MSPH 6 A 151/2019-261

6 A 151/2019 - 261

Městský soud v Praze rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Ladislava Hejtmánka a soudkyň JUDr. Naděždy Treschlové a JUDr. Hany Kadaňové, Ph. D., ve věci žalobce: Ing. V. V. bytem X zastoupen advokátem JUDr. et Ing. Petrem Petržílkem, Ph. D. sídlem Dvořákova 1624, Úvaly proti žalovanému: Vláda České republiky sídlem nábřeží Edvarda Beneše 4, Praha 1 pověřen k zastupování Ministerstvem průmyslu a obchodu sídlem Na Františku 1039/2, Praha 1 za účasti osob zúčastněných na řízení:

1) Energetický regulační úřad sídlem Masarykovo nám. 91/5, Jihlava zastoupen advokátem Mgr. Františkem Korbelem, Ph. D. sídlem Na Florenci 2166/15, Praha 1

2) Ing. P. K. bytem X zastoupen advokátem JUDr. Filipem Chytrým sídlem Malátova 633/12, Praha 5 o žalobě proti výrokůmč. II a č. III rozhodnutí žalovaného ze dne 30. 7. 2019 č. 570 takto:

Žaloba proti výrokuč. II rozhodnutí žalovaného ze dne 30. 7. 2019 č. 570 se zamítá.

Žaloba proti výrokuč. III rozhodnutí žalovaného ze dne 30. 7. 2019 č. 570 se odmítá.

Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.

IV. Osoby zúčastněné na řízení nemají právo na náhradu nákladů řízení.

Předmět řízení

1 Žalobce se žalobou podanou k Městskému soudu v Praze dne 19. 9. 2019 domáhal určení, že jeho odvolání z funkce člena Rady Energetického regulačního úřadu (dále též „Rada ERÚ“) žalovaným ke dni 31. 7. 2019 na základě usnesení vládyč. 570 ze dne 30. 7. 2019 (dále též „usnesení žalovaného“ nebo „napadené rozhodnutí“) je nezákonným zásahem. Uvedl, že byl žalovaným s účinností od 1. 8. 2017 jmenován do funkce člena Rady v souladu s ust. § 17b odst. 1 věty prvé zákonač. 458/2000 Sb., o podmínkách podnikání a o výkonu státní správy v energetických odvětvích a o změně některých zákonů (energetický zákon), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „energetický zákon“) na dobu pěti let. Před uplynutím této lhůty však byl z funkce usnesením žalovaného odvolán na základě ust. § 17b odst. 7 energetického zákona. Žalobce namítl zejména to, že žalovaný vymezil důvody odvolání nedostatečně a nejednoznačně, dále to, že tak, jak jsou důvody odvolání vymezeny, vyznívají nepravdivě, a dále to, že žalovaný odvoláním žalobce z funkce člena Rady ERÚ zasáhl do nezávislosti Rady a postupoval v rozporu s právem EU.

2 Městský soud v Praze usnesením ze 20. 11. 2020 č.j. 6 A 151/2019-74 podanou žalobu nejprve odmítl pro nepřípustnost. Dovodil, že tvrzený zásah (odvolání z funkce člena Rady ERÚ) je rozhodnutím podle § 65 zákonač. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů (dále jens.ř.s.), žalobce proto mohl sledovaného cíle (tj. vyslovení nezákonnosti odvolání z funkce člena Rady) dosáhnout žalobou na zrušení správního rozhodnutí dle § 65 s.ř.s.

3 Nejvyšší správní soud však rozsudkem ze dne 25. 2. 2021 č.j. 10 As 391/2020-65 usnesení Městského soudu v Praze ze 20. 11. 2020 č.j. 6 A 151/2019-74 zrušil a věc vrátil soudu k dalšímu řízení. Nejvyšší správní soud souhlasil se závěry městského soudu, že usnesení žalovaného o odvolání žalobce z funkce člena Rady ERÚ je pro účely soudního přezkumu rozhodnutím podle § 65 s.ř.s.; zásahová žaloba tedy v daném případě nemá místo. Nesouhlasil však s tím, že žalobci neměla být dána možnost změnit žalobní typ z původní žaloby zásahové na žalobu proti rozhodnutí, a uložil Městskému soudu v Praze, aby žalobce poučil o možnosti změnit žalobu, neboť nepřehlednost jednotlivých žalobních typů nemůže jít k tíži a v neprospěch jednotlivců.

4 Městský soud v Praze usnesením ze dne 30. 3. 2021 č.j. 6 A 151/2019-106 v souladu se závazným pokynem Nejvyššího správního soudu žalobce příslušným způsobem poučil, žalobce podáním ze dne 26. 4. 2021 navrhl změnu žaloby tak, aby soud napadené usnesení žalovanéhoč. 570 ze dne 30. 7. 2019 ve výrokuč. II a č. III zrušil a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení, a Městský soud v Praze následně usnesením ze dne 14. 1. 2022 č.j. 6 A 151/2019-122 připustil žalobcem navrhovanou změnu žaloby, jejíž podstatou je změna žalobního typu. Obsah napadeného rozhodnutí

5 Žalovaný v napadeném rozhodnutí výrokemč. I vzal na vědomí materiál Personální záležitosti Rady ERÚ a informace místopředsedy vlády a ministra průmyslu a obchodu. Výrokemč. II odvolal ke dni 31. 7. 2019 žalobce z funkce člena Rady ERÚ. Výrokemč. III jmenoval s účinností od 1. 8. 2019 Ing. Petra Kusého členem Rady ERÚ, a to do 31. 7. 2022. Obsah žaloby

6 Žalobce v podané žalobě vznesl dva okruhy žalobních námitek.

