NSS 5 As 39/2008-46

Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Ludmily Valentové a soudců JUDr. Jakuba Camrdy, Ph. D. a JUDr. Lenky Matyášové, Ph. D. v právní věci žalobkyně: J. B., zastoupená Mgr. Jiřím Pospíšilem, advokátem se sídlem Dominikánské nám. 4/5, Brno, proti žalovanému: Ministerstvo zemědělství - Pozemkový úřad Prostějov, se sídlem Aloise Krále 4, Prostějov, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti usnesení Krajského soudu v Brně ze dne 20. 2. 2008, č. j. 30 Ca 31/2008 - 20, takto:

I. Rozhodnutí o přechodu vlastnického práva na uživatele pozemků v území s nedokončeným scelovacím řízením podle § 14 odst. 9 zákona č. 139/2002 Sb., o pozemkových úpravách a pozemkových úřadech, nelze vydat mimo řízení o pozemkových úpravách v daném území s nedokončeným scelovacím řízením. Nezbytným předpokladem pro vydání rozhodnutí o přechodu vlastnického práva podle § 14 odst. 9 téhož zákona je tedy vedení řízení o pozemkových úpravách, které může zahájit z moci úřední pouze pozemkový úřad.; II. Pokud uživatel pozemků v území s nedokončeným scelovacím řízením podávající podnět k zahájení řízení o pozemkových úpravách ve smyslu § 6 odst. 1 zákona č. 139/2002 Sb., o pozemkových úpravách a pozemkových úřadech, prokáže, že je přiměřeně pravděpodobné, že mu svědčí právo zakotvené v § 14 odst. 9 téhož zákona, je třeba považovat důvody, naléhavost a účelnost pozemkových úprav v daném území za opodstatněné, a pozemkový úřad je tudíž povinen řízení o pozemkových úpravách zahájit.

I. Kasační stížnost se zamítá.

II. Žalovanému se náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti nepřiznává.

I. Vymezení věci

Žalobkyně se podáním ze dne 7. 12. 2006 domáhala vydání rozhodnutí žalovaného dle § 14 odst. 9 zákona č. 139/2002 Sb. o pozemkových úpravách a pozemkových úřadech a o změně zákona č. 229/1991 Sb., o úpravě vlastnických vztahů k půdě a jinému zemědělskému majetku, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o pozemkových úpravách“), o přechodu vlastnického práva k pozemkům parc. č. 2080/1 a 2080/5 v k. ú. Kostelec na Hané, které jsou v současné době ve vlastnictví třetí osoby.

Žalovaný dopisem ze dne 13. 12. 2007, č. j. PÚ 470/93-Bc, žalobkyni odpověděl, že vydání rozhodnutí podle § 14 odst. 9 zákona o pozemkových úpravách musí předcházet zahájení řízení o pozemkových úpravách v územích s nedokončeným scelovacím řízením vedeného v režimu § 14 téhož zákona; jinými slovy, že zahájení řízení o pozemkových úpravách v územích s nedokončeným scelovacím řízením je nezbytným předpokladem pro vydání rozhodnutí podle § 14 odst. 9 zákona. Žalovaný posoudil podmínky pro zahájení řízení o pozemkových úpravách dle kritérií zakotvených v § 6 odst. 1 zákona o pozemkových úpravách a sdělil žalobkyni, že na základě dostupných podkladů řízení o pozemkových úpravách vedené v režimu § 14 zákona o pozemkových úpravách ve vztahu k pozemkům parc. č. 2080/1 a 2080/5 v k. ú. Kostelec na Hané zahájeno nebude.

