III.ÚS 1120/26

Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Jana Svatoně, soudce Milana Hulmáka a soudkyně zpravodajky Daniely Zemanové, o ústavní stížnosti stěžovatele městysu Zápy, se sídlem Zápy 7, Zápy, zastoupeného Mgr. Petrou Štemberkovou, advokátkou se sídlem Zápy 7, Zápy, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 26. února 2026, č. j. 21 Afs 203/2025-38, za účasti Nejvyššího správního soudu jako účastníka řízení a Lidl Česká republika, s. r. o., se sídlem Nárožní 1359/11, Praha 5, jako vedlejší účastnice řízení, takto:

Ústavní stížnost se odmítá.

I. Skutkové okolnosti posuzované věci a obsah napadeného rozhodnutí 1. Stěžovatel se ústavní stížností podle čl. 87 odst. 1 písm. c) Ústavy České republiky ("Ústava") domáhá zrušení v záhlaví označeného rozsudku ("napadený rozsudek"). Tvrdí, že jím účastník porušil čl. 8, čl. 100 odst. 1, 3 a 4 a čl. 104 odst. 2 Ústavy, § 12 odst. 1 písm. b) zákona č. 338/1992 Sb., o dani z nemovitých věcí a § 173 odst. 1 ve spojení s § 172 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád.

2. Zastupitelstvo stěžovatele vydalo v červenci 2024 opatření obecné povahy, kterým stanovilo místní koeficient k dani z nemovitých věcí ve výši 5,0 pro vymezené nemovitosti podle § 12 odst. 1 písm. b) zákona o dani z nemovitých věcí. Vedlejší účastnice podala u Krajského soudu v Praze ("krajský soud") návrh na jeho zrušení. Krajský soud tento návrh zamítl. Proti rozsudku krajského soudu se vedlejší účastnice bránila kasační stížností. Té Nejvyšší správní soud vyhověl a napadeným rozsudkem zrušil jak rozsudek krajského soudu, tak opatření obecné povahy samotné. Dospěl k závěru, že opatření obecné povahy bylo nepřezkoumatelné, neboť z odůvodnění nevyplývalo, proč bylo namířeno pouze proti jednomu z více průmyslových areálů nacházejících se v katastrálním území stěžovatele. Nebylo tak možné ověřit, zda výběr regulovaných pozemků nevykazoval znaky diskriminace či svévole.

II. Argumentace stěžovatele 3. Stěžovatel namítal, že stanovení místního koeficientu je výkonem samostatné působnosti, a tedy i ústavně chráněné samosprávy. Stát proto do něj může zasahovat jen zdrženlivě, z důvodu ochrany zákona a způsobem stanoveným zákonem. Požadavky správních soudů na odůvodnění opatření obecné povahy nesmí být přemrštěné - jinak se jedná o projev přepjatého formalismu. Při rozhodování o zásahu do samosprávy musí soudy náležitě poměřovat význam tohoto práva s významem důvodů svědčících ve prospěch zásahu. Přemrštěná podrobnost požadavků, které Nejvyšší správní soud klade na odůvodnění opatření obecné povahy, nepřiměřeně omezuje prostor stěžovatele pro výkon samosprávy. Napadený rozsudek nevážil intenzitu zásahu do samosprávy. Nevzal ani v potaz, že stěžovatel opatřením obecné povahy sledoval legitimní cíl a že jej dostatečně odůvodnil. Napadený rozsudek je projevem přepjatého formalismu.

4. Nejvyšší správní soud podle stěžovatele překročil meze zdrženlivého soudního přezkumu. Zákon požaduje pouze to, aby opatření obecné povahy obsahovalo odůvodnění, nikoli aby obec porovnala všechny potenciálně dotčené nemovitosti na svém území a předjímala námitky. Stěžovatel jasně uvedl, že důvodem přijetí zvýšeného koeficientu je mimořádná dopravní infrastrukturní zátěž v příslušné lokalitě. Rozsáhlejší odůvodnění nebylo potřeba, neboť v průběhu řízení o přijetí opatření obecné povahy nebyly vzneseny žádné námitky ani připomínky. Dospěl-li Nejvyšší správní soud k opačnému závěru, posuzoval nepřípustně vhodnost stěžovatelem zvoleného řešení, což mu nepřísluší.

5. Stěžovatel má za to, že Nejvyšší správní soud nevzal dostatečně v potaz subsidiaritu soudní ochrany a nepřípustně na něj přenesl důsledky procesní pasivity vedlejší účastnice.