7 V prvním okruhu žalobních námitek namítl nezákonnost svého odvolání z funkce pro nedostatky jeho odůvodnění. Z toho, že odvolání z funkce člena Rady musí být provedeno písemně a pouze z taxativně zákonem stanovených důvodů, dovodil, že důvody odvolání musí být vymezeny po stránce skutkové a tyto důvody musí žalovaný prokázat. Po právním účinku odvolání z funkce nesmí být odvolanému subjektu sděleno, že důvod odvolání z funkce je spatřován v jiných skutečnostech, než které byly vylíčeny v písemném odvolání z funkce, a ani jinak uplatňováno za důvod odvolání z funkce něco jiného; už jen proto musí být skutkový důvod odvolání z funkce člena Rady odvolávanému znám již v době, kdy je mu odvolání z funkce doručováno.

8 Dopisem ze dne 30. 7. 2019, čj. 24750/2019-UVCR byly žalobci sděleny čtyři důvody jeho odvolání.

1. narušení nezávislého, nestranného a transparentního výkonu pravomoci, které žalovaný spatřoval v úzkých a nestandardních kontaktech žalobce s regulovaným subjektem, zpracování podkladu/argumentace od regulovaného subjektu v personálních záležitostech, kdy regulovaný subjekt, resp. prostřednictvím zástupce, pak po setkání a domluvě s žalobcem sám činil kroky ve prospěch žalobce, například zajišťoval jeho pozitivní mediální prezentaci nebo v rámci komunikace se státním sektorem jej pozitivně prezentoval,

2. přijímání pokynů od třetí osoby, čímž měl žalobce jednat v tržním zájmu takové osoby, kdy vytčené jednání žalovaný spatřoval v přijímání pokynů v oblasti regulace elektroenergetiky žalobcem od zástupce regulovaného subjektu,

3. nechránění oprávněných zájmů zákazníků a spotřebitelů v energetických odvětvích,

4. chování se v rozporu s požadavkem na zajištění transparentnosti a předvídatelnosti výkonu pravomocí ERÚ, spočívající zejména v zasahování do správní činnosti orgánu I. stupně, kdy vytčené jednání žalovaný spatřoval v žalobcových aktivitách v oblasti teplárenství ve prospěch regulovaných subjektů ve formě nestandardních kontaktů a nátlaku na zaměstnance ERÚ. Tyto aktivity se projevily následně ve správním řízení vedeném ERÚ, kde žalobce zasahoval do nezávislosti rozhodování správního řízení v l. stupni, tak, že si nechal předložit protokol z kontroly a dohlížel na to, aby nedošlo k zahájení správního řízení, konkrétně si vyžádal veškeré podklady a vydal ústní pokyn, aby kontrola regulovaného subjektu nebyla zahajována. Tento pokyn byl zaměstnancem ERÚ zaznamenán do spisu a následně bylo s tímto záznamem záměrně manipulováno za účelem, aby ústní pokyn nebyl seznatelný.

52 Jak je z napadeného rozhodnutí patrno, žalovaný poměrně podrobně specifikoval, v čem v případě žalobce spatřuje naplnění neurčitého právního pojmu „hrubé porušení povinností“. Je zřejmé, že zjištění prokazující hrubé porušení žalobcových povinností žalovaný čerpal z výsledků šetření příslušné zpravodajské služby, které mají povahu utajované informace. To žalovanému znemožnilo uvést v odůvodnění rozhodnutí důvody pro jeho vydání, jimiž se řídil při hodnocení těchto zjištění, a prezentovat správní úvahu, v širším rozsahu.

53 Městský soud v Praze zjistil, že uvedené výsledky šetření jsou zaznamenány v dokumentech Bezpečnostní informační služby (dále jen „BIS“) č.j. T490/2018-BIS-1, D4420/2018-BIS-1, T2631/2018-BIS-1, D6030/2018-BIS-1, D630/2019-BIS-1, D1656/2019-BIS-1, D3846/2019-BIS-1, D4267/2019-BIS-1. Městský soud z obsahu správního spisu dovodil, že žalovaný měl výsledky šetření zpravodajské služby při svém rozhodování k dispozici, na což ostatně nepřímo ukazuje výrokč. I napadeného rozhodnutí. Městský soud v Praze usnesením ze dne 13. 4. 2022 č.j. 6 A 151/2019-166 vyloučil předmětné dokumenty BIS z nahlížení, neboť shledal, že obsahují konkrétní informace o žalobci a jeho vztazích s jinými subjekty, které jsou utajované ve smyslu zákona o utajovaných informacích. Zpřístupnění informací by mohlo ohrozit činnost zpravodajských služeb nebo police, neboť žalobce by zjistil konkrétní povahu a rozsah informací, jaké jsou BIS známy o něm a o dalších subjektech.

54 Jelikož je odůvodnění rozhodnutí správních orgánů založeno na existenci utajovaných informací, nelze klást náročné požadavky na konkrétnost a kvalitu argumentace v žalobě. Žalobce pochopitelně nemůže namítat konkrétní nezákonnost určitých zjištění, ani jejich nevěrohodnost. Jeho roli přebírá soud, který musí mít možnost přezkoumat relevanci všech předložených informací.