Proti tomuto přípisu brojila žalobkyně žalobou ke Krajskému soudu v Brně. V žalobě ze dne 8. 2. 2008 uváděla žalobkyně dva žalobní body: (1) že dopis ze dne 13. 12. 2007 je z materiálního hlediska rozhodnutím správního orgánu, které ovšem postrádá náležitosti stanovené v 68 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu (dále jen „správní řád“) a že toto rozhodnutí je tudíž nepřezkoumatelné a 2) že žalovaný nesprávně kvalifikoval její žádost ze dne 7. 12. 2006 jako „požadavek na zahájení pozemkové úpravy“, kdežto žalobkyně považuje své podání za žádost o „určení vlastnictví“ (pozn. NSS: ve skutečnosti se ovšem v případě rozhodnutí správního orgánu dle § 14 odst. 9 zákona o pozemkových úpravách nejedná o „určení vlastnictví“, tj. o deklaratorní rozhodnutí, ale naopak o rozhodnutí konstitutivní, jímž dochází k přechodu vlastnického práva z dosavadního vlastníka pozemků, které byly dotčeny nedokončeným scelovacím řízením, na uživatele těchto pozemků). Žalobkyně měla za to, že touto žádostí bylo v souladu s § 44 správního řádu zahájeno správní řízení. Jinými slovy, žalobkyně považuje rozhodnutí podle § 14 odst. 9 zákona o pozemkových úpravách za nezávislé na případném zahájení řízení o pozemkových úpravách podle § 6 odst. 1 téhož zákona (k němuž dochází pouze ex officio), přičemž samotné řízení o vydání rozhodnutí dle § 14 odst. 9 zákona o pozemkových úpravách je dle názoru žalobkyně naopak zahájeno již doručením této žádosti správnímu orgánu (§ 44 odst. 1 správního řádu) a na toto rozhodnutí o přechodu vlastnického práva má žadatel při splnění podmínek uvedených v hypotéze § 14 odst. 9 zákona o pozemkových úpravách právní nárok.

Krajský soud žalobu usnesením ze dne 20. 2. 2008, č. j. 30 Ca 31/2008 - 20, odmítl podle § 46 odst. 1 písm. d) s. ř. s. jako nepřípustnou. Své rozhodnutí odůvodnil tím, že řízení o pozemkových úpravách podle § 6 odst. 1 a 2 zákona o pozemkových úpravách lze zahájit pouze z úřední povinnosti, žalobkyně tedy podala pouhý podnět k zahájení tohoto řízení, přičemž pozemkový úřad je dle § 6 odst. 1 zákona o pozemkových úpravách oprávněn zkoumat opodstatněnost požadavků na zahájení pozemkových úprav. Žalobkyně tedy podle krajského soudu není nositelkou veřejného subjektivního práva na vydání rozhodnutí o věci samé. Z tohoto důvodu nemůže být písemné sdělení žalovaného ze dne 13. 12. 2007 považováno za rozhodnutí, kterým by mohla být žalobkyně ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s. zkrácena na svých právech. Aplikace § 44 správního řádu pak podle krajského soudu nepřipadá v úvahu vzhledem k § 1 odst. 2 správního řádu a ke specifické úpravě obsažené v zákoně o pozemkových úpravách. Písemné sdělení žalovaného ze dne 13. 12. 2007 tak bylo pouze úkonem správního orgánu a nikoliv rozhodnutím, jež by mohlo být podrobeno soudnímu přezkumu.

II. Shrnutí základních argumentů uvedených v kasační stížnosti a vyjádření žalovaného

Žalobkyně („stěžovatelka“) napadla usnesení krajského soudu ze dne 20. 2. 2008, č. j. 30 Ca 31/2008 - 20, včasnou kasační stížností, v níž uváděla důvody dle § 103 odst. 1 písm. e) s. ř. s., tedy namítala nezákonnost rozhodnutí o odmítnutí žaloby.

Stěžovatelka v kasační stížnosti rozvádí argumentaci uvedenou již v žalobě následujícím způsobem: (1) § 14 odst. 9 zákona o pozemkových úpravách je ustanovením speciálním vůči § 6 téhož zákona a tudíž řízení podle § 14 odst. 9 tohoto zákona je nutné vést samostatně; (2) žádost stěžovatelky žalovaný nesprávně kvalifikoval jako podnět k zahájení řízení podle § 6 odst. 1 zákona o pozemkových úpravách; (3) v řízení podle § 14 odst. 9 zákona o pozemkových úpravách nepřísluší žalovanému přezkoumávat důvody, naléhavost a účelnost žádosti o přechod vlastnictví; (4) stěžovatelka má za splnění podmínek daných v § 14 odst. 9 zákona o pozemkových úpravách bez dalšího na přechod vlastnictví právní nárok, a tudíž byla přípisem žalovaného zkrácena na svých právech, jedná se tedy o rozhodnutí ve smyslu ve smyslu § 65 s. ř. s.; (5) správní řád je na řízení o pozemkových úpravách v plném rozsahu použitelný, pouze s výjimkou uplatňování lhůt stanovených správním řádem pro vydání rozhodnutí (§ 6 odst. 7 zákona o pozemkových úpravách), předmětné rozhodnutí tedy musí mít náležitosti dle § 44 správního řádu (pozn. NSS: míněno patrně ustanovení § 68 správního řádu) (6) výklad žalovaného a krajského soudu je v rozporu nejen s úmyslem zákonodárce, ale i s čl. 11 Listiny základních práv a svobod.

