KSPL 55 A 61/2023-72

Krajský soud v Plzni rozhodl v senátě složeném z předsedy senátu Mgr. Alexandra Krysla, soudce Mgr. Jana Šmakala a soudkyně Mgr. Jaroslavy Křivánkové ve věci žalobce: I. M. proti žalovanému: Ministerstvo vnitra, sídlem Nad Štolou 936/3, Praha, o žalobě proti zásahu žalovaného spočívajícím ve vrácení žádosti žalobce o dočasnou ochranu ze dne 15. 11. 2023 č. j. OAM‑386795/DO-2023 pro nepřijatelnost, takto:

Zásah žalovaného spočívající v tom, že dne 15. 11. 2023 vrátil žalobci žádost o dočasnou ochranu pro nepřijatelnost, byl nezákonný.

Žalovanému se zakazuje pokračovat v porušování práv žalobce a přikazuje se mu, aby obnovil stav před vrácením žádosti žalobce o dočasnou ochranu.

Žalovaný je povinen nahradit žalobci náklady řízení ve výši 175 Kč do jednoho měsíce od právní moci tohoto rozsudku.

I. Vymezení věci

Souzená věc se týká vrácení žádosti žalobce o dočasnou ochranu pro nepřijatelnost podle zákona č. 65/2022 Sb., o některých opatřeních v souvislosti s ozbrojeným konfliktem na území Ukrajiny vyvolaným invazí vojsk Ruské federace. Soud se zde zabýval tím, zda je vrácení žádosti pro nepřijatelnost podle § 5 odst. 1 písm. d) zákona č. 65/2022 Sb. v rozporu s unijním právem v případě, kdy není postaveno na jisto, zda žalobce je poživatelem dočasné ochrany v Rumunsku. Při posouzení věci se soud ztotožnil s předchozími, zcela převažujícími závěry krajských soudů. V dílčích otázkách však dospěl k závěru o rozporu s unijním právem z jiných důvodů.

II. Postup správního orgánu

Dne 15. 11. 2023 požádal žalobce o poskytnutí dočasné ochrany podle zákona č. 65/2022 Sb. V žádosti výslovně uvedl, že mu dočasná ochrana byla dne 11. 1. 2023 udělena v jiném státu EU (v Rumunsku). Dále uvedl datum 8. 11. 2023, kdy se měl dočasné ochrany v Rumunsku vzdát. Žalovaný žádost bez dalšího vrátil pro nepřijatelnost podle § 5 odst. 1 písm. d) zákona č. 65/2022 Sb., neboť žalobci byla udělena dočasná ochrana v jiném členském státu EU. Spolu s žalobcem o dočasnou ochranu požádala i jeho manželka A. M. a jejich nezletilá dcera E. M. Jejich žádosti byly také vyhodnoceny jako nepřijatelné, a to ze stejného důvodu, tedy že jim dočasná ochrana byla udělena v Rumunsku. U Krajského soudu v Plzni je tak rovněž vedeno řízení o žalobě na ochranu před nezákonným zásahem žalovaného ve věci manželky žalobce (sp. zn. 77 A 54/2023) a ve věci jejich nezletilé dcery (sp. zn. 77 A 55/2023).

III. Řízení před soudem

Žalobce s vrácením žádosti pro nepřijatelnost nesouhlasil a brojil proti ní žalobou na ochranu před nezákonným zásahem. Předně namítl, že na věc sice dopadá výluka soudního přezkumu podle § 5 odst. 2 zákona č. 65/2022 Sb., ale ta je podle něho v rozporu s unijním právem. Tato skutečnost již byla potvrzena správními soudy včetně Krajského soudu v Plzni. Důvod nepřijatelnosti žádosti podle § 5 odst. 1 písm. d) zákona č. 65/2022 Sb. je též v rozporu s unijním právem. Konkrétně se směrnicí Rady č. 2001/55/ES[1] („směrnice o dočasné ochraně“) a prováděcím rozhodnutím Rady (EU) 2022/382[2] („prováděcí rozhodnutí“). Nikde není konstatováno, že o dočasnou ochranu nelze požádat znovu poté, co již cizinci byla udělena v jiném členském státu. V době, kdy o dočasnou ochranu v České republice žalobce požádal, již dočasnou ochranu v Rumunsku neměl, neboť se jí tam vzdal. Pro nárok na její udělení v České republice tato skutečnost nicméně není podstatná. Podstatné je pouze to, že žalobce splňuje podmínky pro udělení dočasné ochrany podle prováděcího rozhodnutí. Žalobce poukázal také na čl. 11 směrnice o dočasné ochraně vyjadřující závazek členského státu zpětného přijetí osoby, která na jeho území požívá dočasné ochrany. Členské státy se ale dohodly, že čl. 11 nebudou uplatňovat. Správní soudy včetně Krajského soudu v Plzni konstatovaly, že vyznačení nepřijatelnosti žádosti je nezákonným zásahem. Dále žalobce uvedl, že jeho nezletilá dcera je těžce zdravotně postižená. Rodina původně chtěla zůstat v Rumunsku, ale nebylo možné tam dceři zajistit adekvátní zdravotní péči. Dceři výrazně pomáhá lázeňská léčba, v České republice již rodina má domluvenou pomoc pro dceru v nemocnici a rovněž má zajištěný i lázeňský pobyt. Podle žalobce je tak vyznačení nepřijatelnosti žádosti v rozporu s Úmluvou o právech osob se zdravotním postižením a Úmluvou o právech dítěte.