55 Při rozhodování na základě utajovaných informací platí, že zprávy zpravodajských služeb nemohou být „pouze vyjádřením názoru jejich zpracovatele, bez patřičného skutkového podkladu zachyceného ve spise a soudem ověřitelného. Žalovaný i správní soudy musí mít možnost zhodnotit věrohodnost a přesvědčivost zpravodajské informace a její relevanci ve vztahu k bezpečnostnímu řízení“ (usnesení rozšířeného senátu z 1. 3. 2016, čj. 4 As 1/2015-40, č. 3667/2018 Sb. NSS, bod 32). Tyto informace by tak měly obsahovat popis zdroje získaných informací a způsobu jejich získání, včetně popisu okolností a důvodů, pro které má policejní nebo zpravodajská služba uvedené informace za věrohodné. Smyslem a účelem soudní kontroly rozhodování na základě utajovaných informací je především zajistit, aby k tomu byly používány pouze informace skutečné a věrohodné, ne vyfabulované. Tyto informace musí poskytovat dostatečně přesný a spolehlivý skutkový základ pro právní posouzení věci (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze 12. 3. 2020, čj. 2 Azs 259/2019-28, bod 22).

56 Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 25. 11. 2011 č.j. 7 As 31/2011-101 (č. 2602/2012 Sb. NSS) konstatoval, že „[v] bezpečnostním řízení je nutno najít rovnováhu mezi dvěma legitimními, avšak navzájem protichůdnými zájmy - zájmem na zajištění spravedlivého procesu pro toho, jehož bezpečnostní způsobilost je zkoumána (čl. 36 a násl. Listiny základních práv a svobod), a zájmem na utajení informací potřebných k ochraně veřejného zájmu. Této rovnováhy nelze dosáhnout bez účinné soudní kontroly. Proto musí mít soud v rámci soudního přezkumu přístup ke všem informacím, na základě nichž bylo rozhodnuto v bezpečnostním řízení. […] Soud je v takovém případě ve zvýšené míře než při ‚běžném‘ soudním řízení, v němž účastník má k dispozici stejné informace jako soud, garantem práva na spravedlivý proces (čl. 36 a násl. Listiny základních práv a svobod), což vyžaduje i zvýšenou aktivitu soudu vůči postupu veřejné správy. Jen za splnění těchto podmínek může být přístup k informacím v nezbytných případech odepřen účastníkům řízení či dalším na řízení participujícím osobám (zástupcům účastníků, zúčastněným osobám aj.). […] Účastník řízení nemůže efektivně namítat nezákonnost určitých zjištění, neví-li ani, co je jejich obsahem. V této specifické situaci to naopak musí být soud, který ‚supluje‘ aktivitu účastníka řízení a přezkoumá relevanci utajovaných informací ze všech hledisek, která se vzhledem k povaze věci jeví být důležitými.“

57 Soud tak je povinen zkoumat postup a důvody rozhodnutí v úplnosti, tedy i nad rámec uplatněných žalobních bodů. Zjištěné skutečnosti ovšem musí v odůvodnění svého rozhodnutí popsat jen v těch mezích, aby nepopřel smysl ochrany utajovaných skutečností. Hodnotit je však musí celistvě, důkladně a s velkou obezřetností. Tato obezřetnost, nezbytná při hodnocení utajovaných důkazů, se ovšem jeví shodně ve vztahu k oběma účastníkům soudního řízení. V případě, že by soud zrušil správní rozhodnutí proto, že by utajované důkazy neshledal dostatečnými pro závěr správního orgánu z nich vyvozený, nemohl by jej rovněž dostatečně přesvědčivě odůvodnit. Při respektování těchto mezí nelze od soudu – stejně jako od správního orgánu – vyžadovat natolik konkrétní hodnocení, aby vyšly najevo utajované skutečnosti. Nicméně z odůvodnění jeho rozhodnutí musí být patrné, že se zabýval důvody, pro které bylo správní rozhodnutí vydáno. (Rozsudek Nejvyššího správního souduč.j. 7 As 117/2012-28).

58 Ohledně samotného věcného přezkumu informací v režimu zákona o ochraně utajovaných informací Nejvyšší správní soud v rozsudkuč.j. 7 As 31/2011-101 konstatoval: „Zjištěné skutkové okolnosti pak musí ve svém souhrnu být přesvědčivým podkladem pro závěr, že v konkrétním případě znamená naplnění určité skutkové podstaty skutečně bezpečnostní riziko. Je zřejmé, že skutkový základ úvahy mohou tvořit v podstatě jakékoli informace, které má příslušný orgán k dispozici, ať již je získal z jakýchkoli zdrojů a jakýmikoli prostředky. Podstatná je jen informační hodnota takových zjištění. Tu je nutno hodnotit ze všech pro věc relevantních hledisek, zejména je nutno hodnotit věrohodnost (a tedy pravdivostní hodnotu) dané informace a také uvážit, zda je správně vykládána a zda ve skutečnosti nemá jiný význam, než jaký se na první pohled jeví. Posuzování informační hodnoty určitého zjištění je nutně vždy úvahou pravděpodobnostní, založenou v určité míře na odhadu. Proto [...] někdy pro závěr o existenci bezpečnostního rizika postačí zjištění, že je pravděpodobné, že příslušná zákonem předvídaná skutková podstata byla naplněna. Může tomu tak být ovšem pouze v případě, že taková eventualita je nejpravděpodobnějším vysvětlením skutkových zjištění a že se na základě dostupných údajů jeví být významně pravděpodobnější než jiná v úvahu připadající vysvětlení.“

59 Městský soud v Praze se s obsahem uvedených utajených listin seznámil v souladu s ust. § 58 zákona o utajovaných informacích mimo dokazování prováděné podles.ř.s.

60 Zjištění, která jsou zaznamenaná v listinách předložených BIS, na jejichž podkladě žalovaný odvolal žalobce z funkce člena Rady ERÚ, jsou dvojí.