Žalovaný se ve svém vyjádření ke kasační stížnosti ztotožnil s argumentací krajského soudu a uvedl, že jeho dopis ze dne 13. 12. 2007 byl vyjádřením k požadavkům na zahájení pozemkových úprav, nikoliv správním rozhodnutím. Ze strany stěžovatelky se podle žalovaného jednalo pouze o podnět k zahájení řízení a aplikace správního řádu je v daném případě bezpředmětná.

III. b)

Nad rámec výše uvedeného ovšem Nejvyšší správní soud dodává, že se nemůže ztotožnit ani s tím, jak ustanovení § 6 odst. 1 a 2 ve spojení s § 14 odst. 9 zákona o pozemkových úpravách vykládá žalovaný. Závěr, podle něhož má žalovaný v případě zvažování podnětu k zahájení řízení o pozemkových úpravách v území s nedokončeným scelovacím řízením, který navíc podala osoba uplatňující nárok dle § 14 odst. 9 cit. zákona, stejnou míru správního uvážení, jako ve všech ostatních případech, totiž v ústavněprávní ani mezinárodněprávní rovině nemůže obstát.

V prvé řadě je totiž třeba zkoumat, zda stěžovatelce svědčí právo zakotvené v čl. 11 Listiny základních práv a svobod a čl. 1 Dodatkového protokolu č. 1 k Úmluvě. Oba zmíněné instrumenty vyžadují existenci majetku. Pojem „majetek“ použitý v čl. 11 Listiny základních práv a svobod a čl. 1 Dodatkového protokolu č. 1 k Úmluvě má však autonomní obsah, který není omezen na konstituované vlastnictví hmotného jmění a není závislý na formální kvalifikaci vnitrostátního práva, což opakovaně judikoval i Ústavní soud [srov. např. nález sp. zn. I. ÚS 353/04, publ. pod č. 124/2005 Sb. ÚS; či nález sp. zn. IV. ÚS 1133/07 (dostupný na http://nalus.usoud.cz/Search/Search.aspx)], v němž se Ústavní soud věnoval pojmu „majetek“ nejpodrobněji: „Podle ustálené judikatury Evropského soudu pro lidská práva… "majetkem" ve smyslu čl. 1 Protokolu č. 1 k Úmluvě může být buď "existující majetek" nebo majetkové hodnoty, včetně pohledávek, o nichž stěžovatel může tvrdit, že má přinejmenším "legitimní naději", že budou konkretizovány (viz např. rozhodnutí velkého senátu ESLP o přijatelnosti ve věci G.a G. proti České republice, ze dne 10. 7. 2002, stížnost č. 39794/98; či rozhodnutí velkého senátu ESLP o přijatelnosti ve věci P. a P. proti České republice, z téhož dne, stížnost č. 38645/97; neoficiální překlad dostupný v časopise Soudní judikatura - Přehled rozsudků Evropského soudu pro lidská práva, č. 4/2002, str. 165 a násl.). Naproti tomu za "majetek" ve smyslu citovaných článků nelze považovat naději, že bude uznáno přežití bývalého vlastnického práva, které dávno již zaniklo, ani podmíněnou pohledávku, jež zanikla z důvodu nesplnění podmínky.“Legitimní naděje", resp.“legitimní očekávání", není součástí ani příslušenstvím majetkových práv; týká se způsobu, jakým bude s právem kvalifikovaným jako "majetková hodnota" zacházeno ve vnitrostátním právu a zejména předpokladů, za nichž bude ustálená judikatura vnitrostátních soudů nadále aplikována ve vztahu k tvrzenému zásahu do majetku. Legitimní očekávání není tam, kde nemohlo být řečeno, že stěžovatelka měla vymahatelnou pohledávku, která byla rozumně podložená“ (bod 25).