Žalovaný považoval žalobu za nedůvodnou. V Rumunsku není umožněno držitelům dočasné ochrany, aby se jí následně vzdali. Mohou se vzdát pouze výhod či benefitů, které jim dočasná ochrana přináší. Žalobce tak byl stále držitelem dočasné ochrany v Rumunsku, a tudíž není osobou vysídlenou ve smyslu čl. 2 písm. c) směrnice o dočasné ochraně. Žalovaný také nesouhlasil s tím, že by důvody nepřijatelnosti žádosti podle zákona č. 65/2022 Sb. byly v rozporu s unijním právem. Směrnice o dočasné ochraně neupravuje veškeré situace, které mohou nastat. Z toho důvodu byl zaveden institut nepřijatelnosti žádosti. Cíl směrnice o dočasné ochraně však zůstal zachován. Vyloučení použití čl. 11 směrnice o dočasné ochraně se členské státy zavázaly k tomu, že nebudou držitele dočasné ochrany v jiném členském státu aktivně přemisťovat či předávat právě do toho státu. Nic jiného z toho dovodit nelze. Žalovaný navrhl přerušení řízení, a to do doby rozhodnutí Soudního dvora EU ve věci sp. zn. C-753/23.

IV. 7 Nevýznamnost dokumentů o dobré praxi

Žalobce se ve svůj prospěch dovolával závěrů plynoucích z dokumentu Evropské komise s odpověďmi na často kladené otázky ke směrnici o dočasné ochraně (Frequently asked questions received on the interpretation of the Temporary Protection Directive and Council Implementing Decision 2022/382, dostupné online). Vedle toho rozhodovací praxe krajských soudů odkazuje též na sdělení Evropské komise Operační pokyny k provádění prováděcího rozhodnutí Rady 2022/382, kterým se stanoví, že nastal případ hromadného přílivu vysídlených osob z Ukrajiny ve smyslu článku 5 směrnice 2001/55/ES, a kterým se zavádí jejich dočasná ochrana (2022/C 126 I/01). Z těchto dokumentů nesporně plyne, že Komise je toho názoru, že poživatelé dočasné ochrany mohou změnit stát, který jim dočasnou ochranu přiznává.

Bezkriteriální přístup k těmto dokumentům však nemá věcné opodstatnění a ve svém důsledku ohrožuje předvídatelnost i demokratickou legitimitu práva. Soud proto odmítá relevanci těchto dokumentů jako zdrojů poznání práva, tak jak to ostatně opakovaně učinil již v minulosti (srov. rozsudky KS v Plzni č. j. 60 Az 44/2019-102 ze dne 30. 8. 2019, odst. 8; č. j. 17 A 25/2020-37 ze dne 3. 3. 2020, odst. 19; č. j. 55 A 40/2023-63 ze dne 18. 10. 2023, odst. 48–54).

V soudní praxi je přijímáno, že nezávazné mezinárodní akty sloužící jako výkladové vodítko doprovázející závazná právní ustanovení mohou či někdy i mají být zohledněny při rozhodování soudu. S ohledem na různorodost mezinárodněprávních aktů na kontinuu od jasně závazných pravidel až po politické či odborné deklarace, je však podstatné určit, co ještě je významné pro úvahu o právu, a co již vypovídá jen o dobré či žádoucí praxi. Kritériem soudního přezkumu je ostatně zákonnost, nikoliv správnost či vhodnost (srov. § 78 odst. 1, § 87 odst. 2 s. ř. s.; čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod; čl. 95 odst. 2 Ústavy ČR).