61 Jednak je popsáno několik konkrétních skutkových událostí, jimiž měl žalobce hrubě porušit své povinnosti vymezené ust. § 17 odst. 3 energetického zákona. V zjištění BIS je mimo jiné popsáno, že žalobce udržoval úzké kontakty s jedním z regulovaných subjektů, dále je popsáno, že žalobce spolupracoval s jedním z regulovaných subjektů v otázce personálních záležitostí, kdy regulovaný subjekt zajistil žalobcovu pozitivní prezentaci, dále je popsáno, že žalobce přijímal pokyny od třetí osoby a jednal tak v tržním zájmu jednoho z regulovaných subjektů, dále je popsáno zasahování do činnosti správního orgánu 1. stupně spočívající ve snaze zabránit zahájení kontroly jednoho z regulovaných subjektů a v zastření této snahy manipulací se spisem. Dále je popsán konkrétní postup žalobce v Radě ERÚ a je odůvodněno, že i když popsaný postup zdánlivě budil dojem nestrannosti žalobce, ve skutečnosti stranil jednomu z regulovaných subjektů.

62 Druhý typ zjištění obsaženého v listinách předložených BIS není skutkového charakteru. Zjištění totiž obsahuje, kromě skutkových zjištění zmíněných v předchozím odstavci odůvodnění tohoto rozsudku, také řadu názorů zpracovatele na to, co ze zjištění vyplývá či co se z nich dá dovodit, aniž by tyto názory bylo možné odlišit od popisu konkrétních skutkových událostí. Zpracovatel zjištění v listinách např. formuloval závěry o tom, že žalobce činil aktivity ve prospěch určitého subjektu, vyvíjel tlak na určité subjekty, ovlivňoval subjekty jiné atp. Tyto závěry zpracovatel nedoplnil o konkrétní skutkové zjištění.

63 Městský soud nejprve neshledal posuzované informace obsažené v utajovaných dokumentech za dostačující z pohledu požadavků na jejich přesvědčivost a věrohodnost pro účely tohoto soudního řízení. K závěru o nedostatečnosti z hlediska přesvědčivosti a věrohodnosti informací soud vedly především skutečnosti, že z obsahu utajovaných dokumentů neplyne, jakým způsobem byly předmětné informace získány. Informace ani rámcově neukazují na zdroje, na způsob jejich původu, nepopisují okolnosti ani důvody, pro které je BIS má za věrohodné. Městský soud v Praze si proto vyžádal od žalovaného další podklady umožňující ověření závěrů zpracovatele utajených informací.

64 Žalovaný k výzvě soudu doplnil utajované informace o dokument BIS č.j. D3922/2022-BIS-1. Městský soud v Praze usnesením ze dne 7. 3. 2023 č.j. 6 A 151/2019-248 vyloučil předmětný dokument BIS z nahlížení, neboť shledal, že obsahuje informace o činnosti BIS, které jsou utajované ve smyslu zákona o utajovaných informacích.

65 Městský soud v Praze se s obsahem utajované listinyč.j. D3922/2022-BIS-1 seznámil v celém složení senátu v souladu s ust. § 58 zákona o utajovaných informacích mimo dokazování prováděné podles.ř.s. Společně s tímto úkonem soud znovu posoudil obsah utajovaných listinč.j. T490/2018-BIS-1, D4420/2018-BIS-1, T2631/2018-BIS-1, D6030/2018-BIS-1, D630/2019-BIS-1, D1656/2019-BIS-1, D3846/2019-BIS-1, D4267/2019-BIS-1 a hodnotil obsah všech uvedených listin nejen jednotlivě, ale i ve vzájemné souvislosti.

66 Co se týče přesvědčivosti, věrohodnosti a přesnosti informací obsažených v utajovaných listinách, soud shledal, že informace jsou dostatečně konkrétní, komplexní, vzájemně se doplňují a potvrzují, a dospěl k závěru, že poskytují názorný a celistvý obraz o tom, jaké jednání žalobce v průběhu doby činil, s jakými konkrétními subjekty průběžně komunikoval, jaká byla jejich vzájemná vazba, jaká byla povaha jejich styků i jaký byl obsah jejich komunikace. Je zřejmé, že se nejedná o informace vypovídající o jednorázové aktivitě žalobce, ale naopak jde o soubor skutečností probíhajících dlouhodobě, kdy jednotlivé skutečnosti jsou doplněny o konkrétní časové a místní údaje a lze tak dobře vysledovat jejich návaznost a souvislost. Informace dále obsahují popis okolností a důvodů, pro které je má zpravodajská služba za věrohodné. Soud si tak spolehlivě mohl učinit obraz o rozsahu, významu a závažnosti žalobcova jednání na základě jeho dlouhodobého monitoringu.

67 Městský soud v Praze poté hodnotil, zda je napadený výrokč. II rozhodnutí žalovaného založen na utajovaných informacích obsažených ve zprávách BIS a zda je s nimi v souladu, a zda závěry z těchto informací vyvozené nejsou v rozporu se zákonem.

68 Městský soud v souvislosti s uvedenými v listinách BIS popsanými skutečnostmi hodnotí formulaci použitou žalovaným v odvolání žalobce z funkce tak, že tato je s ohledem na existenci soudního přezkumu a povahu chráněného zájmu dostatečně určitá a nelze přisvědčit názoru žalobce, že správní orgán musí pokaždé uvést konkrétní případ; v důsledku takového požadavku by totiž mohly utajované skutečnosti vyjít najevo a mohlo by to ohrozit nebo narušit činnost policie nebo zpravodajských služeb.