Z výše uvedeného vyplývá, že „legitimní očekávání ve smyslu výše citovaného ustanovení čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě je nejen podle judikatury Ústavního soudu [např. nález sp. zn. Pl. ÚS 2/02 (Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 32, nález č. 35, str. 331; vyhlášen pod č. 278/2004 Sb.), nález sp. zn. IV. ÚS 525/02 (Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 31, nález č. 131, str. 173) nebo nález sp. zn. I. ÚS 185/04 (Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 34, nález č. 94, str. 19)], ale i judikatury Evropského soudu pro lidská práva (např. rozhodnutí ve věcech B. proti Itálii ze dne 5. 1. 2000, Z. proti Polsku ze dne 16. 6. 2001) integrální součástí ochrany majetkových práv“ [nález sp. zn. I. ÚS 353/04, publ. pod č. 124/2005 Sb. ÚS; srov. rovněž nález sp. zn. Pl. ÚS 56/05 publ. pod č. 257/2008 Sb., bod 47 písm. e) a zejména bod 61; a nález sp. zn. II. ÚS 458/06, dostupný na http://nalus.usoud.cz/Search/Search.aspx]. Z toho plyne povinnost ústavněkonformního výkladu, tzn. že „je třeba přijmout takový výklad, který šetří smysl a podstatu základního práva, v daném případě práva na legitimní očekávání. Opačný aplikační či interpretační postup znamená porušení čl. 4 odst. 4 Listiny, podle kterého při používání ustanovení o mezích základních práv a svobod musí být šetřeno jejich podstaty a smyslu“ (nález sp. zn. II. ÚS 458/06, dostupný na http://nalus.usoud.cz/Search/Search.aspx; srov. rovněž nález sp. zn. I. ÚS 353/04, publ. pod č. 124/2005 Sb. ÚS).

K výše uvedené judikatuře Ústavního soudu Nejvyšší správní soud dodává, že v souladu s judikaturou Evropského soudu pro lidská práva (srov. zejm. věc K. proti Slovensku, rozsudek velkého senátu ESLP ze dne 28. 9. 2004, stížnost č. 44912/98, body 45 - 52) je třeba rozlišovat dva aspekty pojmu „legitimní očekávání“: (1) posouzení, zda stěžovatelům svědčí legitimní očekávání spočívající ve spoléhání se na to, že právní předpis, na základě něhož vznikly jejich finanční závazky, nebude retroaktivně zrušen v jejich neprospěch [linie judikatury Pine Valley Developments Ltd a další proti Irsku (rozsudek ESLP ze dne 29. 11. 1991, stížnost č. 12742/87) a Stretch proti Spojenému království (rozsudek ESLP ze dne 24. 6. 2003, stížnost č. 44277/98)]; a (2) posouzení, zda-li nárok stěžovatelů je „aktivem“ ve smyslu čl. 1 Dodatkového protokolu č. 1 k Úmluvě [linie judikatury Pressos Compania Naviera S. A. (rozsudek ESLP ze dne 20. 11. 1995, stížnost č. 17849/91)].

V prvé řadě je totiž třeba zkoumat, zda stěžovatelce svědčí právo zakotvené v čl. 11 Listiny základních práv a svobod a čl. 1 Dodatkového protokolu č. 1 k Úmluvě. Oba zmíněné instrumenty vyžadují existenci majetku. Pojem „majetek“ použitý v čl. 11 Listiny základních práv a svobod a čl. 1 Dodatkového protokolu č. 1 k Úmluvě má však autonomní obsah, který není omezen na konstituované vlastnictví hmotného jmění a není závislý na formální kvalifikaci vnitrostátního práva, což opakovaně judikoval i Ústavní soud [srov. např. nález sp. zn. I. ÚS 353/04, publ. pod č. 124/2005 Sb. ÚS; či nález sp. zn. IV. ÚS 1133/07 (dostupný na http://nalus.usoud.cz/Search/Search.aspx)], v němž se Ústavní soud věnoval pojmu „majetek“ nejpodrobněji: „Podle ustálené judikatury Evropského soudu pro lidská práva… "majetkem" ve smyslu čl. 1 Protokolu č. 1 k Úmluvě může být buď "existující majetek" nebo majetkové hodnoty, včetně pohledávek, o nichž stěžovatel může tvrdit, že má přinejmenším "legitimní naději", že budou konkretizovány (viz např. rozhodnutí velkého senátu ESLP o přijatelnosti ve věci Gratzinger a Gratzingerová proti České republice, ze dne 10. 7. 2002, stížnost č. 39794/98; či rozhodnutí velkého senátu ESLP o přijatelnosti ve věci Poláček a Poláčková proti České republice, z téhož dne, stížnost č. 38645/97; neoficiální překlad dostupný v časopise Soudní judikatura - Přehled rozsudků Evropského soudu pro lidská práva, č. 4/2002, str. 165 a násl.). Naproti tomu za "majetek" ve smyslu citovaných článků nelze považovat naději, že bude uznáno přežití bývalého vlastnického práva, které dávno již zaniklo, ani podmíněnou pohledávku, jež zanikla z důvodu nesplnění podmínky.“Legitimní naděje", resp.“legitimní očekávání", není součástí ani příslušenstvím majetkových práv; týká se způsobu, jakým bude s právem kvalifikovaným jako "majetková hodnota" zacházeno ve vnitrostátním právu a zejména předpokladů, za nichž bude ustálená judikatura vnitrostátních soudů nadále aplikována ve vztahu k tvrzenému zásahu do majetku. Legitimní očekávání není tam, kde nemohlo být řečeno, že stěžovatelka měla vymahatelnou pohledávku, která byla rozumně podložená“ (bod 25).