Mezinárodněprávní praxe vychází z toho, že povahu tzv. soft-law relevantního pro (soudní) výklad práva mají toliko dokumenty, které z hlediska věcného obsahu, kvality odůvodnění a argumentační přesvědčivosti dostojí obvyklým požadavkům kladeným právě na výklad práva.[4]

Z toho pohledu jsou „často kladené otázky“ či „operační pokyny“ pro rozhodnutí Krajského soud v Plzni bez významu. Odkazované dokumenty totiž obsahují pouze apodiktické sdělení o možnosti změny státu dočasné ochrany, aniž zároveň předložily odpovídající úvahy o výkladu platného práva. Jakkoliv soud s takovým výsledkem posouzení fakticky setrvale souhlasí, nebere závěr odkazovaných dokumentů za svůj, neboť nebyl dosažen obecně akceptovanými metodami interpretace vnitrostátního či mezinárodního práva.

Na tomto závěru soudu nemění nic ani vědomost formálního autora těchto dokumentů, tj. Evropské komise. Aniž by bylo třeba se zabývat podrobnostmi, z judikatury Soudního dvora plyne, že nějaká váha by měla být přisuzována nezávazným unijním aktům ve smyslu čl. 288 odst. 5 Smlouvy o fungování EU (srov. rozsudek C-501/18 BT ze dne 25. 3. 2021, odst. 79–80 a judikaturu tam citovanou). „Často kladené otázky“ a „operační pokyny“ však nejsou unijním aktem ve smyslu čl. 288 Smlouvy o fungování Evropské unie. Ve vztahu k „Často kladeným otázkám“ dokonce judikatura Soudního dvora EU výslovně uvádí, že jsou „naprosto nezávazné“ a jejich význam je pouze v tom, že vyjadřují stanovisko Komise, což může být důležité pro ostatní aktéry právních vztahů (srov. rozsudky C‑938/19 Energieversorgungscenter Dresden-Wilschdorf ze dne 11. 11. 2021, odst. 109; T‑391/23 Imerys Aluminates Group ze dne 20. 11. 2024, odst. 64–66). Jak Krajský soud v Plzni vysvětlil výše, pro právní posouzení nynějšího případu soudem je názor Komise významný jen v rozsahu, ve kterém obsahuje relevantní právní argumentaci. Tu však neobsahuje žádnou.

Stručně řečeno, závěry prezentované v „často kladených otázkách“ a „operačních pokynech“ vyjadřují pouze to, jak by si fungování systému dočasné ochrany představovala Evropská komise. Pro rozhodnutí soudu je však v souzené věci relevantní to, co plyne ze samotné směrnice o dočasné ochraně.

Úprava § 5 odst. 1 písm. d) zákona č. 65/2022 Sb. stricto sensu by tak žalobci neupírala dočasnou ochranu, protože by ji stále měl, jen v jiném členském státu EU. Toto vnitrostátní pravidlo by tak v případě žalobce sloužilo – co do svého zamýšleného i faktického účinku – jako procesní pravidlo zabraňující druhotnému pohybu po členských státech EU.

Pro takovou vnitrostátní úpravu však směrnice o dočasné ochraně neponechává členský státům prostor. Podle této směrnice je druhotný pohyb pouze nežádoucí (srov. 9. recitál směrnice). Zároveň směrnice obsahuje řadu pravidel, která mají druhotný pobyt řešit: směrnice umožňuje vrácení cizince, které se vyskytuje na území členského státu neoprávněně (čl. 11), sloučení rodiny (čl. 15), popřípadě přemístění cizince do nového hostitelského členského státu (čl. 26).

Článek 11 směrnice se na věc ukrajinských státních příslušníků nemůže uplatnit, protože jeho aplikace byla na základě dohody členských států vyloučena. Zároveň nelze Ukrajince s dočasnou ochranou z jiného státu EU bez dalšího považovat za osoby vyskytující se na území ČR neoprávněně, protože se při splnění podmínek bezvízového styku zde mohou pohybovat oprávněně [srov. recitál 16 prováděcího rozhodnutí Rady; čl. 4 odst. 1 nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 2018/1806 ve spojení s přílohou II k tomuto nařízení[3]].

Jakkoliv se čl. 11 v současné situaci nemůže uplatnit, společně s čl. 15, 26 a 9. recitálem spoluvytváří zřejmý normativní rámec: směrnice o dočasné ochraně předvídá vlastní systém nakládání s druhotným pohybem poživatelů dočasné ochrany po státech EU. Bez ohledu na faktickou funkčnost tohoto systému, popřípadě právně-politické rozhodnutí členských států nevyužít některé části tohoto systému, je zřejmé, že tato otázka je vyřešena na unijní úrovni. Směrnice o dočasné ochraně je i v tomto ohledu způsobilá přímého účinku. Za toho stavu vylučuje nesouladnou úpravu téže otázky ve vnitrostátním právu jednotlivých členských států.