69 Městský soud má na základě posouzení informací obsažených v utajovaných listinách za to, že k porušení povinností daných ust. § 17 odst. 3 energetického zákona žalobcem (tj. mimo jiné postupovat nezávisle, řídit se pouze zákony a ostatními právními předpisy, nepřijímat pokyny od jakékoli fyzické nebo právnické osoby, postupovat transparentně a předvídatelně) ze strany žalobce došlo. Skutkové okolnosti popsané v listinách BIS jsou takového charakteru, že v nich lze skutečně shledat nepřípustně úzké vazby na určité regulované subjekty, úmyslné, cílené a nikoli ojedinělé stranění určitým regulovaným subjektům, prosazování zájmů určitých regulovaných subjektů, zasahování do činnosti správního orgánu 1. stupně v zájmu určitého regulovaného subjektu a další jednání rozporná s dikcí ust. § 17 odst. 3 energetického zákona, jak je žalovaný obecně vytkl v napadeném rozhodnutí. Městský soud tedy shledal, že jednání žalobce dosáhlo intenzity hrubého porušení povinností ve smyslu ust. § 17b odst. 7 energetického zákona.

70 Žalobce v prvním okruhu žalobních námitek namítal, že z napadeného rozhodnutí (z dopisu ze dne 30. 7. 2019) nevyplývá narušení nezávislého, nestranného a transparentního výkonu pravomoci žalobce, nevyplývá z něj, že by žalobce přijímal pokyny od třetí osoby, čímž měl žalobce jednat v tržním zájmu takové osoby, nevyplývá z něj ani pochybení žalobce spočívající v nechránění oprávněných zájmů zákazníků a spotřebitelů v energetických odvětvích, ani to, že by se žalobce při konzultacích na odboru kontroly ERÚ choval v rozporu s požadavkem na zajištění transparentnosti a předvídatelnosti výkonu pravomocí ERÚ a zejména zasahoval do správní činnosti orgánu I. stupně. Dále žalobce namítal nemožnost seznámit se s obsahem těchto důvodů.

71 K tomu je třeba nejprve uvést, že s ohledem na nutnost respektovat článek 47 Listiny základních práv EU (právo na účinnou právní ochranu a spravedlivý proces) je zejména nutné, aby byl žalobce seznámen alespoň s podstatou důvodů, z nichž napadené rozhodnutí vychází (srovnej: rozhodnutí Soudního dvora EU ve věci C‑300/11, ZZ v. Secretary of State for the Home Department, které se týká použití utajovaných informací v řízení o odepření vstupu cizince na území.) Této povinnosti žalovaný v posuzované věci dostál, neboť žalobce v dostatečném rozsahu seznámil s důvody pro odvolání z funkce člena Rady ERÚ v dopisu ze dne 30. 7. 2019. K charakteru a rozsahu žalobcovy činnosti se městský soud nemůže vyjádřit podrobněji, než jak to učinil zejména v bodech 66 a násl. odůvodnění tohoto rozsudku, vzhledem k tomu, že není oprávněn v odůvodnění rozsudku „zveřejňovat“ skutečnosti uvedené v dokumentech, které jsou utajovanými informacemi. Pouze v obecné rovině lze uvést, že závěry žalovaného jsou dostatečně podloženy zprávami zpravodajské služby.

72 Žalobce v druhém okruhu žalobních námitek namítal nezákonné porušování nezávislosti ERÚ, která je dána evropskou legislativou.

73 Městský soud souhlasí s žalobcem, že evropská legislativa vyžaduje nezávislost ERÚ na moci výkonné. Na ERÚ je možno nahlížet jako na tzv. nezávislý regulační orgán, tedy orgán státní správy, který svou povahou vybočuje z hierarchického uspořádání státní správy řízené vládou v souladu s čl. 67 Ústavy (viz. Pouperová, O. Nezávislé správní úřady. Správní právoč. 4/2014, s. 209-226, text na s. 216-217; podobně Svěráková, J. Komentář k § 17. Energetický zákon. Komentář. Praha, C. H. Beck, 2020, s. 365 a násl.)

74 Městský soud však zdůrazňuje, že požadavek na nezávislost regulačních orgánů nelze vykládat v tom smyslu, že by byla neomezená či absolutní. Naopak, z obsahu Směrniceč. 2009/72/ES, Směrniceč. 2019/944/EU a Směrniceč. 2009/73/ES vyplývá, že nezávislost regulačních orgánů je limitovaná. Obě směrnice počítají s možností odvolat člena rady regulačního orgánu. Tato pravomoc odvolat člena rady musí být nicméně vykonávána tak, aby byla zaručena nezávislost regulačního orgánu, musí být striktně upravena zákonem a musí být vykonávána na základě přesně a taxativně vyjmenovaných a ověřitelných objektivních kritérií. (Srovnej: Rozsudek Soudního dvora ze dne 11. 6. 2020 ve věci C-378/19, Prezident Slovenskej republiky).

75 Evropská legislativa daný požadavek upřesňuje v čl. 35 bodu 5 Směrniceč. 2009/72/ES, v čl. 57 bodu 5 Směrniceč. 2019/944/EU nebo v čl. 39 bodu 5 Směrniceč. 2009/73/ES, kdy umožňuje odvolat člena rady regulačního orgánu mimo jiné tehdy, dopustil-li se pochybení podle vnitrostátního práva. Příslušná ustanovení směrnic pak byla implementována do vnitrostátní právní úpravy (ust. § 17 a 17b energetického zákona).