Žalovaný jako orgán státní moci je tedy povinen šetřit smysl a podstatu základního práva stěžovatelky. Pod bodem III. a) bylo konstatováno, že vzhledem k provázanosti „aktiva“ stěžovatelky s úpravou vlastnických vztahů dalších dotčených subjektů není možné rozhodnout o jí uplatňovaném nároku samostatně. Nic však žalovanému nebránilo zahájit řízení o pozemkových úpravách a v rámci něj vlastnické vztahy negativně dotčené nedokončeným scelováním komplexně uspořádat. Jen tak bylo totiž možno dostát povinnosti šetřit smysl a podstatu základního práva stěžovatelky. Žalovaný však v dopise ze dne 4. 1. 2007 (nesprávně označeném ze dne 4. 1. 2006) konstatoval, že na zahájení pozemkových úprav nemá dostatečné finanční prostředky. V písemném sdělení ze dne 13. 12. 2007 pak žalovaný stěžovatelce oznámil, že na základě jemu dostupných podkladů řízení o pozemkových úpravách nezahájí, čímž bez bližšího odůvodnění dal najevo, že neuznal důvody, naléhavost a účelnost provedení pozemkových úprav ve smyslu § 6 odst. 1 zákona o pozemkových úpravách za opodstatněné.

Nejvyšší správní soud se s tímto výkladem neztotožňuje. Podle § 6 odst. 1 zákona o pozemkových úpravách pozemkový úřad zkoumá, zda je provedení pozemkových úprav důvodné, naléhavé a účelné a pokud shledá důvody, naléhavost a účelnost provedení pozemkových úprav za opodstatněné, zahájí řízení o pozemkových úpravách. Ačkoliv při posouzení důvodů, naléhavosti a účelnosti žalovaný disponuje v běžných případech pozemkových úprav správním uvážením, v případě území negativně dotčeného nedokončeným scelovacím řízením musí být vzat v úvahu výše uvedený imperativ ústavněkonformního výkladu a výkladu v souladu s mezinárodními závazky České republiky (srov. Jana Nevrlková, Pavel Molek: Problém konformity při interpretaci právních norem, Právní rozhledy č. 2/2006, str. 47 - 55). Naléhavost a účelnost zahájení pozemkových úprav za účelem dokončení scelovacího řízení vyplývá jednoznačně z důvodové zprávy k zákonu o pozemkových úpravách (napravení křivd a nepořádků spáchaných minulým režimem a narovnání vlastnických vztahů dotčených násilnou kolektivizací) a z trvajícího zásahu do „aktiva“ stěžovatelky, jež ponechává stěžovatelku a osoby v obdobné situaci ve stavu nejistoty znásobené nemožností s majetkem, jež těmto osobám potenciálně náleží, plnohodnotně nakládat (zcizovat, zastavovat atd.). Argument žalovaného, že nemá dostatečné peněžní prostředky, v tomto směru neobstojí, neboť v projednávaném případě může být dotčeno základní právo stěžovatelky spočívající v legitimním očekávání přechodu majetku do jejího vlastnictví ve smyslu čl. 11 Listiny základních práv a svobod a čl. 1 Dodatkového protokolu č. 1 k Úmluvě. Pokud jde o důvodnost zahájení pozemkových úprav, postačí, aby stěžovatelka prokázala, že je přiměřeně pravděpodobné, že jí svědčí právo zakotvené v § 14 odst. 9 zákona o pozemkových úpravách.

