KSBR 31 A 111/2020-88

Krajský soud v Brně rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Jaroslavy Skoumalové a soudců JUDr. Václava Štencla, MA a JUDr. Martina Kopy, Ph. D. ve věci žalobkyně: D. S., narozená dne X bytem X zastoupená advokátem Mgr. Liborem Špundou sídlem Masarykova třída 795/41, 779 00 Olomouc proti žalovanému: Ministerstvo zemědělství sídlem Těšnov 65/17, 110 00 Praha 1 o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 18. 3. 2020, č. j. 13316/2020-NZE-18111, takto:

Zahrnuje-li správa dědictví provozování obchodního závodu zůstavitele a správce dědictví plní své povinnosti osobně (§ 1401 odst. 1 věty první občanského zákoníku) a je pro tyto účely evidován jako podnikající fyzická osoba, jsou delikty spáchané v souvislosti s provozováním obchodního závodu přičitatelné správci dědictví jakožto podnikající fyzické osobě.

Žaloba se zamítá.

Žalobkyně nemá právo na náhradu nákladů řízení.

Žalovanému se nepřiznává náhrada nákladů řízení.

I. Předmět řízení

Ústřední kontrolní a zkušební ústav zemědělský (dále též „správní orgán prvého stupně“) rozhodnutím ze dne 11. 11. 2019, č. j. UKZUZ 205021/2019 (dále jen „prvostupňové rozhodnutí“), uznal žalobkyni vinnou z toho, že v postavení profesionálního uživatele, v rámci své podnikatelské činnosti, aplikovala na jí obhospodařovaných půdních blocích (konkretizovaných ve výroku prvostupňového rozhodnutí) v období od 10. 4. 2018 do 10. 5. 2018 přípravky na ochranu rostlin, přičemž jejich aplikaci realizovaly fyzické osoby, které v době aplikace přípravků nebyli držiteli osvědčení prvního stupně podle § 86 odst. 1 zákonač. 326/2004 Sb., o rostlinolékařské péči a o změně některých souvisejících zákonů, ve znění účinném do 14. 1. 2020 (dále jen „zákon o rostlinolékařské péči“). Uvedeným jednáním měla žalobkyně spáchat přestupek podle § 79g odst. 1 písm. p) zákona o rostlinolékařské péči, za což jí byla uložena pokuta ve výši 25 000 Kč a povinnost k náhradě nákladů řízení v paušální částce 1 000 Kč. Žalovaný následně rozhodnutím ze dne 18. 3. 2020, č. j. 13316/2020-MZE-18111 (dále jen „napadené rozhodnutí“), podle § 90 odst. 5 zákonač. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“) zamítl odvolání žalobkyně podané proti prvostupňovému rozhodnutí a toto rozhodnutí potvrdil.

II. Stanoviska účastníků řízení

Žalobkyně se domáhá zrušení správních rozhodnutí obou stupňů a nahrazení nákladů řízení. Namítá, že se správní orgány nesprávně vypořádaly s tím, zda je žalobkyně osobou, proti které lze zahájit a vést přestupkové řízení. Žalobkyně nebyla v rozhodné době samostatným zemědělským podnikatelem, nýbrž správkyní pozůstalosti po zesnulém manželovi. Důvodem registrace jako zemědělský podnikatel bylo využití nároku na zemědělské dotace. Neprovozovala závod Ing. S. jako vlastník. Závěry žalovaného jsou nesrozumitelné a nesprávné. Dne 2. 12. 2017 proběhlo školení Š. K. a N. H., které mělo účinky ve smyslu prodloužení platnosti odborné způsobilosti. Je je proto nutno považovat za držitele osvědčení prvního stupně. Při posuzování spáchání přestupku je nutno se zabývat otázkou odborné způsobilosti nejen formálně, ale i materiálně. Žalobkyni není známo, proč školitel nestihl před smrtí podepsat prezenční listinu a zaslat oznámení o školení. Správní orgán prvého stupně mohl doplnit dokazování (výslechem svědků) ke zjištění, že se školení skutečně konalo a co bylo jeho obsahem. Zcela nepřezkoumatelná je problematika výše uložené pokuty. Napadené rozhodnutí, je k této problematice rovněž nepřezkoumatelné. S konkrétními odvolacími argumenty se žalovaný nevypořádal.

