního práva.

Na tomto závěru soudu nemění nic ani vědomost formálního autora těchto dokumentů, tj. Evropské komise. Aniž by bylo třeba se zabývat podrobnostmi, z judikatury Soudního dvora plyne, že nějaká váha by měla být přisuzována nezávazným unijním aktům ve smyslu čl. 288 odst. 5 Smlouvy o fungování Evropské unie (srov. rozsudek C-501/18 BT z 25. 3. 2021, odst. 79–80 a judikaturu tam citovanou). „Často kladené otázky“ a „operační pokyny“ však nejsou unijním aktem ve smyslu čl. 288 Smlouvy o fungování Evropské unie.

Stručně řečeno, závěry prezentované v „často kladených otázkách“ a „operačních pokynech“ vyjadřují pouze to, jak by si fungování systému dočasné ochrany představovala Evropská komise. Pro rozhodnutí soudu je však v souzené věci relevantní to, co plyne ze samotné směrnice o dočasné ochraně.

Článek 11 směrnice se na věc ukrajinských státních příslušníků nemůže uplatnit, protože jeho aplikace byla na základě dohody členských států vyloučena. Zároveň nelze Ukrajince s dočasnou ochranou z jiného státu EU bez dalšího považovat za osoby vyskytující se na území ČR neoprávněně, protože se při splnění podmínek bezvízového styku zde mohou pohybovat oprávněně [srov. recitál 16 prováděcího rozhodnutí Rady; čl. 4 odst. 1 nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 2018/1806 ve spojení s přílohou II k tomuto nařízení[3]].

Jakkoliv se čl. 11 v současné situaci nemůže uplatnit, společně s čl. 15, 26 a 9. recitálem spoluvytváří zřejmý normativní rámec: směrnice o dočasné ochraně předvídá vlastní systém nakládání s druhotným pohybem poživatelů dočasné ochrany po státech EU. Bez ohledu na faktickou funkčnost tohoto systému, popřípadě právně-politické rozhodnutí členských států nevyužít některé části tohoto systému, je zřejmé, že tato otázka je vyřešena na unijní úrovni. Směrnice o dočasné ochraně je i v tomto ohledu způsobilá přímého účinku. Za toho stavu vylučuje nesouladnou úpravu téže otázky ve vnitrostátním právu jednotlivých členských států.

Vnitrostátní úprava § 5 odst. 1 písm. c) a d) zákonač. 65/2022 Sb. tedy představuje doplnění unijních procesních pravidel zabraňujících druhotnému pobytu stanovením dalších restrikcí nad rámec minimální harmonizace. Nejde tedy o neutrální procesní pravidlo nakládání se žádostmi, ale pravidlo zhoršující postavení žadatelů o dočasnou ochranu v ČR oproti úpravě směrnice o dočasné ochraně. Oproti úpravě směrnice se tedy nemůže uplatnit.

VI. Závěr

Soud dospěl k závěru, že výluka soudního přezkumu je ve vztahu k důvodům nepřijatelnosti dle § 5 odst. 1 písm. c) a d) zákonač. 65/2022 Sb. v rozporu s unijním právem, a nelze ji proto aplikovat. Proto žalobu projednal a shledal, že je důvodná. Důvody nepřijatelnosti dle § 5 odst. 1 písm. c) a d) zákonač. 65/2022 Sb. jsou v rozporu se směrnicí o dočasné ochraně a prováděcím rozhodnutím, které tak vylučují jeho aplikaci. Bez použití těchto ustanovení nemá žalovaný důvod žádost žalobkyň neprojednat.

Soud z těchto důvodů deklaroval, že zásah žalovaného byl nezákonný postupem a přikázal mu obnovit stav před zásahem, neboť důsledky zásahu nadále trvají (§ 87 odst. 2 s. ř. s.). Žalovaný posoudí žádost žalobkyň tak, že není nepřijatelná dle § 5 odst. 1 písm. c) a d) zákonač. 65/2022 Sb., a bude postupovat dále dle zákonač. 65/2022 Sb.

Procesně úspěšné žalobkyně by měly právo na náhradu nákladů řízení vůči neúspěšnému žalovanému. Žádné náklady však z obsahu spisu nevyplývají a žalobkyně ani žádné neuplatnily. Za toho stavu nemá žádný z účastníků právo na náhradu nákladů řízení (§ 60 odst. 1 s. ř. s. a contrario).

Proti tomuto rozhodnutí lze podat kasační stížnost do dvou týdnů od jeho doručení u Nejvyššího správního soudu. Lhůta je zachována, byla-li kasační stížnost podána u Krajského soudu v Plzni. Plzeň 18. října 2023

Mgr. Alexandr Kryslv.r. ⟪LB:lb_001⟫ předseda senátu Shodu s prvopisem potvrzuje: L. K.

[1] Směrnice Rady 2001/55/ES z 20. 7. 2001 o minimálních normách pro poskytování dočasné ochrany v případě hromadného přílivu vysídlených osob a o opatřeních k zajištění rovnováhy mezi členskými státy při vynakládání úsilí v souvislosti s přijetím těchto osob a s následky z toho plynoucími.

[2] Prováděcí rozhodnutí Rady (EU) 2022/382 ze 4. 3. 2022, kterým se stanoví, že nastal případ hromadného přílivu vysídlených osob z Ukrajiny ve smyslu článku 5 směrnice 2001/55/ES, a kterým se zavádí jejich dočasná ochrana.

[3] Nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) 2018/1806, kterým se stanoví seznam třetích zemí, jejichž státní příslušníci musí mít při překračování vnějších hranic vízum, jakož i seznam třetích zemí, jejichž státní příslušníci jsou od této povinnosti osvobozeni

[4] Srov. čtvrtou zpráva zvláštního zpravodaje Komise pro mezinárodní právo (ILC) k pozdějším dohodám a pozdější praxi ve vztahu k výkladu mezinárodních smluv, 2016, dok. OSN A/CN.4/694, s. 21–25. Obecně pak Caban, P. Význam stanovisek lidskoprávních výborů a jiných expertních smluvních orgánů pro výklad mezinárodních smluv. Právník 10/2021, 822 a násl.