Je tedy nutno vyvodit závěr, že pokud osoba podávající podnět k zahájení řízení o pozemkových úpravách prokáže, že je přiměřeně pravděpodobné, že jí svědčí právo zakotvené v § 14 odst. 9 zákona o pozemkových úpravách, je pozemkový úřad povinen řízení o pozemkových úpravách zahájit, neboť vzhledem k úmyslu zákonodárce při tvorbě zákona o pozemkových úpravách, čl. 11 Listiny základních práv a svobod a čl. 1 Dodatkového protokolu č. 1 k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod, je nutno důvody, naléhavost a účelnost zahájení řízení o pozemkových úpravách v takovém případě třeba vždy považovat ve smyslu § 6 odst. 1 cit. zákona za opodstatněné. Jen tak lze dostát zásadě, že ochrana základních práv musí být účelná a efektivní, a nikoliv teoretická či iluzorní [srov. nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 12/07 (dostupný na http://nalus.usoud.cz/Search/Search.aspx), bod 29; rozsudek ESLP ve věci Airey proti Irsku (ze dne 9. 10. 1979, stížnost č. 6289/73, bod 24) či rozsudky velkého senátu ESLP ve věcech Broniowski proti Polsku (ze dne 22. 6. 2004, stížnost č. 31442/96, bod 185), Öcalan proti Turecku (ze dne 12. 5. 2005, stížnost č. 46221/99, bod 135)].

Je tedy nasnadě otázka, zda žalovaný nezkrátil stěžovatelku na jejích veřejných subjektivních právech nikoli tím, že by o jím uplatňovaném nároku vydal zamítavé rozhodnutí, neboť, jak již bylo řečeno, žalovaný oprávněnost tohoto tvrzeného nároku meritorně neposuzoval, ale tím, že o něm naopak rozhodnout odmítl, že je tudíž v dané věci nečinný. Pokud má tedy stěžovatelka za to, že v předmětné věci prokázala přiměřenou pravděpodobnost, že jí svědčí právo zakotvené v § 14 odst. 9 zákona o pozemkových úpravách, a žalovaný byl tudíž povinen řízení o pozemkových úpravách zahájit a o tomto tvrzeném nároku posléze meritorně rozhodnout, má možnost po vyčerpání právních prostředků ochrany proti nečinnosti ve správním řízení (žádost k nadřízenému správnímu orgánu o uplatnění opatření proti nečinnosti dle § 80 odst. 3 správního řádu), podat v zákonem stanovené lhůtě žalobu na ochranu proti nečinnosti správního orgánu ve smyslu § 79 a násl. s. ř. s.

K tomu je ještě třeba dodat, že Nejvyšší správní soud sice konstatoval ve své předešlé judikatuře [viz např. rozsudek ze dne 26. 6. 2007, č. j. 4 Ans 10/2006 - 59; rozsudek ze dne 30. 8. 2007, č. j. 4 Ans 6/2006 - 162; či rozsudek ze dne 13. 12. 2007, č. j. 3 Ans 2/2007 - 64 (všechny dostupné na adrese www.nssoud.cz)], že „žalobou podle ust. § 79 a násl. s. ř. s. se nelze úspěšně domáhat ochrany v případě jakékoli pasivity správního orgánu, ale pouze v případech, kdy správní orgán má povinnost vydat ve správním řízení rozhodnutí ve věci samé nebo má povinnost vydat osvědčení, kdy je tedy žalobce nositelem veřejného subjektivního práva na vydání rozhodnutí ve věci samé nebo osvědčení. Mezi případy, kdy správní orgán nemá povinnost vydat rozhodnutí ve věci samé, patří i situace, kdy obdrží pouhý podnět k zahájení řízení, které nelze zahájit jinak než z úřední povinnosti“. Nicméně všechny tři výše uvedené rozsudky Nejvyššího správního soudu se od projednávané věci zásadně liší. V rozsudcích č. j. 4 Ans 10/2006 - 59 (stěžovatel namítal, že Magistrát hl. m. Prahy měl povinnost vydat rozhodnutí o ochranném pásmu nemovité kulturní památky) a č. j. 3 Ans 2/2007 - 64 (stěžovatel namítal, že Ministerstvo kultury mělo povinnost odejmout oprávnění k výkonu kolektivní správy OOA-S v rozsahu kolektivní správy práv k dílům výtvarného oboru obrazové složky audiovizuálních děl) stěžovatelům nesvědčilo žádné veřejné subjektivní právo, o něž by se v takovém řízení mělo jednat, natož základní právo podle Listiny základních práv a svobod nebo právo zakotvené v mezinárodních smlouvách o lidských právech. V těchto dvou rozsudcích šlo o pouhý „reflex“ právní normy, jejímž cílem je zajistit všeobecný prospěch při aplikaci, aniž by tato norma vyjádřila subjektivní právo určitých osob [srov. Vopálka, V., Mikule, V., Šimůnková, V., Šolín, M. Správní řád soudní. Komentář. 1. vydání. Praha: C. H. Beck, 2004, str. 187]. V rozsudku č. j. 4 Ans 6/2006 - 162 pak sice stěžovatelé mohli tvrdit, že se podnětem stavebnímu úřadu k zahájení řízení o odstranění stavby postavené dle jejich názoru neoprávněně na jejich pozemku, domáhají ochrany práva na pokojné užívání svého majetku, ale této ochrany se mohli stěžovatelé účinně domáhat především právními prostředky soukromého práva, konkrétně žalobou na odstranění stavby (neoprávněně postavené na cizím pozemku) podle § 135c občanského zákoníku. V projednávaném případě však stěžovatelka uplatňovala veřejné subjektivní právo, o něž by se v takovém řízení mělo jednat a které je zároveň navíc základním právem dle čl. 11 Listiny základních práv a svobod a čl. 1 Dodatkového protokolu č. 1 k Úmluvě; a zároveň se stěžovatelka nemůže domáhat svého nároku jinými právními prostředky. Výše zmíněná rozhodnutí a rozsudek Nejvyššího správního soudu v této věci tedy vedle sebe obstojí.