V doplnění žaloby žalobkyně uvádí, že se správní orgány nezabývaly subjektivní stránkou přestupku. Z dokazování nevyplývá, že by žalobkyně věděla, že pracovníci nemají platné osvědčení prvního stupně. Žalobkyně zaštiťovala provoz závodu pro dědice, ale nejednalo se o její vlastní podnikání. Pro spáchání přestupku dle § 79g odst. 1 písm. p) zákona o rostlinolékařské péči je pojem „profesionální uživatel“ irelevantní. Je nutno rozlišovat pojmy „profesionální uživatel“ a „profesní činnost“. Prováděli-li aplikaci přípravků na ochranu rostlin Š. K. a N. H., nešlo o podnikatelskou činnost žalobkyně, ani o její postavení „profesionálního uživatele“, ani o její „profesní činnost“. Prvostupňové rozhodnutí je proto vnitřně rozporné a zmatečné. Přestupkové řízení mělo být vedeno proti jmenovaným pracovníkům nebo proti Ing. V., který měl jejich práci organizovat a řídit.

Žalovaný ve svém vyjádření odkazuje na napadené rozhodnutí a navrhuje, aby soud žalobu zamítl. Žalobkyně, byť v postavení správce pozůstalosti po zesnulém manželovi, realizovala činnost, již lze interpretovat jako podnikání. Výklad žalobkyně by zakládal situaci, že při správě pozůstalosti by nebylo možné postihovat konkrétní osoby za jimi spáchané protiprávní činy. Ustanovení § 34 zákonač. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o odpovědnosti za přestupky“) na projednávanou věc přesně dopadá. Správce pozůstalosti má povinnost správu vykonávat osobně a musí řádně plnit své povinnosti. Pokud žalobkyně není schopna doložit stanoveným způsobem splnění kritérií pro existenci odborné způsobilosti dotčených fyzických osob, pak nelze mít za to, že by byly oprávněny v rozhodném období nakládat s pesticidy. Odůvodnění výše pokuty se žalovaný řádně zabýval.

Žalobkyně v replice namítá, že správní orgány považují její odpovědnost prakticky za absolutní, bez možnosti vyvinit se (obhájit se). Správní orgány považovaly Š. K. a N. H. za zaměstnance žalobkyně, ačkoliv žalobkyně doložila, že nebyli jejími zaměstnanci. Správní orgány směšují postavení žalobkyně a právní postavení závodu po zesnulém Ing. S. Žalobkyně nepřevzala závod a zemědělskou činnost po zůstaviteli, takže na ni nepřešlo postavení zaměstnavatele. Ani z občanského zákoníku nevyplývá, že správce pozůstalosti má automaticky postavení zemědělského podnikatele nebo profesionálního uživatele. Žalobkyně do žádné z kategorií pro profesionální uživatele nespadá. Žalovaný vyřešil otázku odborné kvalifikace pracovníků jednoduše a ryze po formální stránce. Správní orgán prvého stupně nezpochybnil oprávnění školitele provést školení, tuto problematiku žalobkyně považuje za tzv. materiální stránku. Tou se správní orgány nezabývaly. Nové znění zákona s účinností od 1. 12. 2017 umožňuje získat osvědčení prvního stupně kurzem organizovaným zaměstnavatelem. Případné nedodržení formy má za následek pouze formální nedostatek v podobě platnosti průkazu o konání kurzu, ale neznamená automaticky nedostatek odborné způsobilosti. S námitkami ohledně odůvodnění pokuty se žalovaný ani ve svém vyjádření nevypořádal.