III. Procesní předpoklady řízení před Ústavním soudem 14. Ústavní soud se nejprve zabýval tím, zda jsou splněny procesní předpoklady řízení. Dospěl k závěru, že tzv. komunální ústavní stížnost [§ 72 odst. 1 písm. b) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu] byla podána včas a oprávněnou osobou, resp. orgánem obce k tomu nadaným zvláštní procesní způsobilostí. Stěžovatel řádně doložil v zákonem stanovené lhůtě vůli zastupitelstva komunální stížnost podat (stanovisko pléna sp. zn. Pl. ÚS-st. 62/25, bod 37). Ústavní soud je k jejímu projednání příslušný. Ústavní stížnost je přípustná (§ 75 odst. 1 téhož zákona a contrario).

IV. Posouzení opodstatněnosti ústavní stížnosti 6. Ústavní soud považuje za vhodné předně zdůraznit, že jeho pravomoc v řízení o komunální ústavní stížnosti ve smyslu čl. 87 odst. 1 písm. c) Ústavy ve spojení s ustanovením § 72 odst. 1 písm. b) zákona o Ústavním soudu je založena výlučně na přezkumu, zda tvrzeným nezákonným zásahem ze strany státu bylo porušeno zaručené právo územního samosprávného celku na samosprávu. Specifikem tohoto typu řízení je tudíž snížení přezkumného prahu na hranici zákonnosti (srov. např. nález sp. zn. I. ÚS 655/17, bod 59).

7. Vydání napadeným rozsudkem zrušeného opatření obecné povahy skutečně představovalo výkon ústavně chráněné samosprávy (srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 24/23, bod 44). Navzdory přesvědčení stěžovatele nicméně Ústavní soud v nyní projednávaném případě nezákonný zásah neshledal a s argumentací uvedenou v ústavní stížnosti se neztotožňuje. Úvodem lze připomenout, že Ústavnímu soudu nepřísluší posuzovat účelnost, spravedlnost či rozumnost právní úpravy stanovící daňovou povinnost, resp. tuto úpravu hodnotit z pohledu naplnění základních funkcí daní. Tyto otázky jsou předmětem politického uvážení, vůči němuž Ústavní soud uplatňuje zdrženlivý přístup v souladu s principem soudního sebeomezení (srov. např. nález sp. zn. Pl. ÚS 39/25, body 61-62).

8. Rozhodovacím důvodem napadeného rozsudku je závěr, že stěžovatel v opatření obecné povahy přezkoumatelně neodůvodnil, proč se zvýšený místní koeficient týkal pouze nemovitostí v jedné z průmyslových oblastí, bylo-li nesporné, že se na území obce nachází více průmyslových areálů. I ty přitom bezpochyby mají negativní vliv na dopravní zátěž, který stěžovatel hodlal podle odůvodnění opatření obecné povahy kompenzovat z prostředků získaných ze zvýšení místního koeficientu. Podle Nejvyššího správního soudu tudíž nebylo možné přezkoumat, zda stěžovatel neporušil princip rovnosti a zákaz svévole.

9. Nejvyšší správní soud stěžovateli vytkl, že již v odůvodnění opatření obecné povahy měl přezkoumatelně uvést nediskriminační důvod vymezení konkrétních nemovitostí, na které se uplatní zvýšený místní koeficient (napadený rozsudek, body 40 a 47). Podle Ústavního soudu nelze přístup Nejvyššího správního soudu považovat za porušení stěžovatelova práva na samosprávu. Napadený rozsudek nehodnotil vhodnost zvoleného řešení, jak namítá stěžovatel, ale pouze zákonné požadavky na odůvodnění opatření obecné povahy. Jeho nedostatečné odůvodnění vylučuje přezkoumatelnost.

10. Požadavek, aby obec uvedla racionální (nediskriminační) důvody výběru konkrétních pozemků už v odůvodnění opatření obecné povahy, vyplývá ze zákonné úpravy náležitostí opatření obecné povahy (§ 68 odst. 3 ve spojení s § 174 odst. 1 správního řádu). Nijak přitom neodporuje stěžovatelkou zmiňovaným ustanovením správního řádu (§ 173 odst. 1 a § 172) ani § 12 odst. 1 písm. b) zákona o dani z nemovitých věcí. Z důvodové zprávy k současnému znění tohoto ustanovení vyplývá, že zákonodárce zvolil formu opatření obecné povahy mj. právě proto, že proces jeho vydání a požadavky kladené na tento nástroj správním řádem umožňují eliminovat riziko, že bude místní koeficient stanoven diskriminačním způsobem. Jednou z garancí je podle důvodové zprávy mj. právě požadavek na řádné odůvodnění vydávaného opatření obecné povahy (důvodová zpráva k zákonu č. 349/2023 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s konsolidací veřejných rozpočtů).