Lze tedy uzavřít, že ačkoliv stěžovatelka postrádá aktivní legitimaci k zahájení řízení o pozemkových úpravách podle § 6 odst. 1 zákona o pozemkových úpravách, uplatňuje veřejné subjektivní právo zakotvené v § 14 odst. 9 téhož zákona, jež musí být vykládáno souladně s čl. 11 Listiny základních práv a svobod a čl. 1 Dodatkového protokolu č. 1 k Úmluvě. Žalovaný je tedy povinen posoudit, zda stěžovatelka prokázala přiměřenou pravděpodobnost, že jí svědčí právo na přechod vlastnictví k předmětným pozemkům zakotvené v § 14 odst. 9 zákona o pozemkových úpravách. Pokud dospěje ke kladnému závěru, bude povinen dle § 6 odst. 1 a 2 ve spojení s § 14 zákona o pozemkových úpravách řízení o pozemkových úpravách v daném území s nedokončeným scelovacím řízením zahájit a posléze v rámci tohoto řízení při dodržení zákonem stanoveného postupu vydat rovněž rozhodnutí podle § 14 odst. 9 tohoto zákona. Pokud tak žalovaný neučiní, má stěžovatelka možnost domáhat se po bezvýsledném vyčerpání prostředku ochrany proti nečinnosti ve správním řízení, žalobou dle § 79 a násl. s. ř. s. toho, aby soud nařídil žalovanému vydat ve stanovené lhůtě (jejíž délka samozřejmě musí odpovídat zvláštní povaze a komplexnosti řízení o pozemkových úpravách, které musí ipso facto předcházet) rozhodnutí o věci samé, tedy rozhodnutí o uplatněném nároku podle § 14 odst. 9 zákona o pozemkových úpravách.

K ustanovení § 6 odst. 7 zákona o pozemkových úpravách, podle něhož se „na řízení o pozemkových úpravách a rozhodování v něm nevztahují lhůty pro rozhodování podle správního řádu“, pak Nejvyšší správní soud konstatuje, že toto ustanovení samozřejmě nezbavuje správní orgán obecné povinnosti rozhodnout o uplatněném nároku v přiměřené lhůtě a bez zbytečných průtahů (čl. 38 odst. 2 Listiny základních práv a svobod).

Závěrem je nutné upozornit, že výše uvedené závěry Nejvyššího správního soudu nikterak nepředjímají, zda-li stěžovatelka skutečně splňuje podmínky dle § 14 odst. 9 zákona o pozemkových úpravách pro přechod vlastnického práva k předmětným pozemkům. O tom bude muset v rámci řízení o pozemkových úpravách rozhodnout žalovaný. Zahájení pozemkových úprav je však nezbytným předpokladem, aby bylo vůbec možné ve věci přechodu vlastnického práva k předmětným pozemkům rozhodnout.

Těchto skutečností si byl žalovaný dobře vědom, proto jeho přípis ze dne 13. 12. 2007 nelze považovat za správní rozhodnutí dle § 14 odst. 9 zákona o pozemkových úpravách, a to nejen ve formálním, ale ani – což je z hlediska možnosti soudního přezkoumání rozhodující - v materiálním smyslu, neboť žalovaný neposuzoval, zda stěžovatelka splňuje podmínky § 14 odst. 9 zákona o pozemkových úpravách pro přechod vlastnického práva k předmětným pozemkům, ale pouze stěžovatelce sdělil, že nehodlá zahajovat řízení, v jehož rámci by tyto otázky teprve posuzovat mohl.