Žalovaný v dalším vyjádření uvádí, že žalobkyně opomíjí institut objektivní odpovědnosti podnikající fyzické osoby. Žalobkyně v rozhodné době fakticky provozovala podnik po zesnulém manželovi. Materiální znaky svědčí závěru, že žalobkyně byla zemědělským podnikatelem a současně profesionálním uživatelem pesticidů v rámci svého podnikání.

V rámci ústního jednání žalobkyně setrvala na svém stanovisku a doplnila, že po spáchání přestupku učinila okamžitě nápravu, neboť dotčené osoby získaly nové osvědčení o odborné způsobilosti.

III. d) Uložená sankce

Na závěr žalobkyně brojí proti uložené sankci. Namítá především nepřezkoumatelnost výše sankce. Ani této námitce soud nepřisvědčil.

V případě stanovení výše sankce musí správní soudy respektovat relativně širokou míru správního uvážení správního orgánu. Jak uvedl Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 3. 4. 2012, č. j. 1 Afs 1/2012 - 36, „ukládání pokut za správní delikty se děje ve sféře volného správního uvážení (diskrečního práva) správního orgánu, tedy v zákonem dovolené volnosti správního orgánu rozhodnout ve vymezených hranicích, resp. volit některé z více možných řešení, které zákon dovoluje. Na rozdíl od posuzování otázek zákonnosti, jimiž se soud musí při posuzování správní věci k žalobní námitce zabývat, je oblast správní diskrece soudní kontrole prakticky uzavřena. Podrobit volné správní uvážení soudnímu přezkoumání při hodnocení zákonnosti rozhodnutí lze jen potud, překročil-li správní orgán zákonem stanovené meze tohoto uvážení, vybočil-li z nich nebo volné uvážení zneužil. Není však v pravomoci správního soudu, aby vstoupil do role správního orgánu a položil na místo správního uvážení uvážení soudcovské a sám rozhodl, jaká pokuta by měla být uložena. […] Z judikatury Nejvyššího správního soudu přitom vyplývá, že při posuzování zákonnosti uložené sankce správní soud k žalobní námitce přezkoumá, zda správní orgán při stanovení výše sankce zohlednil všechna zákonem stanovená kritéria, zda jeho úvahy o výši pokuty jsou racionální, ucelené, koherentní a v souladu se zásadami logiky, zda správní orgán nevybočil z mezí správního uvážení nebo jej nezneužil, ale rovněž, zda uložená pokuta není likvidační [srov. např. usnesení rozšířeného senátu ze dne 20. 4. 2010, č. j. 1 As 9/2008 - 133, publikované podč. 2092/2010 Sb. NSS, www.nssoud.cz, nebo nálezy Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 3/02 ze dne 13. 8. 2002 (N 105/27 SbNU 177; 405/2002 Sb.), nebo sp. zn. Pl. ÚS 38/02 ze dne 9. 3. 2004 (N 36/32 SbNU 345; 299/2004 Sb.); oba dostupné na http://nalus.usoud.cz]. Při hodnocení zákonnosti uložené sankce správními soudy není dán soudu prostor pro změnu a nahrazení správního uvážení uvážením soudním, tedy ani prostor pro hodnocení prosté přiměřenosti uložené sankce. Přiměřenost by při posuzování zákonnosti uložené sankce měla význam jedině tehdy, pokud by se správní orgán dopustil některé výše popsané nezákonnosti, v jejímž důsledku by výše uložené sankce neobstála, a byla by takříkajíc nepřiměřená okolnostem projednávaného případu.“