76 Odvolání žalobce z funkce je podle § 17b odst. 7 energetického zákona založeno na podmínkách pevně stanovených zákonem. Žalovaný zde má svěřenou pravomoc odvolat člena Rady ERÚ v případech, kdy se člen Rady dopustí hrubého nebo opakovaného méně závažného porušení svých povinností. Taková možnost je plně v souladu s požadavkem na zachování nezávislosti ERÚ. Navíc, v případě nesouhlasu s odvoláním se člen Rady může bránit u správního soudu žalobou. Je tak podle názoru soudu dostatečně zajištěno, aby byl člen Rady vykonávající svoji nezávislou funkci chráněn před libovůlí státu, jak vyžadují i Směrniceč. 2009/72/ES, Směrniceč. 2019/944/EU a Směrniceč. 2009/73/ES.

77 Na základě přezkumu utajovaných listin městský soud spolehlivě dovodil, že žalobcova činnost nebyla souladná se zájmem na zachování nezávislosti Energetického regulačního úřadu, přičemž blíže se městský soud ke konkrétním skutečnostem, které odůvodňují nesoulad s principem nezávislosti ERÚ, nemůže vyjádřit s ohledem na utajenost informací svědčících o tomto závěru. Pokud tedy žalovaný odvolal v zájmu zachování nezávislosti ERÚ žalobce z funkce, nijak do nezávislosti ERÚ nezasáhl a nejednal v rozporu s právní úpravou, která nezávislost ERÚ vyžaduje.

78 Městský soud tedy uzavírá, že nelze přisvědčit žalobcově námitce, že jeho odvolání z funkce je nedovoleným zásahem do nezávislosti ERÚ a je v rozporu s právem EU.

79 Soud závěrem opakuje, že při přezkumu napadeného rozhodnutí nebyl vázán rozsahem žalobních bodů, nicméně ani v rámci „širšího“ přezkumu nezjistil žádné pochybení, které by mohlo vést k závěru o nezákonnosti výrokuč. II napadeného rozhodnutí. Soud tedy neshledal žalobu v této části důvodnou, a proto ji podle § 78 odst. 7 s.ř.s. zamítl.

80 Městský soud v Praze dále posoudil žalobcův návrh na zrušení výrokuč. III napadeného rozhodnutí, jímž žalovaný jmenoval s účinností od 1. 8. 2019 osobu zúčastněnou na řízení 2) členem Rady ERÚ do 31. 7. 2022.

81 Městský soud v Praze rekapituluje, že rozhodnutí žalovaného obsahující výrokyč. I, II a III bylo žalobci doručeno dne 30. 7. 2019. Žalobce podal dne 19. 9. 2019 žalobu na ochranu před nezákonným zásahem, který spatřoval v nezákonném odvolání žalobce z funkce člena Rady ERÚ výrokemč. II rozhodnutí žalovaného. V podané žalobě žalobce proti jmenování osoby zúčastněné na řízení 2) členem Rady ERÚ výrokemč. III rozhodnutí žalovaného ničeho nenamítal. V podání doručeném městskému soudu dne 17. 9. 2020 žalobce obhajoval volbu žalobního typu; proti jmenování osoby zúčastněné na řízení 2) členem Rady ERÚ výrokemč. III rozhodnutí žalovaného rovněž ničeho nenamítal. V podání doručeném městskému soudu dne 26. 4. 2021 žalobce navrhl změnu žalobního typu a žádal soud, aby zrušil výrokyč. II a III napadeného rozhodnutí. Návrh na zrušení výrokuč. III napadeného rozhodnutí žalobce nijak blíže neodůvodnil, tedy neuvedl, z jakých důvodů považuje tento výrok týkající se jmenování osoby zúčastněné na řízení 2) členem Rady ERÚ za nezákonný. Městský soud usnesením ze dne 14. 1. 2022 změnu žaloby připustil dle ust. § 95 zákonač. 99/1963 Sb., občanského soudního řádu, ve znění pozdějších přepisů (dále jeno.s.ř.), ve spojení s ust. § 64 s.ř.s.

82 Městský soud považuje za potřebné připomenout, že řízení ve správním soudnictví je plně ovládáno zásadou dispoziční. Je tedy na žalobci, zda proti rozhodnutí žalovaného bude brojit žalobou či nikoliv. Stejně tak je na něm, aby v případě, kdy se bude domáhat ochrany svých práv žalobou, v této žalobě jasně vymezil, které výroky správního rozhodnutí napadá, a v žalobních bodech pak specifikoval, z jakých skutkových a právních důvodů považuje napadené výroky rozhodnutí za nezákonné nebo nicotné. Vedle toho je správní soudnictví ovládáno i zásadou koncentrační. Žalobu je třeba podat v zákonem stanovené dvouměsíční lhůtě a pouze v této lhůtě může žalobce rozšířit žalobu na dosud nenapadené výroky rozhodnutí nebo ji rozšířit o další žalobní body; zmeškání lhůty pro podání žaloby nelze prominout (§ 72 odst. 4 s.ř.s.). Soud je při přezkoumání správního rozhodnutí vázán rozsahem napadení, jak je žalobce ve své žalobě v zákonné lhůtě vymezí, a přezkoumá jen ty výroky rozhodnutí, které byly žalobou v zákonné lhůtě napadeny, a v souladu s § 75 odst. 2 s.ř.s. jen v mezích žalobních bodů (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 12. 2004, čj. 1 Afs 25/2004-69).

83 Z uvedeného vyplývá, že Městský soud Praze nemohl věcně přezkoumat výrokč. III napadeného rozhodnutí, neboť rozšíření žaloby o tento původně nenapadený výrok bylo žalobcem učiněno opožděně. Městský soud poznamenává, že podle jeho přesvědčení by zásada koncentrace řízení neměla zasahovat do sféry vymezené dispoziční zásadou, a proto je zapotřebí změnu žaloby, která vyhovuje požadavkům ust. § 95 o.s.ř., připustit i v případě, že trpí vadou opožděnosti. Teprve po připuštění změny žaloby může soud posoudit, jaký další procesní postup ohledně změněného návrhu zaujme. Z tohoto důvodu městský soud připustil změnu žaloby usnesením ze dne 14. 1. 2022.