Vnitrostátní úprava § 5 odst. 1 písm. d) zákona č. 65/2022 Sb. tedy představuje doplnění unijních procesních pravidel zabraňujících druhotnému pobytu stanovením dalších restrikcí nad rámec minimální harmonizace. Nejde tedy o neutrální procesní pravidlo nakládání se žádostmi, ale pravidlo zhoršující postavení žadatelů o dočasnou ochranu v ČR oproti úpravě směrnice o dočasné ochraně. Oproti úpravě směrnice se tedy nemůže uplatnit.

Soud tak uzavírá, že ať již žalobce v době podání žádosti o dočasnou ochranu v ČR disponoval dočasnou ochranou v jiném členském státu EU, či nikoliv, žalovaný mu nemohl jeho žádost vrátit pro nepřijatelnost podle § 5 odst. 1 písm. d) zákona č. 65/2022.

V. Závěr

Soud dospěl k závěru, že výluka soudního přezkumu je ve vztahu k důvodům nepřijatelnosti dle § 5 odst. 1 písm. d) zákona č. 65/2022 Sb. v rozporu s unijním právem, a nelze ji proto aplikovat. Proto žalobu projednal a shledal, že je důvodná. Důvody nepřijatelnosti dle § 5 odst. 1 písm. d) zákona č. 65/2022 Sb. jsou v rozporu se směrnicí o dočasné ochraně a prováděcím rozhodnutím, které tak vylučují jeho aplikaci. Bez použití těchto ustanovení nemá žalovaný důvod žádost žalobce neprojednat.

Soud z těchto důvodů deklaroval, že zásah žalovaného byl nezákonný postupem a přikázal mu obnovit stav před zásahem, neboť důsledky zásahu nadále trvají (§ 87 odst. 2 s. ř. s.). Žalovaný posoudí žádost žalobce tak, že není nepřijatelná dle § 5 odst. 1 písm. d) zákona č. 65/2022 Sb., a bude postupovat dále dle zákona č. 65/2022 Sb.

Pro úplnost a předvídatelnost soud konstatuje, že rozhodnutí Soudního dvora EU o předběžné otázce vedené pod sp. zn. C-753/23 není rozhodnutím o předběžné otázce, které by bez dalšího odůvodňovalo přerušení správního řízení (srov. rozsudek KS v Plzni č. j. 77 A 15/2024-57 ze dne 24. 6. 2024). Na tomto náhledu zdejší soud setrvává. Případné přerušení řízení ve věci žalobce, pokud je žalovaný bude zvažovat, tedy bude muset být odůvodněno zvlášť závažnými důvody. V opačném případě může případné přerušení správního řízení s sebou nést obvyklé procesní následky, včetně soudní kontroly v řízení o žalobě na ochranu proti nečinnosti podle § 79 a násl. s. ř. s.

Procesně úspěšný žalobce má právo na náhradu nákladů řízení vůči neúspěšnému žalovanému (§ 60 odst. 1 s. ř. s.). Ty jsou tvořeny hotovými výdaji na poštovní služby ve výši 175 Kč (obálka na č. l. 34 a 53a soudního spisu).

Proti tomuto rozhodnutí lze podat kasační stížnost do dvou týdnů od jeho doručení u Nejvyššího správního soudu. Lhůta je zachována, byla-li kasační stížnost podána u Krajského soudu v Plzni. Plzeň 16. prosince 2024

Mgr. Alexandr Krysl v.r. ⟪LB:lb_001⟫ předseda senátu Shodu s prvopisem potvrzuje: L. K.

[1] Směrnice Rady 2001/55/ES z 20. 7. 2001 o minimálních normách pro poskytování dočasné ochrany v případě hromadného přílivu vysídlených osob a o opatřeních k zajištění rovnováhy mezi členskými státy při vynakládání úsilí v souvislosti s přijetím těchto osob a s následky z toho plynoucími.

[2] Prováděcí rozhodnutí Rady (EU) 2022/382 ze 4. 3. 2022, kterým se stanoví, že nastal případ hromadného přílivu vysídlených osob z Ukrajiny ve smyslu článku 5 směrnice 2001/55/ES, a kterým se zavádí jejich dočasná ochrana.

[3] Nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) 2018/1806, kterým se stanoví seznam třetích zemí, jejichž státní příslušníci musí mít při překračování vnějších hranic vízum, jakož i seznam třetích zemí, jejichž státní příslušníci jsou od této povinnosti osvobozeni

[4] Srov. čtvrtou zpráva zvláštního zpravodaje Komise pro mezinárodní právo (ILC) k pozdějším dohodám a pozdější praxi ve vztahu k výkladu mezinárodních smluv, 2016, dok. OSN A/CN.4/694, s. 21–25. Obecně pak Caban, P. Význam stanovisek lidskoprávních výborů a jiných expertních smluvních orgánů pro výklad mezinárodních smluv. Právník 10/2021, 822 a násl.