Krajský soud přitom neshledal, že by správní orgán prvého stupně či žalovaný při stanovení výše sankce vybočili ze zákonných mantinelů, nebo že by nezohlednili nějaké zákonné kritérium. Ostatně takovou skutečnost žalobkyně ani netvrdí. Žalobkyně pouze namítá, že odůvodnění sankce je nepřezkoumatelné, s čímž zdejší soud nesouhlasí. Správní orgán prvého stupně jasně vymezil zákonné hranice pro stanovení výše pokuty a zdůvodnil, proč pokutu ve výši 25 000 Kč ukládá při samotné dolní hranici zákonné sazby (horní hranice totiž činí 4 000 000 Kč). Důvody pro takto nízkou pokutu bylo to, že se žalobkyně dopustila přestupku na tomto úseku poprvé a že nedošlo k narušení právem chráněného zájmu, toliko k jeho ohrožení. Zároveň je patrné, že se správní orgán snažil uložit pokutu alespoň v takové výši, aby reflektovala společenskou škodlivost a působila na žalobkyni do budoucna tak, aby při zemědělské činnosti postupovala více obezřetně. Takové odůvodnění považuje soud za zcela adekvátní. Zdůvodnění uložení pokuty při samotné spodní hranici zákonné sazby (v tomto případě činí méně než 1% horní hranice zákonné sazby) se logicky opírá primárně o polehčující okolnosti. Nelze po správním orgánu požadovat, aby uvedl další úvahy, z nichž by bylo patrné, proč například neuložil pokutu ve výši 10 000 Kč či 40 000 Kč. V případě dané zákonné sazby se správní orgán při rozlišování takových částek nutně pohybuje v rámci uvážení, které je u něj budováno zkušenostmi získanými ukládáním sankcí v obdobných a rozdílných případech. Jelikož je každý případ jedinečný, je pro soudní přezkum podstatné, že se správní orgán zabýval přestupkem komplexně a zohlednil všechna jeho specifika, což je nutno vnímat v kontextu celého správního rozhodnutí. V daném případě však soud neshledal, že by správní orgán prvého stupně či žalovaný opomenuli nějakou skutečnost zohlednit.

Soud nespatřuje žádné pochybení žalovaného v konstatování, že odůvodnění sankce správním orgánem prvého stupně bylo ve vztahu k majetkovým poměrům žalobkyně (nikoliv celkově, jak se snaží žalobkyně tuto úvahu žalovaného poněkud dezinterpretovat) sice velmi stručné, ale i tak dostatečné. Stručnost odůvodnění v žádném případě neznamená nepřezkoumatelnost rozhodnutí. Naopak schopnost vyjádřit důvody rozhodnutí stručně, výstižně a srozumitelně je dovedností zvyšující přehlednost rozhodnutí a tím i jeho přezkoumatelnost. Přílišná stručnost by pochopitelně mohla vést k absenci podstatných úvah správního orgánu a v konečném důsledku i k jeho nepřezkoumatelnosti, nicméně žalobkyně nepoukazuje na žádnou takovou konkrétní chybějící úvahu, která by se například týkala skutečnosti či kritéria, které mělo být zohledněno a nebylo.