Krajský soud tedy nepochybil tím, že žalobou napadený přípis posoudil jako úkon správního orgánu, který není rozhodnutím ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s., ale pouhým sdělením dle § 6 odst. 1 zákona o pozemkových úpravách a § 42 správního řádu o tom, že žalovaný obdržel podnět stěžovatelky k zahájení řízení z moci úřední, že však neshledal důvody k tomu takové řízení zahajovat. Takový úkon správního orgánu je tedy skutečně na základě § 70 písm. a) s. ř. s. ze soudního přezkoumání vyloučen a žaloba proti němu je dle § 68 písm. e) s. ř. s. nepřípustná a musí být tudíž dle § 46 odst. 1 písm. d) s. ř. s. odmítnuta. Kasační důvody stěžovatelky podle § 103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. tedy nejsou důvodné.

IV. Shrnutí

Nárok uplatňovaný stěžovatelkou zakotvený v § 14 odst. 9 zákona o pozemkových úpravách představuje „aktivum“ ve smyslu čl. 1 Dodatkového protokolu č. 1 k Úmluvě, tak jak jej interpretuje Evropský soud pro lidská práva. Rozhodnutí o přechodu vlastnického práva podle § 14 odst. 9 zákona o pozemkových úpravách však nelze vydat v samostatném řízení, nýbrž v rámci řízení o pozemkových úpravách; nezbytným předpokladem pro vydání rozhodnutí o přechodu vlastnického práva podle § 14 odst. 9 tohoto zákona je tedy vedení řízení o pozemkových úpravách, které však může zahájit pouze pozemkový úřad z moci úřední. Přípis o tom, že žalovaný obdržel podnět stěžovatelky k zahájení řízení z moci úřední, že však neshledal důvody k tomu takové řízení zahajovat, tedy není rozhodnutím ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s. a krajský soud žalobu směřující proti takovému přípisu po právu odmítl.

Pokud však stěžovatelka podávající podnět k zahájení řízení o pozemkových úpravách ve smyslu § 6 odst. 1 zákona o pozemkových úpravách prokáže, že je přiměřeně pravděpodobné, že jí svědčí právo zakotvené v § 14 odst. 9 téhož zákona, je žalovaný povinen řízení o pozemkových úpravách zahájit, neboť vzhledem k úmyslu zákonodárce, čl. 11 Listiny základních práv a svobod a čl. 1 Dodatkového protokolu č. 1 k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod, je třeba důvody, naléhavost a účelnost zahájení řízení o pozemkových úpravách v takovém případě považovat ve smyslu § 6 odst. 1 cit. zákona za opodstatněné. Pokud tak žalovaný neučiní a rozhodnutí o uplatněném nároku stěžovatelky tudíž následně nevydá, může se stěžovatelka v takovém případě po bezvýsledném vyčerpání právních prostředků ochrany proti nečinnosti ve správním řízení domáhat této ochrany u správního soudu, nikoli však žalobou proti rozhodnutí správního orgánu podle § 65 a násl. s. ř. s., ale právě žalobou na ochranu proti nečinnosti správního orgánu podle § 79 a násl. s. ř. s.

Z uvedeného vyplývá, že uplatněné kasační námitky směřující proti rozhodnutí krajského soudu o odmítnutí předmětné žaloby nejsou důvodné, nad rámec stížních bodů Nejvyšší správní soud konstatuje, že neshledal ani jiné vady, k nimž by musel dle § 109 odst. 3 s. ř. s. přihlížet z úřední povinnosti.

Nejvyšší správní soud tedy neshledal kasační stížnost důvodnou, a proto ji v souladu s § 110 odst. 1 s. ř. s. zamítl.

V. Rozhodnutí o nákladech řízení

O nákladech řízení Nejvyšší správní soud rozhodl v souladu s § 60 odst. 1 s. ř. s. ve spojení s § 120 s. ř. s. Žalovaný měl ve věci úspěch, příslušelo by mu tedy právo na náhradu nákladů řízení, které mu však nad rámec jeho běžné úřední činnosti nevznikly.

Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné (§ 53 odst. 3, § 120 s. ř. s.).

V Brně dne 29. srpna 2008 ⟪LB:lb_001⟫ JUDr. Ludmila Valentová ⟪LB:lb_002⟫ předsedkyně senátu