84 Městský soud postupoval ohledně změněného návrhu podle § 46 odst. 1 písm. b) s.ř.s. Odkazované ustanovení ukládá soudu odmítnout návrh (žalobu), jestliže byl návrh (žaloba) podán předčasně nebo opožděně. S ohledem na to, že žalobci bylo napadené rozhodnutí doručeno dne 30. 7. 2019 a žalobce poprvé napadl výrokč. III rozhodnutí žalovaného až dne 26. 4. 2021, soud shledal, že žaloba je v této části opožděná, neboť nebyla podána v zákonem stanovené dvouměsíční lhůtě. Proto soud podle § 46 odst. 1 písm. b) s.ř.s. žalobu v příslušné části pro opožděnost odmítl. Rozhodnutí o nákladech řízení

85 Protože žalobce nebyl ve sporu úspěšný a žalovanému žádné účelně vynaložené náklady v řízení nevznikly, soud ve druhém výroku rozsudku v souladu s § 60 odst. 1 s.ř.s. rozhodl, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.

86 Rozhodnutí o nepřiznání náhrady nákladů řízení osobám zúčastněným na řízení vyplývá z ust. § 60 odst. 5 s.ř.s., podle něhož osoba zúčastněná na řízení má právo na náhradu jen těch nákladů, které jí vznikly v souvislosti s plněním povinnosti, kterou jí soud uložil. V předmětné věci jim soud žádné povinnosti neuložil a důvody zvláštního zřetele hodných nebyly shledány.

5. Za účelem ochrany nezávislosti regulačního orgánu členské státy zejména zajistí, aby: a) regulační orgány mohl přijímat samostatná rozhodnutí nezávisle na jakémkoli politickém subjektu a měl samostatné roční rozpočtové prostředky, autonomii při plnění přiděleného rozpočtu a odpovídající lidské i finanční zdroje pro výkon svých povinností; a b) členové rady regulačního orgánu nebo – pokud regulační orgán radu nemá – nejvyššího vedení regulačního orgánu byli jmenováni na pevně stanovenou dobu v délce pěti až sedmi let, kterou lze jednou prodloužit. S ohledem na písm. b) prvního pododstavce, členské státy zajistí vhodný rotační systém pro radu nebo nejvyšší vedení. Členy rady nebo nejvyššího vedení, pokud regulační orgán radu nemá, je během jejich funkčního období možné z funkce odvolat jen v případě, že již neplní podmínky stanovené v tomto článku nebo se dopustili pochybení podle vnitrostátního práva.“

45 Podle ust. § 17b odst. 7 energetického zákona člena Rady vláda může odvolat v případě hrubého nebo opakovaného méně závažného porušení jeho povinností, nemoci trvale znemožňující vykonávání jeho úkolů nebo nevykonává-li svou funkci po dobu delší než 6 měsíců. Vláda na návrh ministra průmyslu a obchodu bezodkladně jmenuje nového člena Rady na zbývající část funkčního období odvolaného člena.

46 Podle ust. § 17 odst. 3 energetického zákona při výkonu působnosti postupuje Energetický regulační úřad nezávisle a řídí se pouze zákony a ostatními právními předpisy. Energetický regulační úřad nesmí při výkonu své působnosti přijímat ani vyžadovat pokyny od prezidenta republiky, Parlamentu České republiky, vlády ani od jakéhokoliv jiného orgánu výkonné moci nebo fyzické nebo právnické osoby. Energetický regulační úřad postupuje tak, aby byla zajištěna transparentnost a předvídatelnost výkonu jeho pravomocí.

47 Podle přesvědčení Městského soudu v Praze vnitrostátní právní úprava obsažená v ust. § 17b odst. 7 energetického zákona v sobě zahrnuje a pokládá jednání člena rady, který se dopustil hrubého nebo opakovaného méně závažného porušení svých povinností, za natolik závažné protiprávní jednání (za jednání, které svým charakterem a závažností dosahuje takové intenzity), které ve smyslu čl. 35 Směrniceč. 2009/72/ES a čl. 39 Směrniceč. 2009/73/ES může zakládat právo na odvolání člena rady z funkce. Vnitrostátní právní úprava nijak nevybočila z přípustných hranic daných právě zmíněnými články obou směrnic. Problematiku dostatečné specifikace vytčeného jednání a jeho prokázání, jehož absenci žalobce v této souvislosti namítá ve své konkrétní věci, čl. 35 Směrniceč. 2009/72/ES a čl. 39 Směrniceč. 2009/73/ES výslovně neřeší, uplatní se tedy vnitrostátní právní úprava. Podle ní je posouzení toho, zda jsou vytčené skutečnosti podloženy reálnými poznatky a jestli dosahují intenzity hrubého porušení povinností, oprávněn provést soud, který je garantem práva na spravedlivý proces v případě, že jsou důkazy prováděny utajovanými informacemi (k tomu viz níže v odůvodnění tohoto rozsudku). Žalobcem namítaný rozpor vnitrostátní právní úpravy s příslušnými směrnicemi EU proto městský soud neshledal. Není tedy důvod ani pro položení předběžné otázky Soudnímu dvoru EU.