Žalovaný sice na odvolací námitky proti výši sankce reagoval primárně odkazem na konkrétní úvahy správního orgánu prvého stupně, nicméně s ohledem na to, že žalobkyně primárně namítala nepřezkoumatelnost odůvodnění výše sankce, je takový postup žalovaného akceptovatelný. Je-li totiž namítána nepřezkoumatelnost, je úkolem odvolacího orgánu primárně posoudit, zda je rozhodnutí přezkoumatelné či nikoliv, a ne nahrazovat odůvodnění rozhodnutí vlastními úvahami shodného obsahu. Z prvostupňového rozhodnutí lze přitom seznat, že podle správního orgánu se jednalo o pokračující přestupek z důvodu, že šlo o opakované nakládání s přípravky, jak vyplývalo ze žalobkyní předložených záznamů. Z prvostupňového rozhodnutí je také zcela zřejmé, že úvaha o tom, že pokuta nepřekračuje průměrnou českou mzdu, byla toliko doplňkovou úvahou ohledně možného likvidačního charakteru pokuty. Pokud by žalobkyně chtěla namítat takový likvidační charakter, musela by tuto skutečnost sama tvrdit a doložit ke svému tvrzení své celkové majetkové poměry. Správní orgán prvého stupně pochopitelně vycházel z obecnějších úvah o likvidačním charakteru sankce ve výši 25 000 Kč, neboť ze správního spisu ani vyjádření žalobkyně neplynuly indicie, že by žalobkyni její majetková situace v žádném případě nedovolovala takovou pokutu uhradit. Ostatně pokud by tomu tak bylo, jistě by to v odvolání tvrdila a nepoukazovala by na to, že není zřejmé, jakou průměrnou českou mzdu má správní orgán na mysli. Konkrétní výše průměrné mzdy je v tomto případě nerozhodná, neboť ze strany správního orgánu šlo toliko o rámcovou a doplňkovou úvahu nikoliv o důvod uložení pokuty právě ve výši 25 000 Kč. Ačkoliv tedy žalovaný výslovně nereagoval na některé dílčí argumenty žalobkyně, hlavní odvolací námitku nepřezkoumatelnosti odůvodnění sankce řádně vypořádal, přičemž na dílčí argumenty bylo možné nalézt odpověď již v prvostupňovém rozhodnutí.

Z uvedeného je zřejmé, že absolvování kurzu nelze prokázat jakýmkoliv způsobem, nýbrž pouze způsobem stanoveným v § 6a vyhláškyč. 206/2012 Sb., tj. předložením seznamu osob, které kurz absolvovaly, přičemž tento seznam musí obsahovat stanovené náležitosti, jako jsou údaje o těchto osobách, jejich podpisy a podpis odborného školitele. Žalobkyně seznam s takovými náležitostmi nepředložila, neboť jí předložený seznam neobsahuje podpis odborného školitele. Kromě toho nebyl tento seznam nahlášen správnímu orgánu prvého stupně, jak citované ustanovení požaduje. Jakkoliv by se mohlo zdát, že se jedná toliko o formalitu, uvedené požadavky jsou stanoveny proto, aby měl správní orgán prvého stupně průběžný přehled o tom, kdo může vykonávat zákonem stanovené činnosti, aby bylo v každém okamžiku věrohodně prokazatelné, zda se ta která osoba považuje za držitele osvědčení prvního stupně, a aby tudíž mohl správní orgán výkon této činnosti efektivně průběžně kontrolovat. Nejde tedy o samoúčelné formální náležitosti. Tyto požadavky totiž jednak omezují možnost, že stanovenou činnost bude vykonávat osoba, o které to správní orgán netuší, a nemůže ji tudíž dostatečně kontrolovat, jednak eliminují případné dodatečné manipulace s doklady prokazujícími odbornou způsobilost. Žalobkyně nadto není postihována „formální“ nedostatky seznamu školených osob, jak se snaží v žalobě tvrdit, nýbrž za nezabezpečení výkonu stanovené činnosti držitelem osvědčení prvního stupně. Z její strany tedy nejde o porušení povinností spojených s daným školením, nýbrž o porušení povinností spojených s aplikací přípravků na ochranu rostlin, kdy si žalobkyně měla být vědoma toho, že Š. K. a N. H. objektivně nejsou držiteli osvědčení prvního stupně.

S ohledem na výše uvedené by ani dodatečné prokazování absolvování školení nemohlo mít účinky předvídané v § 86 odst. 1 větě šesté zákona o rostlinolékařské péči. V prvé řadě by totiž toto školení mělo účinky jen do konce roku 2017. V druhé řadě by nebyl podstatný pouze obsah školení, nýbrž také splnění požadavků stanovených v § 6a vyhláškyč. 206/2012 Sb. Správní orgány proto nepochybily, jestliže neprováděly další dokazování k průběhu a obsahu školení dne 2. 12. 2017.