11. Podle Ústavního soudu lze za těchto okolností uzavřít, že Nejvyšší správní soud přikročil ke zrušení opatření obecné povahy v souladu se zákonem. Jedná se o zásah ústavně přípustný. Ostatně, i podle judikatury Ústavního soudu je požadavek racionálního a navenek seznatelného odůvodnění opatření obecné povahy zasahujícího do základních práv způsobem, který vyvolává mezi srovnatelnými subjekty rozdílné dopady, "imanentní součástí testu diskriminace, tzn. posouzení toho, zda jde o odlišné zacházení dostatečně odůvodněné a přiměřené. Jen v tomto případě je možno považovat toto odlišné zacházení za ospravedlnitelné (nálezy sp. zn. IV. ÚS 1642/22, bod 28, a sp. zn. Pl. ÚS 106/20, bod 73)." S tímto přístupem závěry napadeného rozsudku korespondují.

12. Stěžovatel se dovolává závěrů nálezu sp. zn. III. ÚS 1669/11 . Ten se však týkal opatření obecné povahy v oblasti územního plánování, která se v řadě ohledů od toho posuzovaného ve stěžovatelově věci liší. Představují totiž specifickou komplexní regulaci, v níž se odráží společenská dohoda o využití území vyjadřující sumu soukromých zájmů obyvatel obce v relaci k její zalidněnosti, zastavitelnosti, krajinnému rázu, životnímu prostředí apod. (viz zmíněný nález). Funkční využití území a jeho rozvoj má často řadu legitimních alternativ. Je otázkou politické úvahy zastupitelstva územní samosprávy, kterou z nich svým autonomním rozhodnutím zvolí. Do této úvahy právě proto správní soudy mohou zasahovat pouze minimálně (nález sp. zn. III. ÚS 229/24, bod 14), aniž by kladly na odůvodnění opatření obecné povahy nepřiměřené nároky (nález sp. zn. sp. zn. III. ÚS 1669/11 ). Ani při územním plánování si však samosprávy nesmí počínat svévolně (nález sp. zn. I. ÚS 655/17, body 72 a 82). "Pro kroky, které se dotknou subjektivních práv jednotlivců, zvláště pak jejich práv vlastnických, [...] musí existovat racionální důvody a takové kroky zásadně mají, je-li to rozumně možné, dopadat na jednotlivce v obdobném postavení obdobně a zasahovat do jejich práv co nejméně, jak je to jen rozumně možné (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 12. 2020, č. j. 2 As 317/2018-35, bod 42, přezkoumaný usnesením sp. zn. I. ÚS 354/21 )." Ústavní soud navíc v pozdější judikatuře konstatoval, že obecný závěr o nebezpečí nepřiměřených požadavků na odůvodnění formulovaný v nálezu sp. zn. III. ÚS 1669/11 "nemá samostatný význam bez vztahu ke konkrétním okolnostem, které by ve skutkových poměrech té které věci odůvodňovaly obavu z ohrožení funkčnosti územního plánování, narušení stability systému územního plánování a právních jistot občanů (nález sp. zn. I. ÚS 178/15, bod 33)." I v územním plánování obecně platí pouze to, že i výkon samosprávy je výkonem veřejné moci způsobilým zasáhnout do ústavně zaručených práv a svobod. Musí proto být soudem přezkoumatelný. Řádné odůvodnění opatření obecné povahy tedy "musí být pravidlem, z něhož lze na nebezpečí ‚přehnaných požadavků' usuzovat pouze výjimečně[, ]v konkrétně vymezených poměrech věci (tamtéž)." Ani z judikatury Ústavního soudu k územnímu plánování proto nelze dovozovat, že by Nejvyšší správní soud porušil stěžovatelovo právo na samosprávu.

13. Na tomto závěru nemění nic to, že během procesu přijímání opatření obecné povahy nebyly uplatněny žádné námitky nebo připomínky. Pasivita stěžovatele totiž nebrání při přezkumu v soudním řízení posoudit nezákonnosti opatření obecné povahy (srov. nález sp. zn. I. ÚS 1472/12, bod 16, usnesení sp. zn. IV. ÚS 553/24, bod 11), natož pak jejich nepřezkoumatelnost, k níž musí soud přihlédnout z moci úřední (např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 12. 2010, č. j. 1 Ao 6/2010-130, č. 2445/2011 Sb. NSS, bod 56).

14. Neopodstatněná je také námitka, že napadený rozsudek protiústavně opomněl poměřit význam stěžovatelova práva na samosprávu se závažností důvodů pro zásah do něj. Za situace, kdy Nejvyšší správní soud opatření obecné povahy shledal nepřezkoumatelným pro nedostatek důvodů, bylo jeho věcné posuzování z hlediska proporcionality bezpředmětné (srov. usnesení sp. zn. II. ÚS 2858/25, bod 15).

V. Závěr

15. Z uvedených důvodů Ústavní soud uzavírá, že napadeným rozsudkem nebylo porušeno právo stěžovatele na samosprávu, a proto jeho ústavní stížnost mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků odmítl jako návrh zjevně neopodstatněný podle § 43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu.

Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.

V Brně dne 31. srpna 2026 Jan Svatoň v. r. předseda senátu