48 Povinnost položit předběžnou otázku byla vyložena v judikatuře Soudního dvora, zejména v rozsudku CILFIT (rozsudek 238/81 Srl CILFIT a Lanificio di Tabardo SpA proti Ministerstvu zdravotnictví [1982] ECR 3415, odst. 21), v němž Soudní dvůr vyslovil názor, že předkládací povinnost vnitrostátního soudu odpadá v případě tzv. acte clair, tj. když výklad ustanovení práva EU je zřejmý. Uvedené se uplatní i v nynější věci. Výklad příslušných článků obou směrnic je totožný a jeho jednoznačným účelem je umožnit vnitrostátním správním orgánům odvolat jinak nezávislého člena rady v průběhu jeho funkčního období z funkce, dopustil-li se pochybení podle vnitrostátního práva.

49 Na okraj Městský soud v Praze stručně reaguje na žalobcův výklad příslušných článků dotčených směrnic. Žalobce z čl. 35 Směrniceč. 2009/72/ES a čl. 39 Směrniceč. 2009/73/ES dovozuje, že člen rady se musí dopustit buď trestného činu podle vnitrostátního práva, nebo porušení nezávislosti nebo nestrannosti regulačního úřadu. Městský soud v Praze se s uvedeným výkladem neztotožňuje. Jazyková mutace obou článků používá formulaci, že členy představenstva regulačního orgánu „je během jejich funkčního období možné z funkce odvolat jen v případě, že již neplní podmínky stanovené v tomto článku nebo se dopustili pochybení podle vnitrostátního práva“, přičemž ve srovnání s anglickou jazykovou mutací ve znění „…may be relieved from office during their term only if they no longer fulfil the conditions set out in this Article or have been guilty of misconduct under national law“ je zjevné, že v případě české verze se nejedná o nesprávný překlad. Podstatou předmětných ustanovení je v obou případech zjištění protiprávního jednání podle vnitrostátního práva, výklad žalobce zužující tuto podmínku na konstatování viny za spáchání trestného činu (anglicky „crime, delict, criminal offence…“) nemá v posuzovaných normách oporu.

50 Pokud jde o posouzení věci samé, městský soud rekapituluje, že povinnosti žalobce vymezuje ust. § 17 odst. 3 energetického zákona tak, že jeho povinností bylo postupovat nezávisle a řídit se pouze zákony a ostatními právními předpisy; při výkonu své působnosti nepřijímat ani nevyžadovat pokyny od prezidenta republiky, Parlamentu České republiky, vlády ani od jakéhokoliv jiného orgánu výkonné moci nebo fyzické nebo právnické osoby; postupovat tak, aby byla zajištěna transparentnost a předvídatelnost výkonu jeho pravomocí.

51 Žalovaný spatřoval hrubé porušení povinností (ust. § 17b odst. 7 energetického zákona) v

a) regulační orgán mohl přijímat samostatná rozhodnutí nezávisle na jakémkoli politickém subjektu;

d) členové rady regulačního orgánu byli jmenováni na pevně stanovenou dobu v délce pěti až sedmi let, kterou lze jednou obnovit;

g) členové rady regulačního orgánu mohli být odvoláni pouze na základě zavedených transparentních kritérií. Členské státy musí také zajistit vhodný rotační systém pro radu nebo nejvyšší vedení. Členy rady je během jejich funkčního období možné z funkce odvolat jen v případě, že již neplní podmínky stanovené v tomto článku nebo se dopustili pochybení podle vnitrostátního práva.

44 Čl. 39 Směrniceč. 2009/73/ES zakotvuje podobná pravidla: „Určení regulačních orgánů a jejich nezávislost

Proti tomuto rozhodnutí lze podat kasační stížnost ve lhůtě dvou týdnů ode dne jeho doručení. Kasační stížnost se podává ve dvou (více) vyhotoveních u Nejvyššího správního soudu, se sídlem Moravské náměstí 6, Brno. O kasační stížnosti rozhoduje Nejvyšší správní soud.

Lhůta pro podání kasační stížnosti končí uplynutím dne, který se svým označením shoduje se dnem, který určil počátek lhůty (den doručení rozhodnutí). Připadne-li poslední den lhůty na sobotu, neděli nebo svátek, je posledním dnem lhůty nejblíže následující pracovní den. Zmeškání lhůty k podání kasační stížnosti nelze prominout.

Kasační stížnost lze podat pouze z důvodů uvedených v § 103 odst. 1 s.ř.s. a kromě obecných náležitostí podání musí obsahovat označení rozhodnutí, proti němuž směřuje, v jakém rozsahu a z jakých důvodů jej stěžovatel napadá, a údaj o tom, kdy mu bylo rozhodnutí doručeno.

Podle ustanovení § 104 odst. 3 písm. a) s.ř.s. je kasační stížnost nepřípustná proti rozhodnutí, jímž soud rozhodl znovu poté, kdy jeho původní rozhodnutí bylo zrušeno Nejvyšším správním soudem; to neplatí, je-li jako důvod kasační stížnosti namítáno, že se soud neřídil závazným právním názorem Nejvyššího správního soudu.

V řízení o kasační stížnosti musí být stěžovatel zastoupen advokátem; to neplatí, má-li stěžovatel, jeho zaměstnanec nebo člen, který za něj jedná nebo jej zastupuje, vysokoškolské právnické vzdělání, které je podle zvláštních zákonů vyžadováno pro výkon advokacie.

Soudní poplatek za kasační stížnost vybírá Nejvyšší správní soud. Variabilní symbol pro zaplacení soudního poplatku na účet Nejvyššího správního soudu lze získat na jeho internetových stránkách: www.nssoud.cz. Praha dne 8. března 2023

JUDr. Ladislav Hejtmánek ⟪LB:lb_001⟫ předseda senátu