Dovozuje-li žalobkyně z výše uvedeného také to, že o absenci osvědčení uvedených osob nevěděla, pak je nutno zdůraznit, že odpovědnost za daný přestupek je odpovědností objektivní. Zavinění pachatele (ať už ve formě úmyslu či nedbalosti) v takovém případě není znakem skutkové podstaty přestupku (viz rozdíl ve vymezení odpovědnosti podnikající fyzické osoby a fyzické o soby dle § 13 a § 22 zákona o odpovědnosti za přestupky). Případná nevědomost žalobkyně by proto nemohla mít za následek zproštění odpovědnosti. Navíc žalobkyně poukazuje na svou nevědomost ve vztahu k listinám prokazujícím školení ze dne 2. 12. 2017, nikoliv ke svému jednání od 10. 4. 2018 do 10. 5. 2018, kdy měla z pozice správce pozůstalosti zajistit, aby Š. K. a N. H. disponovali osvědčením prvního stupně. Svou žalobní argumentací se žalobkyně fakticky doznává k tomu, že v období od 10. 4. 2018 do 10. 5. 2018 neplnila svou povinnost zajistit provedení postřiku držiteli osvědčení prvního stupně, neboť ani neověřila, zda jsou u Š. K. a N. H. splněny všechny veřejnoprávní požadavky pro to, aby byli za držitele takového osvědčení považováni.

Proto je nutno odmítnout také argumentaci žalobkyně, že by při posuzování její odpovědnosti za přestupek mělo být hodnoceno pouze materiálně, zda uvedené osoby měly příslušnou odbornou způsobilost. Zákonem chráněný zájem na ochraně zdraví lidí, zvířat a životního prostředí je zpravidla ohrožen již tím, že nejsou dodržovány formální požadavky stanovené zákonodárcem pro účinnou ochranu těchto hodnot. Společenská škodlivost jednání žalobkyně (tj. materiální stránka přestupku) je proto dána už tím, že uvedené osoby nesplňovaly formální předpoklady pro provedení postřiku a žalobkyně jim v této činnosti nezabránila, ačkoliv k tomu byla ze své pozice povinna. Takové jednání zásadním způsobem ohrožuje zákonem chráněného zájmu. V daném případě se přitom jedná o delikt ohrožovací, jehož materiální stránka je naplněna právě již samotným ohrožením zákonem chráněného zájmu, nikoliv jeho narušením. Skutečnost, že nedošlo k poškození zdraví lidí, zvířat či životního prostředí, se proto může promítnout jen do úvah o výši sankce, nikoliv do úvah o odpovědnosti žalobkyně.

IV. Shrnutí a náklady řízení

Krajský soud na základě shora provedeného posouzení neshledal žalobu důvodnou, a proto ji ve smyslu § 78 odst. 7 s. ř. s. zamítl.

O nákladech řízení bylo rozhodnuto ve smyslu § 60 odst. 1 s. ř. s., podle kterého nestanoví-li tento zákon jinak, má účastník, který měl ve věci plný úspěch, právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil, proti účastníkovi, který ve věci úspěch neměl. V dané věci neúspěšná žalobkyně nemá právo na náhradu nákladů řízení a žalovanému v souvislosti s tímto řízením žádné náklady řízení nad rámec jeho běžné administrativní činnosti nevznikly.

Proti tomuto rozhodnutí lze podat kasační stížnost ve lhůtě dvou týdnů ode dne jeho doručení. Kasační stížnost se podává u Nejvyššího správního soudu. V řízení o kasační stížnosti musí být stěžovatel zastoupen advokátem; to neplatí, má-li stěžovatel, jeho zaměstnanec nebo člen, který za něj jedná nebo jej zastupuje, vysokoškolské právnické vzdělání, které je podle zvláštních zákonů vyžadováno pro výkon advokacie. Brno 23. listopadu 2021

JUDr. Jaroslava Skoumalová ⟪LB:lb_001⟫ předsedkyně senátu